《治理现代化视角下的职业教育政策供给分析.docx》由会员分享，可在线阅读，更多相关《治理现代化视角下的职业教育政策供给分析.docx（18页珍藏版）》请在taowenge.com淘文阁网|工程机械CAD图纸|机械工程制图|CAD装配图下载|SolidWorks_CaTia_CAD_UG_PROE_设计图分享下载上搜索。
1、治理现代化视角下的职业教育政策供给分析On the Modernization of Governance of Vocational Education inRelation to Supply and Demand作者:查吉德作者简介:查吉德,广州市教育研究院,广东 广州510030查吉德 (1975-),男，江西德兴人，教育学博士，研究员，主要 从事职业教育和教育政策研究。原发信息:河北师范大学学报：教育科学版(石家庄)2017年第20171 期 第 67-73 页内容提要:教育治理现代化是教育政策有效供给的前提。我国职业教 育治理方面存在政策边界不清、政策主体责任不明、政策 制定机制缺
2、乏等问题，影响了职业教育政策的有效性。应 加快推进职业教育治理现代化，明确政府的政策边界，处 理好政府、市场、社会和学校的关系；明确各级各类政策 主体的责任，赋予教育行政部门更大的统筹权，赋予地方 政府更大的自主权，做好政策间的有效衔接；完善政策制 定机制，加快推进新型教育智库建设，提高政策的科学 性、民主性。On the Modernization of Governance of Vocational Education in Relation to Supply and Demand关键词:职业教育治理现代化/政策供给/统筹权/自主权/教育智库建设/modernization of go
3、vernance of vocationaleducation/policy/unification/autonomy/think tank加），研讨会上有些行政人员会先入为主地将自己的观点抛出来，而理论工 作者那么围绕其规制好的框架进行讨论。显然，这两种问题确立方式都缺乏 科学性、民主性，影响了政策问题的精准把握。（2）在政策研制阶段，既受 到如上文所说的研制者专业局限性的影响，也深受行政意志的影响，有些 政策方案更多的是行政意图的表述或诠释。（3）在意见征求时，走过场的情 况比拟突出。一项政策出台前虽然会面向有关单位、专家甚至进行社会征 求意见，但不管是单位、专家还是社会人士，一般只关心与
4、自己利益相关 的内容，加之对政策背景、政策研制思路、政策目标等问题并不十分了 解，因此，许多意见建议对完善政策文本的作用有限。（4）专家论证、风险 评估也存在形式化、走过场的问题。论证专家、风险评估专家一般由教育 行政部门或政策研制团队聘请，他们与决策者和研制者有着千丝万缕的利 益关系，难以表达真实意见，做出的论证、评估意见缺乏独立性。二、职业教育政策有效供给的策略分析（一）厘清政策边界，正确处理政府、市场、社会和学校的关系厘清政策边界是职业教育政策有效供给，做到不缺位也不越位的重要 前提。为此，须处理好政府、市场、社会和学校间的关系，明确各自的职 责和作用。1 .做有限责任政府，发挥政府的主
5、导作用随着职业教育由要素驱动向创新驱动转变，政府大包大揽的政策取向 已经难以奏效。如在经费使用上管得过多过死，那么不利于发挥经费的使用 效益；在人才培养细节上管得过多，那么不利于发挥学校主动作为的积极性 和创造性；在办学资源配置上管得过多，那么不利于发挥市场机制在资源配 置中的重要作用，提高资源配置效率。因此，在职业教育办学条件逐步得 到改善、办学经费逐步得到保证、办学活动逐步规范的情况下，政府应简 政放权，着重做好宏观调控(包括结构、布局、体系、办学方向等)，并提 供经费等条件保障，改变控制制约的政策取向，将那些能够且应 该由市场、社会组织、学校解决的问题(包括具体的办学活动、人才培养活 动
