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1、国家湿地公园管理规划方案建立完善国家湿地公园管理体系是一项长期而艰巨的任务，为更好地落实科学发展观，探索国家湿地公园先进管理模式，亟待在借鉴国外湿地公园建设体制的基础上，结合湖南城步白云湖国家湿地公园的具体情况，创新建立国家湿地公园管理体系；同时进一步呼吁国家尽快出台湿地公园的法律体系，为妥善处理国家湿地公园局部利益与整体利益；近期利益与长远利益，为国家湿地公园有序发展提供强有力的法律保障。第一节 管理运行机制一、规划要求（1）以管理促保护、促开发建设湖南城步白云湖国家湿地公园实行统一管理、统一规划、统一保护、统一开发，通过建立有职有权有责、精干高效、运转协调的管理体制和运行机制，实现对国家湿
2、地公园的科学管理和生态环境的有效保护；设立湿地公园管理局，管理局不以赢利为目的，接受城步县人民政府的直接领导和有关职能部门的业务指导。（2）政府主导、管经分离坚持政府主导、企业参与、市场运作的发展思路，在经营管理中把政府主导与市场运作有机地结合起来，明确界定政府、管理机构、企业各自的职责范围。城步县人民政府强化对湿地公园的规划指导、政策支持；管理局对公园内的开发经营活动进行管理和监督，行使资源保护的职责，并向游客、公众提供宣传、讲解、培训等方面的服务；公园内的经营活动采取特许经营方式，严格实行经营权审批制度，控制开发类型和规模。（3）严格保护、永续利用树立严格保护生态环境的思想，切实体现“保护
3、性开发”的宗旨，所有建设、展示和经营活动必须服务和服从于自然资源的保护，最大限度地保持其原始性、自然性、丰富性和特异性，实现生态平衡和自然景观原貌的完整保存，实现可持续发展。坚持以人为本，为当代人和子孙后代提供人与自然和谐发展、欣赏自然和精神熏陶的场所。（4）社区参与、利益共享切实重视社区发展，把社区群众受益作为建设湿地公园的主要目的之一，引导和鼓励社区参与到湿地公园建设、管理和保护的各个方面，让当地村民在就业、经济补助、生活条件改善和文化教育等方面得到利益，激发社区村民支持并参与湿地公园建设管理的积极性。正确处理好各级政府之间、管理机构与其它政府部门之间、资源保护与经营开发之间以及管理机构内
4、部的关系，兼顾地区、县、社区村民和经营者多方利益，调动各方积极性，形成合力，实现国家湿地公园的和谐发展。二、规划目标以科学发展观为指导，以保护自然资源环境、促进地方经济社会可持续发展为宗旨，以规划为龙头，以“严格保护、强化管理、合理开发、永续利用”为方针，采取“管经分离、多方参与、分区管理、区域统筹”的模式，建立健全保护、开发、管理的法规体系，建立运转高效的管理机构，完善经营管理体制，提高管理效率，构建政府、管理机构及社区居民多方利益共享机制。通过对资源的有效保护和合理利用，将湖南城步白云湖国家湿地公园建设成为国外成功经验与中国实际相结合的湿地公园，实现环境保护、经济发展和文化传承“三赢”的目
5、标。三、机制建设（一）经营机制坚持“国家所有、政府授权、特许经营、社会监督”的原则，实施特许经营制度。（二）分配机制（1）国家湿地公园内应共同协商，建立统一、公平、明确的利益分配机制。（2）国家湿地公园收入来源：门票收入、特定服务收入（专项解说等）、特许经营费、国家或地方政府相关部门专项拨款、社会各界捐赠。（3）收入全部用于白云湖湿地资源保护各项工作，社区利益的补偿，科研等。（三）社区参与机制（1）湿地公园管理局与社区建立平等互利的社区共管机制。（2）湿地公园管理局与相关社区之间建立社区共建共管委员会，对于需要双方协作的项目，由社区共建共管委员会负责组织沟通协调及解决问题，从而促进各项管理工作
