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1、第2 5卷 第4期2 0 0 6年7月地理科学进展P R O G R E S SI NG E O G R A P H YV o l.2 5,N o.4J u l y,2 0 0 6收稿日期:2 0 0 6-0 1;修订日期:2 0 0 6-0 5.基金项目:中国人民大学基金项目(3 0 2 0 6 1 0 7、2 0 7、3 0 7)资助。作者简介:许光清(1 9 6 9-),女,山东潍坊人,中国人民大学环境学院讲师,经济学博士。北京交通拥堵的外部性及其政府解决方法初探许光清(中国人民大学环境学院,北京1 0 0 8 7 2)摘 要:本文针对北京市日益严重的交通拥堵及由此引起的大气污染和安全问
2、题,结合环境经济学的外部性理论,提出应该重视汽车交通的外部性,认为北京市的交通拥堵症结在于外部性引起的市场失效。由于汽车交通的群体性特点,应该使用政府方法来解决城市汽车交通的外部性,文章结合英国伦敦市、新加坡和日本名古屋市的交通管理措施,建议采取管制和经济手段相结合的方式,从控制机动车拥有量和机动车出行率及鼓励市民采取公共交通方式出行等各个方面加强对北京市交通的管理。关 键 词:交通;外部性;市场失效;政府方法中图分类号:F 0 1 9.21环境经济学的外部性理论传统的环境保护政策和措施与经济发展之间似乎是一对不可调和的矛盾,而历史经验告诉我们,环境问题的解决关键在于解决好发展经济和保护环境之
3、间的关系。传统的经济学理论没有将自然环境的价值纳入成本,于是环境经济学伴随着环境问题的产生和解决便应运而生。环境经济学力图以经济激励的方式解决环境问题。因此,环境经济学家并不是传统意义上的环保主义者,环境经济学家提出的解决环境问题的目标并不是力图达到零污染水平,而是要寻找并达到污染的最适水平。1.1外部性理论外部性是指某物品或活动施加给社会的某些成本或效益,而这些成本和效益不能在决定该物品或活动的市场价值中得到反映。外部性分为正外部性和负外部性两类:正外部性,即某项活动对周围事物造成良好影响,并使周围的人获益,但行为人并未从周围取得额外的利益。负外部性,即某物品或活动对周围环境造成不良影响,而
4、行为人并未为此而付出任何补偿费。在现实中,外部性大量存在,如植树是典型具有正外部性的。而环境污染行为是典型具地理科学进展2 5卷有负外部性的。根据环境经济学理论,外部性是市场失效的典型表现,如果私人边际成本小于社会边际成本,则会出现负外部性,如果私人边际收益小于社会边际收益,则会出现正外部性。1.2外部性的私人解决办法外部性可以通过私人方法解决。私人解决方法主要包括三种:道德规范和社会约束、慈善行为、私人市场。其中道德规范和社会约束包括环境伦理和环境意识等,还包括对消费者进行宣传教育,避免无节制的消费等。慈善行为主要包括非营利环保组织的活动和各界的环保捐款等。私人市场主要包括企业合并、利益各方
5、签订合约,企业合并即让某些企业包括不同的经营,这样可以使某些经营的负外部性局限在企业内部,从而做到外部性的内部化;利益各方签订合约最早是由经济学家科斯提出的,被称作科斯定理 1,这种方法可以使市场达到有效率的结果。私人解决方法有一定的局限性。首先由于交易成本的存在,如果交易成本过高,则人们不会选择私人解决方法;其次由于谈判各方都竭力达到更好的交易,容易使谈判破裂;最后,当利益各方人数过多时,要达成有效的协议几乎不可能。1.3外部性的政府解决方法环境污染是市场失效的典型现象,光靠市场手段无法解决环境问题,因此必须由政府出面干预。政府干预主要包括管制、损失赔偿、收费或税收优惠、可交易的许可证等。1
6、.3.1管制所谓管制,就是由有关行政当局根据相关法律、规章条例和标准等,直接规定经济活动者产生负外部性的允许数量和方式。它可以分为直接管制和间接管制。前者是由行政当局直接对污染物排放做出规定;后者是通过对某种生产投入或消费的前端过程中可能产生的污染物数量进行规定,制定出一定的标准,最终达到控制污染物的目的。由于各国的具体情况不同,因此在具体的政策措施上并没有完全统一的标准,但实行管制的国家具有共同的前提,即它们都必须具有一些环境污染控制方面的相关法律、法规和标准。1.3.2收费和税收优惠收费和税收优惠是一种非市场化的经济手段。所谓排污收费制度是指国家环境保护行政主管部门对向环境排放污染物或者超