6、、资源配置与使用)交给市场、社会组织、学校去解决。2 .发挥市场在职业教育开展方面，尤其是资源配置方面的重要作用随着职业教育内外环境的变化，尤其是社会主义市场经济体制改革的 不断深入，政府及其规制下的政策的局限性越来越明显，职业教育的某些 方面、某些问题存在政府、政策失灵的现象。因此，有必要发挥市场在职 业教育开展，尤其是资源配置方面的重要作用。中共十八大报告提出，经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系，必须尊重市场规 律，更好发挥政府作用。十八届三中全会再次强调，要让市场在资源 配置中起决定作用，更好地发挥政府的作用。经济学家吴敬琏提出，提高供给质量，提高效率，靠市场，不靠政府5(P
7、5).随着供给侧改 革的推进，政府和市场已成为现代经济健康运行的重要组成局部，两者都 不能越位、缺位，而应发挥其各自应有的作用6(P2-3).对于与经济社会 联系最密切的一种教育类型职业教育而言，也是如此。因为受有限理 性的影响，政府及其代理人掌握的信息是有限的，其处理信息的能力也是 有限的，因此，规制下的政策必然具有一定的局限性。如在校企合作、集 团化办学、混合所有制等方面，虽然从教育部到地方教育行政部门出台了 不少相关政策，但在这些方面的改革探索并没有取得应有的成效：虽然职 业院校都积极寻求与企业的合作，但校企合作的长效机制仍未建立；虽然 全国各地成立了众多职业教育集团，但运行良好、效果明
8、显的集团并不多 见；虽然国家及有些地方政策鼓励探索混合所有制办学，但这方面的成功 案例凤毛麟角。事实上，不管是校企合作、集团化办学还是混合所有制， 都是利益主体间的合作，这种合作是建立在利益交换基础上的， 是一种交易。根据新制度经济学理论，交易双方都有利益最大化 动机，当交易本钱大于利益所得，交易那么难以发生，合作亦难以 发生，假设交易本钱小于利益所得，交易那么较易发生，进而合作亦 能发生并可能持续深入开展。3 .重视社会组织建设，发挥社会组织的独特作用2016年8月中共中央办公厅、国务院办公厅印发的关于改革社会 组织管理制度促进社会组织健康有序开展的意见指出，社会组织是我国 社会主义现代化建
9、设的重要力量，改革社会组织管理制度、促进社会组织 健康有序开展，有利于厘清政府、市场、社会关系，完善社会主义市场经 济体制，有利于改进公共服务供给方式，加强和创新社会治理。可见，社会组织”对于推进社会治理现代化非常重要。同样，在推进职业教育 治理现代化方面，社会组织具有极其重要的作用。当前，教育领域正在开 展的管、力、评别离，放、管、服改革的一项重要内容就是转变政府职 能，建立行业协会、专业学会、基金会等各类社会组织，依法参与和监督 教育公共治理的新格局。对于与经济社会联系非常密切的职业教育而言, 社会组织的参与、指导尤其重要，其作用是政府难以替代的。如在人才培 养方面，行业协会的指导和参与是
10、职业院校能否培养出高素质技术技能人 才的关键，专业教学标准、课程标准的制定与实施，实训基地建设、双师 型教师培养、学生实习实训等几乎每个人才培养环节都离不开行业协会的 指导和参与。当然，在这方面应认识到社会组织开展不成熟的社会现实。 虽然鼓励支持社会组织参与职业教育改革开展是必然趋势，也是职业教育 治理现代化的重要方面，但应该认识到我国社会组织开展不成熟，专业的 教育服务机构不健全，社会组织参与指导职业教育开展的能力薄弱的社会 现实。因此，政府在转变职能、简政放权，赋予社会组织更多责权的过程 中，应把握节奏，防止操之过急。即在政策边界上，要逐步将属于社会组 织的职责交其处理，改变过去政府大包大
