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1、本文是国家社会科学基金项目“中国基础设施产业政府管制体制改革研究”的阶段性研究成果。 论自然垄断产业的有效竞争 近几年来, 我国在一些具有自然垄断性质的基础设施产业中 ,通过改革政府管制体制 ,日 益重视运用市场竞争机制的积极作用, 以提高经济效率 。本文在讨论自然垄断产业经济特征 的基础上 ,分析自然垄断与竞争的比较效率问题, 着重提出在自然垄断产业实现有效竞争的政 府管制政策思路 。 一、自然垄断产业的经济特征 电信 、 电力 、 铁路运输 、 自来水和煤气供应等基础设施产业被公认为属于自然垄断产业,但 人们对自然垄断的经济特征具有不同的认识 。如克拉克森等经济学家主要是从规模经济的角 度
2、来说明自然垄断的经济特征( Clarkson, Miller, 1982,P . 119) 。在他们看来, 自然垄断的基本 特征是,在一定的产出范围内 ,生产函数呈规模报酬递增状态,即生产规模越大 ,单位产品的成 本就越小 。因此 ,由一个企业大规模生产,要比由几家较小规模的企业同时进行生产能更有效 地利用资源。沃特森则认为, 自然垄断是这样一种状况 : 单个企业能比两家或两家以上的企业 更有效率地向市场提供同样数量的产品( Waterson, 1988) 。而夏基和鲍莫尔等著名学者则认 为,自然垄断最显著的特征是其成本函数的弱增性( Subadditivity) ( Sharkey , 19
3、82, P . 45 ; Baumol,1977) 。为便于用图形说明自然垄断的经济特征, 我们先分析单一产品的自然垄断 。 图 1 显示了单个企业的成本曲线。在产量达到 Q 之前, 平均成本是不断下降的, 当产品超过 Q 后, 平均成本就开始上升 。即当产量小于 Q 时存在规模经济 ,产量大于 Q 时则存在规模不 经济 。 图 1单个企业的平均成本曲线 成本弱增性所要讨论的是 ,由一家企业提供整 个产业的产量成本较低还是这家企业与另外的企 业共同提供相同产量的成本较低。显然, 当产量小 于 Q 时, 由一家企业生产能使成本最小化, 所以 ,在 这一产出范围内 ,成本当然是弱增的。为了考察当
4、产量大于 Q 时能使成本最小的方案,我们可引进两 个企业的最小平均成本函数 , 在图 2 中, 我们假定 这两个企业具有相同的生产效率 ,则 AC2就是这两 个企业的平均成本曲线, 而AC1则是从图 1 中复制 过来的单个企业的最小平均成本曲线。 42 1998 年第 8 期 图 2两个企业的平均成本曲线 在图 2 中,AC1和 AC2在产量 Q 点处相交, Q 点决定了成本弱增的范围, 当产量小于 Q时, 由单个企业生产成本最低 ,所以, 在此范围内成本 函数是弱增的 。值得注意的是, 成本弱增性是描 述自然垄断经济特征的最好方法, 尽管在产量 Q 与Q 之间存在规模不经济 , 但从社会效率
5、看, 由 一个企业生产效率最高。由此可见 ,规模经济并 不是自然垄断的必要条件, 决定自然垄断的是成 本弱增性 。 在现实经济生活中, 一个企业通常不只是生产一种产品( 或服务) ,而是同时生产多种产 品。在多产品自然垄断的情况下,成本弱增性与规模经济的区别更为明显。多种产品的总成 本不是简单地取决于各个产品的规模经济,而主要取决于各种产品成本的相互影响 ,这种相互 影响可用范围经济( economies of scope) 描述: 假设 TC( QX, QY) 表示一个企业生产 QX单位的 产品 X 和 QY单位的产品 Y 所发生的总成本,C( QX) 表示一个企业只生产 QX单位的产品 X