6、的实施。社区共建共管委员会成员包括：管理局代表、当地乡镇或村政府代表、社区代表、非政府组织等。（3）社区共管形式主要有两类：参与式社区扶贫项目，参与式资源管理。（四）建立特许经营制度为加强生态环境保护，强化对从事特殊旅游项目经营活动的调控和管理，减轻旅游经营活动对湿地公园生态环境的压力，并确保游客安全，对湿地公园内水上活动等特殊旅游项目实行特许经营制度。外来经营者及社区村民在办理特许经营许可证、交纳特许费后方可在湿地公园内从事特殊旅游项目的经营。第二节 管理机构规划一、编制原则湖南城步白云湖国家湿地公园组织机构与人员编制原则如下。（1）符合湖南省政府和地方政府有关文件规定，有利于国家方针、政策
7、、法律法规的贯彻执行，有利于湿地公园的有效管理和建设目标的顺利实现。（2）体现出当前与长远工作的重点，体现科学性和整体性。（3）精简、高效、实用，有利于提高管理水平、工作效率和经济效益。（4）生产和科研相结合的原则。二、机构设置采取政府统一领导，湿地公园管理，部门单位分工协作的管理模式。湖南城步白云湖国家湿地公园成立“湖南城步白云湖国家湿地公园管理委员会”，由城步县人民政府主管林业的副县长任主任，由林业、发改委、国土、水利、旅游、环保、农业、建设、电力等相关部门为成员。下辖由林业主管部门牵头的“湖南城步白云湖国家湿地公园管理局”，负责整个湿地公园的保护管理工作。管理局行政上隶属于城步县人民政府
8、，业务上直属城步县林业局领导，属公益性事业单位，行政级别可以参考国家级自然保护区，确定为副处级或正处级单位。根据公园性质、职能范围和管理项目等实际情况，湖南城步白云湖国家湿地公园的机构及职能设立为：办公室：负责行政、人事、后勤、档案、职教、保管等。科研监测科：负责整个湿地公园日常水文、气候、水质、湿地监测工作；负责科研技术引进、推广、传授、交流。计划财务科：负责会计、物资、出纳、审计。公园派出所：负责安全保卫，护林防火。保护科：负责湿地公园内生态保护与管理工作，监督、管理保护湿地项目的论证、申报和实施工作，督促、协调查处有关破坏湿地的违法行为。社区共管科：负责公园社区共建共管的各项具体工作的实
9、施，主要是社区扶持项目的技术指导、市场营销等工作；协助湿地公园宣传和科教接待工作。宣传与休闲管理科：负责湿地公园对外推广、宣传工作，以及湿地公园景点经营、管理，以及景点的具体开发和完善、，基础设施维护等工作。湖南城步白云湖国家湿地公园管理局办公室科研监测科计划财务科公安派出所保护科宣传与休闲管理科防火办社区共管科湿地科普宣教中心湿地保护管理站湿地科研监测中心水文水质监测站图15-1 湖南城步白云湖国家湿地公园组织机构示意图三、人员编制（1）编制说明管理人员按总体规划中各项管理工作的需要来确定。生产人员按规划任务量和有关技术经济指标确定。实行以岗定员，提倡兼职、兼岗，机构和人员随公园建设的完善逐
10、步配齐。（2）人员编制根据湿地公园实际，湖南城步白云湖国家湿地公园人员编制安排情况详见表16-1。其中公安派出所的编制另行申请解决。表15-1 湖南城步白云湖国家湿地公园人员编制一览表序号类别名额备注1局长4局长1名、副局长3名2办公室2主任1名，工作人员1名3科研监测科5科长1名，副科长1名，科员3名4计划财务科4科长1名，科员1名，科员2名5保护科6科长1名，副科长1名，科员4名6社区共管科4科长1名，副科长1名，科员2名7宣传与休闲管理科4科长1名，副科长1名，科员2名8公安派出所4所长1名，副所长1名（负责防火），干警2名9合计33第三节 保障措施规划一、法规政策保障（一）执行现行的国