11、揽的做法，同时确保社会组织有 能力承接政府赋予的职责和权力。如果社会组织短期内不能承接政府赋予 的职责和权力，那么不应过早下放，否那么对职业教育的开展可能会产生负面 影响。与此同时，应加强社会组织的建设，加强社会组织的管理和监督， 提升社会组织参与职业教育开展的能力。4 .扩大学校的办学自主权，激发办学活力扩大学校办学自主权一直是我国教育改革的重要议题，但学校办学自 主权缺乏的问题，始终没能得到改善甚至有不断弱化的趋势，成为制约教 育开展的重要因素。学校的行政依附性、政策的依赖性越来越强，教育发 展中的问题往往都有赖政府解决，有赖政策支持。政府通过强制性的行政 手段，通过资源要素的大力投入，推
12、行了一系列以资源要素分配为主的政 策措施，在很大程度上促进了职业教育的快速开展。但职业教育开展的内 生性缺乏、学校办学活力缺乏，创新性缺乏。在职业教育由要素驱动转向 创新驱动开展的新阶段，应按照管、力、评别离、放、管、服改革的要 求，扩大学校在岗位设置、人才招聘、干部任用、职称评审、经费使用、 专业和课程设置等方面的权限，充分发挥学校的内生性作用，激发学校的 办学活力和创造性。（二）明晰政策主体责任，做好政策间的有效衔接明确复杂多样、纵横交错的职业教育政策主体的责任，确保政策间有 效衔接是提高政策有效性的重要方面。为此，必须树立专业思维，赋予教 育行政部门更大的统筹权；重心下移，赋予地方政府更
13、大的自主权；重视 政策间的有效衔接，提高政策的价值认同和合法性基础。1 .赋予教育行政部门更大的统筹权，处理好人财事的关 系当前，我国教育体制的一大特点是人财事管理权限分 割。受此影响，一方面，教育行政部门的政策缺乏相应的财政、人事保 障，影响了政策的力度和效果；另一方面，三方面的政策不匹配，如财政 政策对教育事务的特殊性缺乏考虑，影响了财政资源配置和使用效益；人 事政策与教育事业开展要求不适应（如编制政策、人才引进政策、收入分配 政策），影响甚至阻碍了教育事业的开展。因此，须进一步改革教育体制， 以专业思维、专业意识、专业能力推进教育事业开展，将涉及教育的事 务，包括人事、财务均交给教育部门
14、统筹管理，人事部门、财政部门仅提 供相应的服务，具体的教育人事制度、教育财政制度由教育部门在国家相 关法律法规框架下，根据教育开展规律和开展要求制定。另外，统筹协调 各教育行政部门与各主办方、特殊行业管理部门的关系，将涉及教育的事 务完全交由教育部门负责，主办方提供相应的经费保障，特殊行业（如卫 生）那么发挥专家指导作用，使特殊行业的人才培养符合该行业的资质要求。2 .管理重心下移,赋予地方政府更大的自主权在职业教育开展初级阶段，教育部管得多些、细些有利于促进职业教 育规范开展，保证基本的办学质量，但随着经济社会的开展，各地经济发 展水平、职业教育需求的差异越来越大。在此背景下，如果教育部管得
15、过 多、过细，就会阻碍职业教育的多样特色开展，使职业教育难以适应地方 经济社会开展的多样化需求。因此，做好政策的有效供给，应改革教育管 理体制，加大简政放权的力度，管理重心下移，将更多职业教育事务交由 属地负责，落实属地管理，使政策更好地切合地方实际，增强政策的针对 性、适应性，促进职业教育多样特色开展。3 .加大职业教育统筹力度，做好各级各类政策的衔接，减少甚至防止 价值冲突一是职业教育具有跨界性，涉及的领域和范畴较多。如当前职业 教育改革面临的绩效工资问题，教师队伍建设面临编制缺乏、人才引进政 策瓶颈问题，校企合作面临行业企业积极性缺乏的问题，职业教育毕业证 书与职业资格证书、技能等级证书
16、对接的问题。这些问题均是“跨界问 题，需要跨部门协同，需要系统性政策来解决。为此，需要成立跨部门的 统筹协调机构，加强不同部门间的沟通、协调，防止政策不衔接、不配套 甚至冲突的问题。二是随着职业教育改革与开展的不断深入，面临的问题 越来越复杂，需要提高政策的系统性，不能顾此失彼，头痛医头、脚痛 医脚，应针对综合性、全局性问题，加强跨部门的综合性、系统性政策 的研制。三是重视政策的价值分析，尽量保证各级各类政策价值取向甚至 是概念表述的一致性，从而提高政策的价值认同、合法性基础。（三）推进新型教育智库建设，提高政策的科学化、民主化水平党的十八大以来，推进中国特色新型智库建设成为国家的重要战略。2
