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1、决 策 参 考2009年第2期（总第324期）天津经济技术开发区管理委员会 政 策 研 究 室 二零零九年十月十五日 浦东新区科技创新促进政策体系对我区的启示政策研究室2008年，浦东“创新经济”（包括高技术产业、软件和信息服务业、文化创意产业等）的总收入达到3100亿元，同比增长12.4%。其中，高技术产业全年收入1680亿元，同比增长12.7%；软件和信息服务业全年收入560亿元，同比增长20%。浦东全社会研发投入占GDP的比重已经达到3%，提前两年完成“十一五”规划确定的目标。浦东创新经济高速增长的背后是一套全面、灵活的科技创新促进政策体系。浦东科技政策在科技投入来源多元化、政策工具创新
2、、与资本市场紧密联结等方面的经验值得我区借鉴。一、 建立详细、可操作的政府科技发展金使用规则，增强科技扶持的主动性，给予中小型科技企业有效的支持浦东新区1999年建立了科技发展基金，主要来自新区财政拨款。2001-2006年基金预算总额为8.28亿元，2009年一年的预算就超过10亿元。跟据2007年9月1日开始实施的浦东新区科技发展基金管理办法（浦府2007183号），基金的支持范围见附表1。其中主要专项资金（包括管理办法出台后新设的专项资金）的支持范围、方式和力度见附表2。与我区的“泰达科技发展金”相比，浦东科技发展金在操作细则制定上具有如下两个特点，值得开发区参考。第一，建立针对项目的专
3、项资金，鼓励产学研合作，增强政府科技扶持的主动性浦东新区科技发展金对行业共性技术联合攻关项目给予每项不超过300万元的资助；对软件和工业技术领域攻关项目实行与科技部、上海市两级创新基金申报评审并轨，按规定给与资助；对卫生、农业和城建环保项目以及决策咨询项目也给与不同额度的资助。目前，开发区科技发展金中没有供企业按照科研项目申请的专项经费，只有科技项目匹配资金和贷款贴息，其他资助大都针对企业。项目扶持资金的缺位会产生两个后果：其一，科技扶持的主动性不足，不能按照开发区的产业规划和科技发展战略主动地控制技术研发的方向；以配套资金形式分配财政资源会使资源过度地向优势项目集中，有可能超过项目本身的资金
4、需要产生“过度资助”；其二，对科研院所与区内企业联合攻关没有针对性的鼓励措施。建议开发区设立专项经费，对开发区重点发展的新兴产业领域中企业的科研项目给予扶持，依据开发区的产业规划设立并定期更新重点鼓励的行业共性技术和科技攻关项目目录，受理开发区企业（或技术攻关联合体）的项目申请。对列入部市两级科技计划扶持的项目，开发区可以优先考虑，开发区应综合考察项目的资金需求、评估项目的经济前景及其对开发区经济和科技发展的带动作用，给与相应的匹配资金。第二，发挥政府科技专项资金的杠杆作用，打通中小型科技企业的融资渠道科技型中小企业融资的瓶颈在于缺乏抵押品。针对这个问题，浦东新区科技发展基金原本已有担保融资资
5、金。2008年底，浦东在科技发展基金中又新设了知识产权质押融资专项资金和科技企业信用互助专项资金。前者由浦东知识产权中心承担评估职能，由政府科技专项资金提供信用担保，向银行贷款。后者针对中小企业在资金需求上“急、频、少”的特点，采用“存一块钱，贷五块钱”的方法，建立信用互助体系提供担保，简化贷款程序，用政府的科技资金撬动了企业和银行两方面的资金。这种做法不仅能有效解决科技型中小企业流动资金短缺的问题，而且有利于提高企业的信用意识，促进企业的诚信建设。在实践中，建立信用互助体系还产生了一个衍生效应：信用互助体系集聚了大量企业资源，体系内企业产品、市场、技术、资金等相关信息可充分交流，有利于形成企
6、业间的融资平台、信用平台和市场拓展平台，这对体系外的企业很有吸引力。首批30余家企业加入信用互助计划之后，又有百余家科技企业表达了参与信用互助计划的意向。2006年，天津开发区在“泰达科技发展金”中设立了贷款担保特别风险专项资金，专项用于开发区中小型高新技术企业的流动资金融资担保。针对科技企业在发展初期以无形资产为主、固定资产极为有限的资产特性，泰达小企业信用担保中心也在积极探索无形资产质押贷款担保的融资模式。建议结合我区的实际情况，参考浦东的政策设计，进一步丰富支持企业获得授信的政策工具。改进对小企业担保中心的考核标准，充分发挥其支持科技型中小企业的重要作用，进一步扩大企业的受益面，改善中小
7、型科技企业的信用环境。二、积极对接资本市场，建立多元化的科技融资体制在政府科技投入之外，浦东积极探索建立多元化的科技融资体制，引导社会资金进入科技型中小企业，以支撑更大规模的科技创新。其具体的做法包括集聚创业投资和股权投资机构、成立科技金融服务公司、成立科技企业债权基金等。2006年10月，浦东在全国率先成立了政府创业风险投资引导基金，首期规模10亿元。两年多来，作为引导基金管理平台的浦东科技投资有限公司已经和20多家创投机构达成了合作意向，并与其中的11家签订了出资协议。截至目前，引导基金已经出资6.25亿元，带动创投机构设立了总规模超过109亿元的专业基金，产生将近17.5倍的杠杆效应。在