11、际国家与地方相关法律法规严格执行国际国家与地方已经出台的相关法律、行政法规、规章及规范性文件、通知、通告以及有关的行动计划、国际公约，做到有法先依，有法必依。（二）制定湖南城步白云湖国家湿地公园有关法规以国家的法律、法规和政策为基础，加强湖南城步白云湖国家湿地公园建设和管理有关法律法规的制定，实现湖南城步白云湖国家湿地公园“一园一法”。例如，应制定针对性、科学性、可操作性强的法律法规，作为指导湖南城步白云湖国家湿地公园运行的地方法规，明确机构设置及功能，制定白云湖湿地保护与合理利用的原则与细节。同时有计划地制订长期和中短期计划，根据湿地公园具备的旅游科普、科研等功能统筹制定湖南城步白云湖国家湿
12、地公园短、中、长期建设的目标与标准。使湖南城步白云湖国家湿地公园的建设有法可依、有章可循。同时加强执法队伍建设，成立湖南城步白云湖国家湿地公园派出所，完善公园安保体系，努力提高执法水平，坚决打击各种违法犯罪活动，实行依法治园，保障湿地公园实现其建设目标。随着湖南城步白云湖国家湿地公园建设的不断推进，建议制定以下法律法规。（1）湖南城步白云湖国家湿地公园保护管理条例（2）湖南城步白云湖国家湿地公园水资源保护条例（3）湖南城步白云湖国家湿地公园周边生态公益林管理办法（4）湖南城步白云湖国家湿地公园森林与水保护政绩审计（5）湖南城步白云湖国家湿地公园绿色认领认养办法（6）湖南城步白云湖国家湿地公园绿
13、色基金管理办法（7）湖南城步白云湖国家湿地公园绿色水产养殖技术规程（规范）地方标准（8）湖南城步白云湖国家湿地公园渔业生产规范（9）湖南城步白云湖国家湿地公园服务人员生态守则（10）湖南城步白云湖国家湿地公园游客生态守则（三）制定特殊优惠政策，对湖南城步白云湖国家湿地公园建设予以倾斜国家和地方对自然保护区建设制定了一系列法律、法规、取得了积极的成效。为了进一步加强国家湿地公园的建设和管理，在以现有的自然保护区优惠政策为参考的基础上，拟定以下国家湿地公园优惠政策。（1）扶持国家湿地公园发展政策。各级政府和湿地公园主管部门应在资金和技术方面对湿地公园予以扶持，使公园尽快建立起自我发展，自我积累的运
14、行机制。（2）改善公园工作人员的工作和生活条件。为吸引和留住人才，有必要提高公园工作人员的待遇，改善其工作和生活条件。（3）增加科研专项经费。湿地公园的科学研究大多属于基础或应用基础研究范畴，各级政府科委和有关主管部门，不仅要在科研立项方面采取适当向公园倾斜的政策，而且在科研专项经费安排方面应加大投入力度，以有利于公园科研工作的开展。（4）制定鼓励高新技术引进优先政策。（四）引进资金和人才政策争取通过地方人大立法，制定地方财政对湖南城步白云湖国家湿地公园资金投入的机制，保障公园建设管理经费的落实，逐步建立以政府投入为主、湖南城步白云湖国家湿地公园自筹相结合的资金渠道。加强宣传和制定相关政策，鼓