17、015年1月中共中央办公厅、国务院办公厅印发的关于加强中国特色 新型智库建设的意见明确指出，中国特色新型智库是党和政府科学民主 依法决策的重要支撑，是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容，是 国家软实力的重要组成局部。新型教育智库是中国特色新型智库的重要组 成局部，是教育决策科学化、民主化，教育治理现代化的重要推动力。因 此，要提高职业教育政策供给的有效性，必须强化新型教育智库建设，包 括高校教育智库、专门的教育智库、民间教育智库等。1 .加强职业教育政策研究队伍建设，提高政策研究水平、决策服务能 力要提高职业教育政策的理性水平、科学水平，离不开一支政治立场坚 定、富于创新精神的高水平职业教
18、育政策研究队伍。虽然近年来我国职业 教育理论研究队伍不断壮大，研究水平显著提升，但职业教育政策研究队 伍建设仍显滞后，难以适应职业教育改革开展要求，难以为职业教育科学 决策提供支撑。因此，在推进新型教育智库建设进程中，应加强教育政策 尤其是职业教育政策研究队伍建设（因为相对于基础教育而言，职业教育政 策研究队伍更加薄弱，其数量和水平与职业教育体量不匹配），提高政策研 究水平，提升决策咨询与服务能力。2 .加强职业教育数据库建设，为科学决策提供“大数据”支持基于证据是决策科学化的重要前提。当前，我国已建立了高职院校人 才培养工作状态数据采集平台，并积极推进中等职业学校人才培养工作数 据平台建设。
19、除继续加强两个平台的建设之外，还应做好以下工作：一是 做好两个平台数据的挖掘工作，发挥其决策服务功能，为科学决策提供基 础参数；二是针对职业教育改革开展的重大问题做好长期的、持续的专门 调查，建立专门数据库，为科学决策提供专门参数；三是跟踪国际先进国 家（地区）的职业教育改革开展趋势，建立比拟数据库，为科学决策提供国 际参数；四是做好现行政策实施情况的评估，建立政策运行数据库，为科 学决策提供政策参数；五是建立技术技能人才需求与预测数据库，为科学 决策提供市场参数。通过不同数据库的建设，为职业教育决策提供不同的 数据参数，从而增强政策的科学性。3 .完善职业教育决策机制，增强政策过程的科学性和
20、民主性正如前文所述，从职业教育政策制定主体到政策过程均存在一定的局 限性，影响了政策的科学性、民主性。为此，一是学习国际先进智库的经 验，建立旋转门机制，职业教育决策者与理论工作者之间自由流动， 发挥各自的优势，弥补各自的短板；二是建立政策研制的民主参与机制， 在政策研制前组织多方参与的研讨，做好政策前的调研，精准把握政策问 题，确立政策目标；三是建立职业教育政策研制的招投标制度，通过竞争 的方式确立研究团队，甚至可允许同时有假设干个中标团队，形成多个政策 方案，并从中选择最优方案，由此提高政策质量；四是完善政策方案第三 方评价机制，包括对政策方案的必要性、可行性、科学性进行论证，对政 策可能
21、存在的风险进行评估。结束语综上，受教育管理体制的影响，我国职业教育政策边界不清、政策主 体责任不明、政策制定机制缺乏等问题比拟突出，影响了职业教育政策的 有效性。为此，应加快推进教育治理现代化，在职业教育开展方面，明确 政府的政策边界，做有限责任政府，由政府单中心治理向多中 心治理转变，发挥市场、社会组织的独特作用，尊重学校办学主体性， 激发学校的办学活力和创造性，形成多元共治的局面。打破条块分割的教 育管理体制壁垒，明确各级各类政策主体的责任，横向上赋予教育行政部 门更大的统筹权，将涉及教育的事务完全交由教育部门负责，做到人 财事相匹配；纵向上简政放权，管理重心下移，赋予地方政府更 大的自主