6、 而发生的成本, C( QY) 表示另一个企业只生产 QY单位的产品 Y 而发生的成本。则存在范围 经济的条件可用下式表示 : TC( QX,QY) C( QX) + C( QY) 即由一个企业同时生产产品 X 和产品 Y, 比一个企业只生产产品 X, 另一个企业只生产 Y 所 花的成本较少。这时 ,同时生产两种产品的那家企业在生产某一种产品时 ,可能具有规模经济 性,也可能不具有规模经济性 。规模经济通常是按照不断下降的平均成本函数来定义的 ,而范 围经济通常是以一个企业生产多种产品和多个企业分别生产一种产品的相对总成本来定义 的。因此 ,多产品自然垄断的成本弱增性主要表现为范围经济性 。即
7、在某一多产品的产业中 , 只要一家企业生产所有产品的总成本小于多家企业分别生产这些产品的成本之和, 该产业就 是自然垄断产业 。 二、自然垄断与竞争的效率比较问题 许多学者认为, 从自然垄断产业的经济特征可见 ,由一家企业提供产品( 在成本弱增的范 围内) 或由少数几家企业提供产品( 超过成本弱增的范围) 能达到最小平均成本 ,即实现最大生 产效率。如果垄断企业按照成本订价, 就能使消费者以最低的价格购买产品,从而实现社会福 利最大化 。同时 ,由于自然垄断产业存在很大的沉淀成本, 一旦新企业对原有企业的生产设施 进行重复投资, 就难以退出市场 ,新企业和原有企业就必然会进行价格竞争, 导致企
8、业不能取 得正常利润甚至亏损。因而 , 自然垄断产业内的竞争会导致浪费性或破坏性竞争( Foster , 1992 ,P . 160161) 。有的学者从另一角度来阐述这一观点: 如果在电力等自然垄断产业允许 直接竞争, 就必然会提高生产经营成本和消费者价格 , 由自然垄断的成本状况所决定, 竞争结 果最终是一家企业把其它竞争企业赶出市场( Veljanovski , 1989 , P . 129130) 。从这些观点 看,在自然垄断产业是不宜进行竞争的 ,否则 ,既可能导致生产低效率和资源配置的低效率,又 会损害社会福利 。上述观点为政府制定限制进入的管制政策提供了理论依据 ,即认为在自然
9、43 垄断产业, 只存在极少数几家( 甚至一家) 大型企业比存在多家较小规模的企业具有更高的经 济效率。因此, 需要对自然垄断产业设置政策性进入壁垒。 可是 ,不少学者与上述传统观点相反,提出了一些新观点,他们认为,市场竞争机制能自动 解决两个相关的效率问题 : 一是它能解决高效率的产业成本结构问题, 实现生产成本最小化 ; 二是它能解决高效率的价格结构问题, 消费者按照等于边际成本或平均成本的价格购买产品 。 即市场竞争力量能促进生产效率和社会分配效率提高( Waterson,1988) 。因此 ,某一产业内企 业数量越小 ,市场垄断力量就越大, 垄断企业在不存在市场竞争机制约束的状况下,
10、就会放松 内部管理和技术创新 ,从而导致生产低效率; 垄断企业也不会自觉按照边际成本或平均成本制 订价格,而往往会制订垄断价格,从而导致社会分配的低效率。有的学者还通过对电力产业的 实证研究来说明竞争不仅有利于提高生产效率, 还有利于提高分配效率( Primeaux , 1989 ,P . 129134) 。他们发现,从那些同时存在两个电力供应企业的城市和只存在一个电力供应企业 的城市所收集的可比较成本数据看 ,并不符合由一个企业提供电力比两个企业提供电力具有 较高效率的自然垄断理论。竞争不仅没有导致较高的生产经营成本, 反而降低了成本水平 。 竞争迫使垄断企业减少了各种低效率现象,竞争所产生