15、励社会各界积极参与湖南城步白云湖国家湿地公园的建设，开辟社会资源渠道；广泛开展国际合作，积极争取国际组织、外国政府和国外民间团体对公园建设的资助。制定灵活可行的政策，创造减税、物质鼓励等优惠条件吸引投资方积极向湿地公园投资。在吸引人才方面，采取“请进来、派出去”的办法，从解决待遇、住房、职称、深造等方面给予优先考虑，解决人才的后顾之忧，从而吸引人才。二、组织保障（一）成立项目实施协调领导小组湖南城步白云湖国家湿地公园建设项目涉及林业、旅游、国土、环保、交通、水利、农业等多个部门，协调难度大。为使湿地公园的建设按规划目标如期实施，建议成立以城步县人民政府主要领导任组长，林业、旅游、国土、环保、交
16、通、水利、农业等部门主要负责人任成员的项目实施协调领导小组，统一协调，各部门全力支持、参与该项目的建设。（二）成立“湖南城步白云湖国家湿地公园项目建设咨询专家组”由湖南城步白云湖国家湿地公园管理局聘请国内外著名的旅游、湿地、生态、植物、动物、水利等领域的专家组成“湖南城步白云湖国家湿地公园项目建设咨询专家组”，负责对湿地公园项目建设过程中的技术咨询和相关问题的论证工作。（三）明确组织管理机构，确定机构和运行机制加强各级政府对湖南城步白云湖国家湿地公园建设的领导，各级政府要把公园建设工作纳入各级政府的任期目标责任制，定期进行考核。公园行政主管部门和有关综合管理部门将湿地公园建设列入本部门的工作计
17、划，切实加强公园的建设和管理。（如图15-1）同时，充分发挥人大、政协的监督作用，定期对公园建设工作进行检查，督促各级政府和有关部门认真落实湿地公园发展规划的建设目标。各级环保部门和湿地公园主管部门要通过定期检查制度，针对具体情况采取不同措施使公园建设走上合法、良性发展道路。公园决策部门针对各管理部门的反馈意见，作出修改，形成新的决策，在接受上级部门的监督、检查，直至全面通过，付诸实施。（四）成立农村保护合作组织（社区共管组织制度）在湖南城步白云湖国家湿地公园社区共管委员会的指导下，成立各种形式的农村保护合作组织，例如，可以成立湖南城步白云湖国家湿地公园生态养殖协会、湖南城步白云湖国家湿地公园
18、生态经济发展协会、湖南城步白云湖国家湿地公园湿地保护志愿者协会等。（五）积极发展各种非政府组织（NGO）在与世界自然基金会、全球环境基金和长江中下游湿地保护网络等国际和国内非政府组织进行积极合作的前提下，成立湖南城步白云湖国家湿地公园保护志愿者协会，积极进行湿地保护宣传教育。明确国家湿地公园管理体制和管理形式，建立与国际接轨的科学管理体系，设立合理的国家湿地公园组织管理机构和运行机制，实行公园内上下结合、职责分明、联系密切、高效率的科学有效管理。三、资金保障（一）积极进行资金的筹措湖南城步白云湖国家湿地公园的建设是一项复杂的系统工程和生态工程，资金需求量较大。各级政府和党政领导必须从思想上深刻
19、认识工程建设的深远意义，严格遵循有关湿地保护的相关法律和政策，围绕湖南城步白云湖国家湿地公园建设目标，湖南省、邵阳市、城步县人民政府应安排专项建设资金、将国家生态建设资金向湖南城步白云湖国家湿地公园建设倾斜、开展招商引资等多方筹集建设资金，保证工程建设资金及时到位。具体有以下几个渠道进行项目融资与资金筹措。（1）建设单位（社会企业法人）自筹资金建设单位通过自筹、融资等方式筹集项目建设资金，自筹资金比例不低于20.0%。（2）国家财政投入和地方政府政策补偿湖南城步白云湖国家湿地公园是一项生态环境建设的工程，根据国家的产业政策和国家重点工程建设项目投资方向，可积极地向国家相关部门争取国家财政投入或