22、权，落实属地管理，提高政策的针对性和适应性。完善政策制定 机制，加快推进新型教育智库建设，提高政策的科学性、民主性。收稿日期：2016-10-19期刊名称：职业技术教育 复印期号：2017年07期中图分类号：G710文献标识码：A文章编号：1009- 413X(2017)01-0067-07DOI: 21世纪以来，随着国家大力开展职业教育战略的推进，从中央政府 到各级地方政府为促进职业教育开展，出台了许多政策，涉及职业教育的 体系建设、体制改革、办学模式、人才培养模式、校企合作、专业建设、 课程改革、招生就业、经费投入、师资队伍建设、实训基地建设、学生资 助、顶岗实习、质量评估等方方面面。据不
23、完全统计，2011-2015年间， 国务院、教育部、人力资源和社会保障部、各部门联合等共公布了各种职 业教育政策74项，平均每年近15项1。然而，看似供给十分充分的职 业教育政策并没有产生预期的效果，政策目标与政策结果之间的差距较 大。文本繁荣与实践领域消沉并存2政策供给过剩与供给缺乏” 并存。虽有大量政策，但能切实解决问题、行之有效的政策缺乏。造成这 种局面的原因是多方面的，研究人员从不同的视角对此作了分析。如有研 究认为，职业教育政策低效的主要原因有政策本身的缺陷，执行者综合素 质及其对政策价值认同度较低，执行环境的复杂性，监督机制的缺失，执 行主体间的利益冲突等等3。这些固然是职业教育政
24、策低效的原因，但更 深层次的原因是职业教育治理问题，包括职业教育治理体系与治理能力问 题。教育治理体系指教育政策法律法规制度体系，以及产生这些教育制度 和协商、参与实施这些教育制度的社会公共治理体系；教育治理能力指教 育政策法律法规制度的执行能力、全社会对教育政策法律法规制度执行的 监督效力以及实施这些制度所产生的效能4(P8).简言之，教育治理体系 就是教育政策体系及其供给机制，教育治理能力主要指教育政策实施机制 及其效能。由此可见，教育治理现代化是教育政策有效供给的前提，而教 育政策有效供给是教育治理现代化的集中表达。本文拟从治理现代化的视 角对职业教育政策供给问题作些探讨。一、职业教育政
25、策供给的问题分析职业教育政策供给是指政府为开展职业教育，针对职业教育开展中存 在的现实问题或可能出现的问题制定有关政策的过程。从教育治理的视角 而言，我国职业教育政策供给方面存在政策边界模糊、政策主体职责不 清、政策过程的科学性、民主性缺乏等问题。(一)政策边界模糊政策边界，指政策指涉的问题域。即政府在职业教育开展中到底起什 么作用？哪些问题是政府的政策应该且能够解决的？哪些问题应由市场、 社会组织、学校解决？要求政策既不缺位，也不越位。但长期以来，政府对政策应该且能够解决的问题域不明晰，对职业教 育问题大包大揽，政策边界无限放大，陷入无限责任政府、政策万 能论误区。受此影响：1 .市场在职业
26、教育资源配置方面的作用没有得到重视政府习惯对职业教育问题作计划性安排，排斥市场机制，不仅影响了 资源配置效率，而且影响了教育公平。如有些地方政府对技工学校、中等 专业学校、职业高中采用不同的拨款方式，有的差额拨款、有的全额拨 款，而不是引入市场机制，让各类学校适度竞争，不仅影响了资源配置效 能，而且造成各类别学校间的不公平；有些地方政府不顾学校、专业开展 实际和趋势，基于学校（专业）已有开展水平配置资源，在各类工程申报方 面向国家示范（重点）校、示范（重点）专业倾斜，而不是引入市场机制，让各 学校（专业）适度竞争，导致有些“优秀学校、优秀”专业资源过于集 中，而薄弱学校、薄弱”专业进一步弱化，
27、不仅影响了职业教育优 质均衡开展，且不利于提高资源的使用效益（其实有些原本开展基础好的学 校已不适应职业教育新一轮改革开展要求，有些服务于传统产业的优势专 业已经不适应新的产业开展要求，而一些后发型的学校，与产业结构调整 要求高度对接的新兴专业开展势头良好，但却缺乏资源投入）。2 .社会组织对职业教育的参与缺乏，既缺乏参与能力，也缺乏参与机 制一方面，社会组织开展滞后，尚未建立成熟的、有社会担当、能参与 指导职业教育改革开展的社会组织体系。如当前我国教育治理方面积极推 进管、力、评别离改革，鼓励社会第三方开展教育质量监测与评估，但社 会上真正有资质的、独立的第三方机构非常少，对推动职业教育质量