7、过国家或地方标准排放污染物的排污者,按照所排放的污染物的种类、数量和浓度,征收一定费用的一套管理制度。即排污者有义务向国家缴纳一定的费用。这样一来,可以使排污者通过主动控制排污量、把排放量降到规定的限度实施治理污染;还可以促进“三废”的综合利用,提高企业的经济效益。排污收费制度除了上述的“污染者负担原则”,还包括“使用者负担原则”,如北京市现在实行的污水处理费由用户承担就是典型的“使用者负担原则”的体现。税收优惠是指管理部门根据厂商带来的污染程度对其征税。这种方式可以鼓励排污者将排放量降低到尽可能低的程度,比排污收费制度有更高的效率。1 3 04期许光清:北京交通拥堵的外部性及其政府解决方法初
8、探1.3.3损失赔偿损失赔偿是一种直接赔偿法,它是通过法律补救和纠正外部不经济性的一种法院仲裁方法。损失赔偿法不同于直接管制和其他经济手段,它是一种事后补救性的手段,但同时也对类似事件起到警告和预防作用。例如,居民受到噪声干扰而起诉噪声污染者,就是用损失赔偿法来纠正负外部性。1.3.4排污权的市场交易排污权交易是一种基于市场的解决负外部性的具体办法。排污权这个概念并不为环境保护主义者所推崇,在他们看来,似乎污染者不应具有污染的权力。但在现实社会中由于经济发展和人类生存的需要,生产者和消费者都不可能实现污染的零排放,而且自然生态系统确实具有一定的自净能力,所以排污权是一个实际存在的利用环境资源的
9、权力。问题的关键在于政府如何规定和限制排污权的大小,以及如何在生产者和消费者之间分配这种权力。实际上,直接管制中的排放标准,就是厂商通过法律程序获得的一种有限的排污权(排放浓度或排放量低于标准)。通过排污权的交易,可以实现资源的合理配置,使负外部性内部化。只要这种权力是明确的,不管交易的结果怎样,交易收入归谁,都能实现社会资源的高效率配置,实现最适污染水平。2外部性理论对北京交通管理的借鉴意义2.1北京的交通拥堵问题北京随着城市化进程的加快,随着人口的增加和经济的发展,城市交通已经达到饱和的状态。交通拥堵问题已经成为北京市民投诉的首要问题。不仅是交通堵塞,而且交通带来的噪音、振动和排出的废气所
10、引起的环境问题和日益上升的交通事故等,都已经成为严重的社会问题。到2 0 0 3年8月,北京市机动车拥有量已突破2 0 5万辆,其中私人机动车1 3 2万辆,在私人机动车中,有4 2%即8 7万辆私人小汽车,驾驶员总数也已达到3 1 6万人 2。而随着城市人口的增加、收入水平的逐渐提高、汽车关税和汽车价格的进一步降低、城市道路的增加、城市规模的扩大和城市结构的变化,北京市的私人汽车拥有量还将会继续大幅增长。北京的交通拥堵已经引起政府的足够重视。交通问题与人口、经济发展、社会文明、法律法规、城市结构、技术发展等因素密切相关。而对交通影响较大的因素是:城市人口的增加,经济活动的兴隆,土地利用和分布
11、的变化,交通运输方式以及政府和地方的有关规章制度等。未来几年,北京市的人口,经济活动以及城市建设等将会大规模增长。在目前1 3 0 0万常住人口的基础上,由于奥运前期2 7 8 7亿元人民币的投资,估计到2 0 0 8年北京市流动人口将达到4 0 2万,而2 0 0 8年北京市的港澳台和国外的旅游人数将达到4 5 6万左右 3。因此,北京的交通拥堵及由此引起的其它社会问题,如果不采取卓有成效的治理措施,将会成为阻碍城市进一步发展的瓶颈。未雨绸缪解决北京交通外部性问题的社会、环境意义重大。1 3 1地理科学进展2 5卷2.2汽车交通的外部性北京市交通管理部门管理能力的落后主要体现在没有充分认识到
12、发展私人汽车的外部成本,而治理交通问题的焦点应该放到将拥有汽车的外部成本内部化。论及汽车交通的成本时,大多数人会考虑汽车的生产成本、道路的修建和维护成本,购买汽车的消费者则会考虑汽车价格、贷款利率、汽车使用税、消费税和汽油价格、泊位费、维修费、车辆磨损、保险等私人成本,很少有人能够顾及到汽车增量所带来的外部成本。但是我们必须注意到,汽车交通的外部成本十分可观,例如其环境成本和安全成本,更是不可忽略的。2.2.1汽车交通的环境成本首先,城市交通是影响城市环境的一个主要因素,我国城市的空气污染物主要有可吸入颗粒物、S O2、N OX三大类。我国城市大气中的氮氧化物主要来源于工业生产、机动车及居民生