20、列入国家重点建设工程，尤其是湿地保护与恢复为主的生态建设项目，筹集建设资金。此外，湖南城步白云湖国家湿地公园属于典型的生态建设工程，因而，建设单位可以享受相关优惠政策及地方财政补偿，争取湖南省、邵阳市人民政府政策补偿。争取国家财政投入及地方政府政策补偿资金应占总投资60.0%以上。（3）招商引资利用湖南城步白云湖国家湿地公园的生态优势品牌和区位条件，通过整体包装宣传，吸引战略投资者，引进资金进行开发建设。通过开发建设的连带效应，促使整个湿地公园的跨越式开发，实现湖南城步白云湖国家湿地公园的可持续发展。招商引资的比例不低于20.0%。（4）银行贷款旅游投资是一项投资大，周期长，回报丰厚的投资行为
21、，在筹资过程中，银行贷款是旅游投入的重要来源之一。规划在建设初期内向银行申请中长期贷款，分3年投入使用，启动湖南城步白云湖国家湿地公园的基础设施建设。（二）严把资金使用关建立以公共财政投放为主，信贷、社会投入、外资等多渠道融资为辅的资金保障体系，多渠道争取资金，制定严格的资金使用制度，确保资金到位并专款专用。（1）资金使用规定资金使用时，应符合国家和地方规定的有关资金合法使用的规定，设立专项资金专项账户，保证专款专用，任何单位和个人不得以任何形式、任何理由进行挤占、挪用、截留，各项收支都应有明细帐。（2）资金报账制度统一采用资金报帐制度，对资金的来源、使用、节余及使用效率、成本控制、利益分配等
22、作出详细计划、安排、登记及具体报告，如实提供完整的财务帐目、凭证、报表和相关资料。有关领导和会计要严格把关，杜绝不合理的支出入账，保障资金充分合理地使用。在工程建设过程中采取先施工、后验收、再付款的方法，促使承建单位以质量换效益，形成共同管理的良好局面。（3）资金审计和监督建立健全外部财务监督和内部财务约束相结合的监督机制，把公园各项财务活动纳入法制化轨道。设立资金监督部门，负责对资金使用情况的核查、审计和监督工作。通过对预算编制和执行过程中财政法规、政策贯彻情况以及资金运用和管理过程的监督，认真分析考核财务状况、建设成果以及资金变动情况，发现问题，要及时提出解决办法，从而切实提高资金审计和监
23、督的有效性，保证各项资金使用的合法、合理，杜绝挪用、滥用资金，提高资金的安全利用率。四、工程管理保障（一）工程质量管理（1）严格实行建设项目法人制、招投标制和监理制。（2）切实加强工程建设技术管理，从设计到施工须严格执行工程建设技术管理规程。（3）加强工程建设的监督检查，确保工程建设质量。（4）建立严格的验收制度，严格按照工程建设程序进行检查验收，并接受上级主管部门的监督。（二）工程资金管理（1）项目资金使用严格按照湖南城步白云湖国家湿地公园总体规划报告中专项资金计划执行，并按年度将资金使用计划落实到工程项目。（2）严格执行基本建设财务管理办法，独立设置项目资金专用帐户，实行专户储存、专户管理
24、、专款专用和严格的审计制度。（3）加强资金管理，及时编制财务报告，定期接受主管部门的财务监督。（三）工程信息管理建立项目信息管理数据库，对工程施工进度、质量、资金使用、湿地生态环境动态变化状况等各信息数据及时处理、汇总、分析、反馈。五、科学技术保障湿地科学研究，特别是湿地生态系统的恢复与重建研究正处在一个前所未有的蓬勃发展时期，已成为国际学术界与各国政府乃至公众关注的热点问题。湖南城步白云湖国家湿地公园的建设，需要坚实的科学技术尤其是流域综合管理、湿地恢复重建、生态系统管理、生态养殖等方面的科技作为后盾。因此，首先要与区域内科研院所建立良好的合作关系，开展专题调查和专项科学研究；培养湿地公园内