28、持续 改进的作用不突出。另一方面，社会组织参与职业教育改革开展的机制不 畅，独立性缺乏，对政策影响有限，尚未成为推动职业教育改革开展的重 要力量。3 .学校的办学自主权缺乏，对政策的依赖性过大，办学积极性、自主 性和创新性缺乏学校组织人事权缺乏，机构设置、岗位设置、干部任免、人才引进、 职称评定、职数核定、职工薪酬等方面自主裁量权非常有限甚至没有，导 致人与事不匹配、人与岗不匹配、事与岗不匹配等问题；学校经费使用与 支配权缺乏，所有经费，不管是经常性经费、基本建设费、专项经费（如科 研经费），还是学费、创收经费均需按政府规定的条条框框执行，导致结构 性经费短缺问题严重，大量经费因不合理的规约难
29、以支出，经费使用效率 低下（有些地方甚至取消中职学校的财务部门，设立区域统一结算中心，学 校任何经费的使用均须通过结算中心），而有些急需资金的工程或工作却没 有经费；学校人才培养自主权缺乏，从专业与课程设置，到招生、学籍管 理（如有些地方设立统一的学籍管理系统，学生休学创业或开展工学交替的 学徒制培养等，均需要履行非常复杂的手续才能在学籍系统进行变更）、学 时安排、实习管理等各方面，学校的自主作为的空间非常有限。显然，在 缺乏人才引进与管理权、经费使用与支配权、人才培养自主权的情况下， 职业院校不可能有办学活力和创造力。（二）政策主体职责不清政策主体是指政策制定或公布的机构。受条块分割的职业教
30、育管理体 制的影响，我国职业教育政策主体非常复杂。纵向上，根据行政权限及政 策的重要程度和所涉及的事项范围划分，政策主体包括中央政府及相关职 能部委、省级政府及相关职能厅委、市级政府及相关职能局委、县级政府 及相关部门；横向上，根据业务范围、学校隶属关系划分，政策主体包括 教育行政部门、人力资源和社会保障部门、其他业务部门（如卫生部门、财 政部门）、具有行政职能的群体性组织（如工会、科协）等。长期以来，各级 各类政策主体在开展职业教育方面的职责边界不清、政策衔接不畅、政策 间价值冲突等问题比拟突出。1 .各级各类政策主体开展职业教育的职责不清，权限不明，政策边界 不清晰纵向上，虽然我国职业教育
31、以地方管理为主，但管理权限不明，所谓 为主主要表达在经费保障方面，中央政府尤其是教育行政部门对职业 教育管得过多、过细，地方政府可调控的空间有限，受此影响，地方政府 只能将政策的触角伸入更微观的领域，而这些领域有些原本应属于学校自 主范围。横向上，也是如此，同级政府，不同部门的职责不清，政策边界 不明。有些方面会受到多个部门的“重视，政出多门，导致职业院校无 所适从、疲于应付；有些方面那么成为政策的盲点，未能引起任何部门的关 注。2 .各级各类政策主体出台的政策间缺乏有效衔接受业务分割的影响，职业教育的不同业务由不同的行政部门负责，涉 及人的事项（如职称、编制、人才引进与聘用、工资福利、继续教
32、育等 等）主要由人社部门负责；涉及钱的事项（如拨款方式、资金使用）主要 由财政部门负责，重大资金、重大改革事项由发改部门负责；人才培养的 具体事务（如招生与就业、师资队伍建设、专业与课程建设、教育质量监测 与评估等）主要由教育部门负责，假设涉及特殊领域（如卫生、国防、公安）那么 还要受相关部门的政策约束。实践中，不同业务部门的政策之间缺乏有效 衔接，财政政策、人事政策与职业教育开展要求不适应的问题非常突出。3 .各级各类政策主体出台的政策间存在价值冲突政策始终是一个价值命题，其反映了政策主体的价值选择。因政策主 体过多，政出多门，政策间价值冲突问题比拟普遍，影响了政策的有效 性。如国家政策提倡