13、活燃烧化石燃料排放的废气,以广州市为例,2 0世纪9 0年代以来,机动车排放氮氧化物对广州市氮氧化物排放总量的贡献率在全市和市中心区分别达到2 5%和3 8%4。而上海市1 9 9 6年的监测资料表明,5 6%的氮氧化物是由交通车辆排放的 5。由此可见,交通规划、管理的不好,不仅给人们的日常生活带来沉重的时间成本,而且会带来严重的城市环境问题。1 9 9 9年,北京曾被世界卫生组织和联合国环境规划署下属的全球环境监测系统评为世界上空气污染最严重的十个城市之一。大气的严重污染已对人们的健康和生存形成了威胁,成为北京加快建设现代化城市进程中的突出制约因素。2.2.2汽车交通的安全成本另外,北京的交
14、通安全状况也不容乐观。北京万人交通事故死亡人数高于纽约等世界城市的水平 6。由图1可见,1 9 9 6 2 0 0 2年,北京市的交通事故死亡人数居高不下,究其原因,主要是近年来随着人们生活水平的提高,机动车出行量日趋增多,给本已不足的道路设施带来更大的压力,进一步加剧了道路堵塞及交通事故的发生。图11 9 9 6 2 0 0 2年北京市交通事故死亡人数 7 F i g.1T h e d e a t h s o f B e i j i n g c a u s e db y t r a f f i c a c c i d e n t d u r i n g 1 9 9 6t o 2 0 0 2
15、7 2.3采取政府方法解决汽车交通的外部性1 9 9 61 9 9 71 9 9 81 9 9 92 0 0 02 0 0 12 0 0 2(年度)1 3 24期许光清:北京交通拥堵的外部性及其政府解决方法初探汽车交通的外部性使市场失效,一个城市的汽车交通是很多人的群体行为,这种情况下不适合用私人方法来解决问题,因为很难达成一致的意见而且交易的成本会非常之高,但是合适的管制、政策、法规措施等政府部门的干预可以解决市场失效问题。北京市的交通管理者应该结合北京市的具体情况,用管制和市场手段相结合的方式,从控制机动车拥有总量和机动车出行率两个方面来解决北京市的交通拥堵问题。2.3.1限制机动车总量的
16、政府措施目前北京市的购车税很低,汽车牌照没有总量限制,因此费用也很低,而汽车强制报废的年限长达1 5年,这些政策对消费者的购车行为几乎没有限制作用,消费者在收入增长和汽车市场价格下降的影响下,大量购车,因此北京市的机动车总量以前所未有的速度增长。例如,在2 0 0 3年,北京的轿车市场共经历了4次降价,平均1季度1次,全年轿车的平均降幅为9.0 5%。而2 0 0 4年1月开始的第1次降价就达到了9.0 9%的降幅 8。自中国加入WT O以来的5年间,中国轿车市场的平均降价幅度达到3 4%。北京市的交通管理部门应该首先采取税收激励或者定额管制、强制报废等措施,如提高消费者的购车税和在全市范围内
17、发放一定总额的汽车牌照、全面提高汽车尾气排放标准等,将北京市的机动车拥有总量控制在一个合适的水平上。新加坡政府于1 9 9 0年5月正式推行拥车证(C e r t i f i c a t e s o f E n t i t l e m e n t s)制度,以解决人们日益增长的购车需求和道路不足、交通拥挤、空气质量下降等因素之间的矛盾。拥车证制度的基础是拥车证定额分配制。每年发放的拥车证数量的具体计算方法是:截至前一年1 2月3 1日的全国车辆总数再加上每年固定的3%的增加额,减去本年度估计报废的车辆数目以及前一年实际报废车辆数目,所得的差额就是本年度的新配额。拥车证定额分配管制了每年的新车注
18、册数目,购买新车的人首先在陆管局注册,然后通过拍卖的方式获得拥车证从而合法拥有一辆车子1 0年。在这个制度下,新加坡成功地将车辆的增长率保持在适当的水平,解决了交通环境容量供需不足的问题 9。可见,控制机动车总量的措施可以视为通过提高购车的成本和缩短汽车的使用年限将汽车交通的外部成本适当地内部化,这样理性的消费者就不会只考虑汽车市场的降价因素,也要综合考虑汽车牌照和购车税以及汽车的使用年限。2.3.2限制机动车出行率的政府措施如果说限制机动车总量的措施会影响汽车市场的繁荣,从而可能影响经济的发展,那么,采取限制机动车出行率的措施则会在尽量不影响经济发展的前提下,减少汽车交通的外部成本。北京市交