11、的这种对降低成本的积极影响大于所 牺牲的部分规模经济效益 。其净影响是竞争企业能以较低的成本供应电力 。这一研究成果揭 示了传统自然垄断理论的一个基本弱点 : 一旦它经不起实证研究的检验,建立在这一理论基础 上的许多结论也就难以成立。例如 ,自然垄断理论认为 ,如果存在竞争 ,就会导致较高的生产 成本 ,消费者就必须支付较高的电价,从而使消费者受害。可是 ,如果竞争降低了成本,消费者 会因竞争而必须支付较高价格的结论就不能成立 。事实上 ,有关研究结果表明 ,电力企业的直 接竞争降低了消费者价格而不是提高了价格 。而且, 消费者在竞争性电力市场得到了更好的 服务质量 ,竞争企业比垄断企业更关心
12、消费者福利 ,从而使消费者得到更大的满足。相比较而 言,缺乏竞争刺激的垄断企业的服务质量往往较低 ,难以满足消费者的需要 。所以, 消费者并 没有因竞争而遭受损失, 而是从竞争中得益。因此 ,旨在保护消费者利益而制定的限制竞争的 政府管制政策, 实际上是损害了消费者利益。笔者认为 ,造成这种现象的根本原因是, 这种政 府管制政策是建立在有缺陷的自然垄断理论基础上的 ,这一理论忽视了这样一个事实: 在任何 企业中,垄断会哺育低效率。即在缺乏竞争的环境中 , 垄断企业不可能自觉追求高效率, 其结 果是实际效率与最大可能效率存在相当大的偏差 。而自然垄断理论则是建立在垄断企业能实 现最大可能效率基础
13、上的 。上述新观点为政府制定放松管制政策, 在自然垄断产业重视运用 市场竞争机制的作用提供了理论依据。 从政府管制实践看, 自 70 年代以来 ,美国 、 英国等经济发达国家在自然垄断产业都先后采 取了放松政府管制的政策 ,允许一部分新企业进入产业 ,积极培育市场竞争力量 ,以发挥市场 竞争机制的积极作用 ,并取得了举世瞩目的政府管制体制改革成效 。从这些国家的经验教训 看, 问题的关键是 , 自然垄断产业的哪些具体业务领域应运用竞争机制? 如何把握市场竞争 度? 以及如何处理竞争与管制的关系? 三、自然垄断产业如何实现有效竞争 有效竞争是规模经济与竞争活力相兼容的一种理想的竞争状态 ,它是各
14、国政府制定产业 44 组织政策的目标导向 。笔者曾论证并多次指出, 有效竞争是一个由企业适度规模与适度竞争 相结合的区域状态( 王俊豪,1995a ,1995b,1996) 。根据自然垄断产业的经济特征, 要在自然垄 断产业实现有效竞争 ,政府在制定管制政策时 ,应该同时考虑自然垄断产业的成本弱增性和竞 争机制的积极作用, 其目标是两者所发挥的综合作用能使社会经济效率极大化 。 从整体上而言, 电信 、 电力 、 铁路运输、 煤气和自来水供应等产业都属于自然垄断产业 ,但 这并不等于这些产业的所有业务都是具有自然垄断性质的。例如, 电力产业包括电力设备供 应、 电力生产( 发电) 、 高压输电
15、 、 低压配电和电力供应等业务领域 ,其中只有高压输电和低压配 电属于自然垄断业务 ,而电力设备供应 、 电力生产和供应则是非自然垄断性业务 。从大量的国 内外文献资料看 ,多数学者认为,自然垄断性业务是指那些固定网络性操作业务 ,如电力 、 煤气 和自来水供应产业中的线路、管道等输送网络业务 ,电信产业中的有线通信网络业务和铁路运 输中的铁轨网络业务 。其它业务则属于非自然垄断性业务。因此, 在自然垄断产业实现有效 竞争 ,首先要区分具体产业中的自然垄断性业务和非自然垄断性业务 ,并实行区别对待的管制 政策 。对于非自然垄断性业务 ,政府应放松进入壁垒 , 允许多家新企业进入, 以较充分地发
16、挥 竞争机制的作用 。但政府仍然要控制进入非自然垄断性业务领域的企业数量 ,并要求这些企 业必须达到最小经济规模的要求,以避免低水平的过度竞争现象( 目前 ,在我国的无线寻呼业 务领域实际上已存在这种过度竞争现象) ,实现有效竞争。而对于自然垄断性业务, 由于这些 业务需要大量的固定资产投资 ,其中相当部分是沉淀成本 ,如果由多家企业进行重复投资 ,不 仅会浪费资源, 而且会使每家企业的网络系统不能得到充分利用 。因此,政府管制的基本政策 是严格控制新企业进入这些企业领域。至于在自然垄断性业务领域 ,政府只允许一家企业还 是允许两家或两家以上的企业经营 ,这需要考虑具体业务领域成本弱增的范围