33、大力开展职业教育，把职业教育摆在突出位置，但一 些地方政策却反其道而行之，将职业教育置于可有可无的地位，形式上重 视，实质上不重视；国家政策将职业教育视为一种不同于普通教育的类 型，但各地政策却将职业教育视为一个低层次，在招生上先普通高中，后 中职学校，先本科，后高职；虽然国家要求普职比大体相当，但各地在资 源投入上，不管是人力、物力投入还是财力投入均没有表达大体相 当，对普通高中教育的投入和重视程度远高于职业教育；在职业教育办 学方向上，国家政策提倡以就业为导向，但各地政策始终允许就 业与升学并存，甚至鼓励升学；在现代职业教育体系构建上， 国家政策鼓励普职融通，但各地的普通教育与职业教育依然
34、老死不相往（三）政策制定机制缺乏近年来，随着我国教育治理现代化的推进，职业教育政策科学化、民 主化程度有较大提升。如国家层面和局部地方政府成立了教育决策咨询委 员会，建立了重大教育政策专家咨询制度；重要职业教育政策出台前的意 见征求、信息公开已常态化、制度化。但从政策制定主体、政策出台过程 而言，政策的科学性、民主性仍需加强。L政策制定主体的专业性缺乏目前，我国职业教育政策制定的主体主要包括教育行政人员、高校的 教育理论工作者、专业教育机构的教育理论工作者三类。这三类人都存在 一定的专业局限性。Q）教育行政人员虽然对政策意图、政策目标以及政策 技术层面的问题（如政策公布实施的流程、条件）比拟熟
35、悉，但缺乏充裕的 时间开展调查研究，对教育实践了解缺乏，对政策的理性思考有限，行政 思维过强，导致政策缺乏问题针对性、系统性。（2）高校的教育理论工作者 虽然具有较强的理论基础、视野比拟开阔、研究实力强等优势，但受考核 机制的影响，他们主要是学术取向的，承当高水平科研工程、发表高水平 学术成果是其安身立命之本，更多是出于经济利益考虑才承接政府尤其是 地方政府委托的政策研究工程，所以研究精力投入缺乏。另外，政府为了 增强政策的权威性，在选择工程专家时很看重名气，如此一来国内或 当地能做职业教育政策研究的专家群体非常有限，有些研究人员同时承接 了大量政策研究任务，但并没有精力开展深入研究，加之政策
36、研究工程没 有严格的质量评价、考核验收标准且研究时间要求比拟短，所以有些研究 人员会应付了事，把工程交给研究生负责，影响了政策质量。（3）专业教育机构尤其是教育行政部门直属的教科研机构的教育理论工作者（如各地 教育科学研究所或院）与教育行政部门的关系密切，对政策的意图、政策目 标比拟了解，对当地教育问题的把握比拟准确，与教育决策者的沟通交流 机制比拟顺畅，但独立性缺乏，容易受行政的影响，且多以基础教育研究 为重点，职业教育政策研究队伍的数量缺乏，高水平领军人才稀缺。2 .政策过程的科学性、民主性缺乏当前教育政策出台一般包括六个环节：问题研判（即针对教育中出现 的问题，研讨出台相关政策的必要性和
37、可能性）、政策研制（即组建政策研 制团队开展政策方案研制，一些重要政策还会成立跨部门的工作领导小组 或协调小组）、意见征求（根据政策重要性、保密性程度在一定范围内征求 意见）、专家论证（一些重大政策会组织专家对政策方案的科学性、可行性 等进行论证）、风险评估（一些重大政策出台前，还会组织专家或委托有资 质的专门机构进行风险评估）、政策公布（报有关部门和领导审批,并根据 政策的重要性确定颁发的部门）。从政策过程的环节来看，较好地表达了科 学化、民主化要求，但当前一些政策环节做得并不到位，形式化倾向明 显。Q）问题研判时，参与主体的民主化程度缺乏。对职业教育问题的精准 把握是政策有效性的重要前提，在政策制定前必须充分吸纳各个层面的人 员对问题进行研判，包括职业教育理论工作者、职业院校的实践工作者、 行政人员，行业企业的专家、学生等。但实践中，决策者有时过于信任行 政判断。有的政策问题，直接根据相关行政人员的主观判断确立；有时那么 会组织小范围的研讨会（一般主要由相关行政人员和职业教育理论工作者参