25、部的科研技术人才；设立湿地科研课题和科研基金，保障科研项目的顺利实施；加强国际合作和交流，积极引入国内外成功的科研成果和经验。六、人才保障“以人为本”是湿地公园建设的根基。人才是实现湿地公园规划与经营目标，促进公园发展的决定性因素。人才保障措施主要如下：（1）培养或引进具有现代经营管理理念、有旅游专业知识、管理协调能力强的高素质的公园管理人才。（2）建立新型的人才竞争机制，充分发挥公园内每个员工的积极性。竞争上岗，优胜劣汰，让优秀人才脱颖而出。（3）注意人才的组合效应，公园内不仅要有优秀的综合性管理人才，还要有优秀的专业管理人才。（4）建议对公园内的部分管理人员和所有服务人员公开在社会上招聘。
26、（5）加强培训，努力提高社区群众的素质，特别要培养他们良好的卫生习惯。七、宣传保障湿地公园的建设是一项社会性、群众性及公益性很强的工作，只有引起社会各界的重视和公众的参与才能搞好。要把加强宣传、提高全社会的保护和参与意识作为湿地公园建设的首要任务来抓，积极发挥各种自然保护组织和团体在宣传方面的作用，调动社会各界参与到湿地公园的建设和保护事业中来；充分利用新闻媒体，大力宣传湿地公园建设的重要意义，宣传国家的有关政策法规；举办各种宣传活动，扩大社会影响，树立公众的保护和参与意识。同时，通过广泛深入的宣传教育，提高干部职工和当地群众对湿地公园建设的重要性和必要性的认识，赢得人们群众的理解和支持。八、
27、管理保证（一）完善制度和强化依法行政管理（1）在国家和地方现有的有关法律法规的基础上，制定湿地公园保护法规，使湿地公园各项工作纳入法制化轨道，进一步明确责任，做到有法可依，有章可循；加强执法队伍的建设，加强执法人员的培训，进一步加强法制宣传，定期对社区群众进行普法教育，坚决杜绝违法事件的发生。（2）强化执法队伍建设，加强对执法人员的业务培训，提高执法人员素质和执法水平。（3）加强环境监督管理，建立对主要保护对象和湿地公园环境质量、自然景观、动植物群落的监测、评价和预测系统，及时提出评价预测报告和改进恢复措施。（二）加强和发展社区共管社区共管是湿地公园建设与管理十分重要的组成部分，没有周边群众的
28、参与和支持，保护湿地生态环境与生物多样性就只能是一句空话，可见加强和发展社区共管是实现湿地公园有效管理的重要途径。（1）建立完善社区共建共管领导小组社区共建共管领导小组根据职责组织指挥、协调社区共管工作，选择共管项目，落实资金，检查、监督工作情况。（2）社区共管的方式制定社区共管办法，使之制度化；深入调查，根据公园实际，选择共管项目；宣传工作到位，取得湿地公园周边社区群众积极主动的参与；同时，努力争取各级政府的支持和帮助。（三）注重科学决策为实现湿地公园建设工程决策科学化、民主化，湿地公园领导班子成员应具备相应的文化程度和合理的专业结构，运用科学的手段和方法，分别对各类建设项目进行预测性评估；
29、在管理上，建立科学的指标体系、专家咨询体系和信息交流体系，及时掌握各类信息，保证将现代科学技术融入到决策程序中。（四）引入先进的管理措施（1）建立目标管理制度、质量管理制度和信息反馈制度，逐步实现管理科学化、信息系统化，提高管理水平。（2）推行项目资本金制、项目法人责任制、招投标制和工程建设监理制。（3）实行规范化管理，严格按规划立项，按项目管理，按设计施工标准验收。（4）实行工程项目质量监督和责任追究制度，实行资产流向和使用审计制度，确保国家的投资产生应有的效益。（5）在生产管理中推行以人为本的管理方式，尊重职工和社区群众的意愿与选择，进行协商式的管理，最大限度地发挥人的主观能动性。（6）健全环境影响评价制度，在项目建设前、建设过程中和项目运营后进行环境影响跟踪评价。