17、,自然垄断与竞 争的比较效率等因素 。从原理上讲 ,当某种业务的需求量超过了成本弱增的范围时 ,就应该允 许两家或两家以上的企业共同经营这种业务 。即使在成本弱增的范围内, 为了打破垄断 ,发挥 竞争机制的作用 ,对于成本弱增程度较低的业务 ,也可以考虑由两家企业实行竞争性经营 ,以 实现有效竞争。对此 ,问题的难点是,政府管制政策制定者如何对自然垄断性业务的成本弱增 的范围及其程度 、 自然垄断与竞争的比较效率作出技术和经济上的判断。 由于自然垄断产业几乎都是多产品( 业务) 产业,因此, 我们需要对多产品自然垄断的有效 竞争问题作进一步的讨论 。如前所述, 多产品自然垄断的成本弱增性主要表
18、现为范围经济性 , 国内外的实践已证明 ,非自然垄断性业务只由一家或极少数几家企业经营是低效率的 。因此 当非自然垄断性业务由多家企业竞争性经营后, 是否应允许经营垄断性业务的一家或极少数 几家企业同时经营那些非自然垄断性业务,这就在相当程度上取决于企业对自然垄断性业务 和非自然垄断性( 竞争性) 业务实行垂直一体化经营的范围经济性。同时, 还应充分考虑到实 行垂直一体化经营的企业在垄断性业务和竞争性业务间,采取交叉补贴战略,以排斥竞争企业 的可能性 。以中国电信产业为例, 其经营业务包括通信设备供应 、 移动电话、无线寻呼等增值 业务 、 长途电话和市内电话等 ,其中只有长途电话和市内电话(
19、 特别是市内电话) 属于自然垄断 性业务。中国邮电电信总局( 简称“中国电信”) 几乎同时经营上述所有业务 。由于其它业务必 须通过市内电话网才能最终向消费者提供服务, 这就为中国电信在垄断性经营的市话业务与 其它竞争性业务间采取交叉补贴战略提供了可能 。从有关文献资料看( 张维迎 、 盛洪 ,1998) , 45 这种可能性已成为现实性 。如中国电信所属的南京电信寻呼台为吸引顾客, 用摇号的方式向 消费者赠送寻呼机; 中国电信在竞争性的无线寻呼、移动电话等业务领域降低收费价格, 而通 过一定的方式增加市内电话的收费 ,等等 。中国电信的这种不正当竞争行为显然扭曲了市场 竞争机制 ,从而导致效
20、率损失 。笔者认为,在光纤技术、通信卫星等通信技术已发展到相当水 平的今天 ,电信产业中的不少业务之间已不存在较显著的范围经济性 。因此,抑制中国电信采 取交叉补贴战略有两种可供选择的政策思路 : 一是将中国电信所经营的通信设备供应、 移动电 话、 无线寻呼及其它增值业务从自然垄断性的长话和市话业务中分离出来 ,成立独立的经济实 体,与其它企业实行公平竞争。并对具有潜在竞争性的长话业务和自然垄断性较强的市话业 务实行财务上的独立核算 。这是一种改革幅度较大的政策思路 。二是将中国电信所有的业务 分别由相应的子公司经营 ,各子公司实行财务上的独立化, 并由审计部门进行监督。这种政策 思路虽然改革
21、幅度较小, 但在近期内有较强的可操作性 。 对电信产业的上述分析也基本适用于其它多产品自然垄断产业 。如英国对电力产业实行 政府管制体制改革过程中 ,把发电、输电和电力销售业务实行垂直分离 ,由独立的企业分别经 营; 而在煤气供应产业,则允许英国煤气公司对煤气管道输送 、 煤气销售业务实行垂直一体化 经营 ,但要求该公司对不同的业务实行财务上的独立核算。这样既保持产业的范围经济性,同 时,又能监督检查企业是否在不同业务间采取反竞争的交叉补贴战略 。可见,在多产品自然垄 断产业中, 实现有效竞争的关键是, 如何从技术、经济上对有关业务间的范围经济性和企业可 能采取的交叉补贴等反竞争战略行为作出判断和经济效率比较 。显然,这对政府管制者来说 , 是一件十分艰苦的工作。 46