19、通管理部门应该鼓励市民利用公交系统出行,通过适当提高汽油价格,增加汽油消费税,对机动车采取合理的收费机制,即在不同时段、不同路段和地区实行不同的行驶和停车收费等经济手段,将机动车的出行率控制在合理的水平上。2 0 0 4年伦敦实行道路拥堵收费(C o n g e s t i o nc h a r g i n g)措施,该措施的覆盖范围在伦敦的中心市区,从星期一到星期五的7:0 0到1 8:3 0,每一辆进入市区交通网络的机动车需要付费。在该收费措施实行的第一周,每天有8 7,0 0 0 9 5,0 0 0辆机动车因为使用中心市区的交通1 3 3地理科学进展2 5卷网络而付费。该政策实行的前几周
20、,即有效缓解了道路拥堵状况,使用道路的机动车数量下降了大约2 5%。英国的经济学家认为,道路税应该根据驾驶者在四方面造成的损害对其征收:道路磨损、气候变化、其他人的健康以及造成拥堵给其他驾驶者带来的损害。而目前两种主要形式的税燃油税和交通消费税并不能达到这一目的。交通消费税是一种以年征收的税,专门对造成污染的车辆加收;而燃油税对使用汽油以及因此而造成气候变化的人们征收。然而,两者都没能对降低既浪费时间又损害健康的拥堵做出什么贡献。反之,道路拥堵收费能够在设计时考虑到所有这四方面的损害。收费将严格依照假定造成经济损失的价值 1 0。无论是限制机动车拥有总量的政府措施还是限制机动车出行率的政府措施
21、都是通过提高汽车的使用成本将汽车交通的外部成本内部化,理性的驾车者会选择合适的方式出行。控制机动车拥有总量可能会影响中国汽车市场的繁荣,因为北京确实是有购买力的城市。但是控制汽车的出行率不会影响汽车市场的繁荣,却会有效降低汽车交通的外部成本,减少交通拥堵,减少空气污染,减少交通事故发生率等。因此减少机动车的出行率应该是解决北京市交通问题的有效方式。2.3.3鼓励市民使用公共交通设施的政府措施北京市的交通管理问题主要集中在没有充分认识到汽车交通的外部成本,同时交通基础设施对交通问题有着重要的基本的影响,而北京市的交通基础设施及其投资比例的不合理也在一定程度上鼓励了汽车交通的畸形发展,从而是影响交
22、通问题的主要因素。在交通基础设施方面我国与发达国家之间差距巨大,轨道等公共交通设施发展的滞后给居民的出行带来不便,也给北京城市交通带来压力,而轨道交通发展好了,会显著缓解交通压力,对于减少机动车出行率、缓解交通拥堵、减少大气污染有巨大的成效。目前北京市的交通基础设施投资逐年提高。但长期以来,北京的交通基础设施投资比例有所失当,公共交通发展滞后,交通基础设施投资向道路建设过度倾斜,“九五”期间道路投资与公交投资的比例为8.2 1.8 1 1。而道路投资过多,在一定程度上鼓励了人们购买汽车并增加了机动车的出行率,进一步加重交通拥堵和环境问题。由图2可见,自1 9 9 4 2 0 0 2年,北京市的
23、道路总长度和建成区道路平均车流量几乎重合在一起,这是一个有趣的现象,也与很多市民的直接感受一致,即北京的路越修越多,路上的车也越来越多。同时,自1 9 9 4 2 0 0 2年,北京市的道路总长度与道路总面积逐渐拉开距离,说明北京的路越修越宽,但是宽阔的路面不一定能够缓解交通压力。由此可见,寻找合适的交通基础设施投资比例应该成为治理北京市汽车交通外部性的另一种思路。北京市计划到2 0 0 8年,公共交通承担的出行比例要达到6 0%,其中轨道交通承担出行2 0%以上。而目前,公共交通承担出行比例只有2 6.5%,其中轨道交通不足5%。近年来北京市机动化出行方式比例从3 8%提高到了6 1%,但公
24、共交通方式份额却由过去的3 5%下降到2 6.5%。私人交通方式在出行方式构成中所占比重持续增高,使得道路交通负荷不断增大 1 4。因此,北京市除了积极发展公共交通,还应该采取各种经济激励方式,鼓励市民选择公共交通方式出行。1 3 44期许光清:北京交通拥堵的外部性及其政府解决方法初探图21 9 9 4 2 0 0 2年北京市的道路总长度、道路总面积和建成区道路平均车流量 1 2,1 3 F i g.2T h e t o t a l l e n g t h,t o t a l a r e a a n da v e r a g e t r a f f i c v o l u m e p e r
25、h o u r i nB e i j i n g d u r i n g 1 9 9 4t o 2 0 0 2 1 2,1 3 日本名古屋市市民的出行方式中公共交通与私家车的比例是3 7,为了激励市民采用公共交通方式出行,到2 0 1 0年达到4 6的比例,2 0 0 4年6月该市制定了“名古屋交通战略”,实施促进公共交通利用的E c o P o n(E c o l o g i c a l P o i n t)制度。返点(P o i n t)制度是日本的商店和航空公司普遍采用的制度,而E c o P o n制度的目标是鼓励市民采用环境负荷小的地铁进入中心市区,市民使用地铁可以获得返点(P o
26、i n t),积累返点可以换取奖品。该措施于2 0 0 4年1 0月9日 1 2月5日实行社会实验。在近两个月期间,共有1 0 0 0人参加这次社会实验,共计减排C O23 3.6 t,名古屋市2 2 0多万市民如果都使用地铁出行的话,这段期间减排的C O2量大约相当于7 7 2 5 h m2森林一年间吸收的量 1 5。由此可见,在大力发展公共交通设施的基础上,采取合适的经济激励措施和政策,鼓励人们使用公共交通设施,可以有效治理城市交通的外部性。参考文献 1 C o a s e R o n a l d,T h e P r o b l e mo f S o c i a l C o s t,T h
27、 e J o u r n a l o f L a wa n dE c o n o m i c s 3,O c t o b e r 1 9 6 0,1 4 4.2 高 彬.治堵再添六大措施.北京青年报,2 0 0 3年1 1月8日.3 亓 昕.流动人口与奥运经济.人口与经济,2 0 0 3年第4期.4 邹 骥.广州市氮氧化物控制方案的费用效果分析,U N D P项目C P R 9 6-3 0 5“广州市氮氧化物控制能力建设”经济分析专家报告.5 周洪昌.发展中国家交通业的温室气体排放中国上海的温室气体排放情景,P e w全球气候变化中心,2 0 0 1.6“2 0 0 8年奥运会对北京现代化进程
28、的影响和推动分析”课题组.关于北京城市现代化和国际化水平的比较研究(上).北京行政学院学报,2 0 0 3年第1期.7 中国统计年鉴1 9 9 7 2 0 0 3.中国统计局编.北京:中国统计出版社.8 何登峰.今年汽车价格要降百分之十.北京青年报,2 0 0 4年1月9日.9 Wi n s t o nK o h,1 9 9 4,T h eV e h i c l eQ u o t aS y s t e mi nS i n g a p o r e:A nA s s e s s m e n t,T r a n s p o r t a t i o nR e s e a r c h:P a r t A
29、-P o l i c ya n dp r a c t i c e,1 9 9 4,2 8 A(1):3 1 4 7.1 3 5地理科学进展2 5卷 1 0 h t t p:/w w w.i t s-u k.o r g.u k,访问时间:2 0 0 4年1 2月2 0日.1 1 戚本逊.交通拥堵面面观.前线(网络版),2 0 0 3年1 2月.1 2 北京统计年鉴1 9 9 5 2 0 0 3.北京统计局编.北京:中国统计出版社.1 3 中国环境年鉴1 9 9 5 2 0 0 3.中国环境年鉴编辑委员会.北京:中国环境科学出版社.1 4 谭卫平.北京不宜征收小汽车牌照费.北京青年报,2 0 0
30、3年1 0月1 8日.1 5 h t t p:/w w w.e c o p o n.j p,访问时间:2 0 0 4年1 2月2 5日.T h e E x t e r n a l i t yo f B e i j i n gs T r a f f i c I s s u e s a n dI ts G o v e r n me n t S o l u t i o n sX UG u a n g q i n g(S c h o o l o f E n v i r o n m e n t a n dN a t u r a l R e s o u r c e s,R e n m i nU n i v
31、 e r s i t y o f C h i n a,B e i j i n g,C h i n a,1 0 0 8 7 2)A b s t r a c t:B yA u g.2 0 0 3,t h e r ew e r em o r et h a n2m i l l i o nm o t o rc a r s,i n c l u d i n g1.3m i l l i o no w n e db yp r i v a t e s.A s p o p u l a t i o ne x p a n di n c o m e s i n c r e a s e,a n dc a r p r i c
32、 e s g od o w n,m o r ec a r sw i l l b es e e ni ns t r e e t so f B e i j i n g.B e i j i n gst r a f f i cc o n g e s t i o nc a u s e sm a n ys o c i a l a n dn a t u r a lp r o b l e m s,s u c ha s a i r p o l l u t i o na n dd e a t h s i nt r a f f i c.We r e c o m m e n du s i n g t h e e x
33、t e r n a l i t y t h e o r yo f e n v i r o n m e n t a l e c o n o m i c st ou n d e r s t a n dt h ee x t e r n a l i t i e so f c a rt r a n s p o r t a t i o n.T h ec r u xo fB e i j i n gst r a f f i cc o n g e s t i o ni st h em a r k e t f a i l u r ec a u s e db yi t se x t e r n a l i t i
34、e s.B e c a u s eo ft h eg r o u pc h a r a c t e r i s t i c o f t h e c a r t r a n s p o r t a t i o n,t h e h a n d l i n g o f i t s e x t e r n a l i t i e s s h o u l db e r e l i e do ng o v e r n m e n t s o l u t i o n s.B y l o o k i n g i n t o o t h e r c i t i e st r a f f i c m e a s
35、u r e s,s u c ha s L o n d o no f U K,S i n-g a p o r e a n dN a g o y a o f J a p a n,w e r e c o m m e n du s i n g t h e c o m b i n a t i o no f f o r c ec o n t r o l a n de c o n o m-i c i n c e n t i v e t o r e i n f o r c e t h e m a n a g e m e n t o f B e i j i n gs t r a f f i c,s o a s
36、t o c o n t r o l t h et o t a l a m o u n t o fc a r s,t ol i m i t t o om a n yc a r s t og oi n t ot h ec e n t e r o f t h ec i t yi nr u s hh o u r s a n dt oe n c o u r a g et h ec i t i z e n s t ou s et h em a s s t r a n s p o r t a t i o n s.L i m i t e dc e r t i f i c a t eo f c a r o w
37、n e r s h i p,c o n g e s t i o nc h a r g-i n g,a n de n c o u r g e m e n t s y s t e mf o r u s i n gm a s s t r a f f i ct o o l s m i g h t b ec o n s i d e r e dt oa p p l yi nB e i-j i n g.K e yw o r d s:t r a f f i c;e x t e r n a l i t y;m a r k e t f a i l u r e;g o v e r n m e n t s o l u t i o n s1 3 6