8、引导基金的带领下，投入浦东高科技企业的创投资本已经超过34亿元。2008年4月，浦东新区决定将引导基金规模扩大到20亿元。2008年10月，浦东成立了科技金融服务公司，由政府注资3亿元，承担原来由浦东生产力促进中心负责的对科技型中小企业发放委托贷款工作。2008年浦东科技金融服务公司发放了5600万元委托贷款。2009年截至4月，又为5家企业提供了总计7350万元的委托贷款。除委托贷款之外，科技金融服务公司将考虑与创投机构建立投贷联盟，为创投旗下的科技企业贷款提供快捷通道。科技金融服务公司还将根据科技型中小企业的特点探索贷款担保创新机制，比如深化知识产权质押、企业信用贷款等。根据浦东的想法，科
9、技金融服务公司是为以后建立科技银行做准备的，科技银行希望直接融资和间接投资一起做，必须突破现有的银行法律。2009年，中新力合信用担保有限公司将在浦东开展试点，发行集合信托债权基金，该金融产品将整合银行、担保、风险投资、信托、社会资金等资源。去年，民营担保企业浙江中新力合获得了硅谷银行金融集团和美国最大的风险投资基金NEA的注资，开始在中国复制“硅谷银行”模式。在美国，半数以上的创业公司都获得过硅谷银行的贷款。硅谷银行的成功秘诀在于银行与风投的紧密关系。为降低风险，其客户必须是有风险投资支持的公司。此外，硅谷银行会与客户签订协议，要求以技术专利作抵押担保。近年来，天津开发区在发展风险投资方面做
10、了大量的工作，已经形成了创投和股权基金业聚集的态势，目前共有142家私募股权基金企业、基金管理企业在开发区注册登记。2008年开发区在泰达科技发展金中设立了额度为5000万元的创业投资发展金，采取跟进投资、风险补贴等形式，鼓励和扶持创业投资的发展。但是，根据ChinaVenture9月份的报告，整个天津市区域内实体企业获得股权投资基金支持的项目并不多，项目数量以及资金方面不仅落后于京沪两地，也不如深圳。股权投资机构的集中注册尚未对区域内实体经济发展产生重大影响，这影响了天津股权中心的可持续性。天津市范围内具有创新模式或创新技术的中小企业数量有限是基金投资案例少的主要原因。但投资风险过大同样阻碍
11、了社会资本的进入。在这方面，浦东以引导基金、科技金融服务公司、集合信托债权基金等形式建立了政府科技投入、银行资金、社会资金与风险投资资金的联动机制，既分散了风投的风险，又为社会各方面资金进入高成长的科技型中小企业打开了渠道，这个政策思路值得我们参考。三、通过系统的培育计划建立拟上市企业储备库（一）实施“慧眼工程”2005年，浦东启动了“慧眼工程”，选择具有自主知识产权、成长潜力大的优势企业，给予2-3年的扶持。浦东新区希望通过此项工程准备优质的上市资源，计划在“十一五”期间推动50家中小企业上市。 “慧眼工程”的扶持方式包括有偿、无偿和考核奖励三种。有偿方式主要采取贷款担保、股权投资（优先股方
12、式）和项目配套等形式。无偿方式包括贷款贴息、市场推广补贴、软件企业房租补贴、提升管理和市场开发及拓展能力的补助等，近期着重采用股改/上市费用补贴等形式推进企业股改上市。考核奖励是对入选企业所实现新增的增加值、营业收入、利润总额等形成地方财力的部分一定比例的奖励。浦东新区根据入选企业的不同情况和实际需求，给予菜单式的扶持和个性化的服务措施，确定扶持额度。浦东新区注重利用财政资金撬动银行、企业的社会资金，从而扩大“慧眼工程”的资金来源。第一，新区财政向作为“慧眼工程”日常管理机构的浦东科技投资有限公司注资，增加其资本金，进而由科投公司向银行贷款。有偿项目回收增值部分也纳入专项资金管理。第二，新区财
13、政局与中国投资担保有限公司联合提供担保，向银行争取一揽子授信。第三，2007年科投公司与五家民营企业共同成立了3.5亿元的“慧眼投资基金”，其中科投公司出资1亿元。（二）积极参与上海市的“科技小巨人工程”2006年，上海市发布了科技小巨人工程实施办法，意在填补科技中小企业完成科技成果产业化，到最终上市之间的空隙，对处于扩张期的科技企业在产品市场推广、后续研发开展、生产基地建立、提升管理水平等方面予以支持。该工程在上海市科技型中小企业中选择“科技小巨人培育企业”和“科技小巨人企业”，采取市、区（县）1：1配套的方式，对两类企业产品研发、技术攻关、专利二次开发、知识产权保护、成果转化的（中试）规模
14、化、企业实验室、技术中心建设、人才培养、市场策划、技术咨询等企业创新活动提供补贴。“小巨人”每年评审一次，工程实施三年来，浦东新区已经有58家企业被列入支持范围。 浦东拥有小巨人企业情况（单位：家）年份科技小巨人企业科技小巨人培育企业合计20063710200722224200851924合计104858数据来源：浦东新区科委天津开发区2007年制订了中小型科技企业成长路线图计划，以“孵化基金”“创业辅导”扶持创业孵化期的重点企业，以“成长基金”“加速器专业化服务”促进已经具有一定产值、利税的成长型企业快速发展，以“企业上市补助资金”帮助企业打通到国内外股权资本市场上市的通道。在政策设计层面，
15、我们的扶持政策采取了“接力跑”式间断扶持的模式，在孵化期成长期上市前三个阶段分别设定入门和毕业条件，对处于生命周期不同阶段的企业分别予以扶持。而上海市和浦东新区的企业上市培育计划则是对处于特定关键阶段的企业给予持续的扶持，这样更容易集中优势资源。开发区的政策选择是基于区域中小型科技企业根植性不强的现实做出的，但是这种政策设计可能并不利于进一步提升企业的根植性。建议开发区从培育内生创新能力，形成投资、科技“两个驱动”的长远目标考虑，整合科技资源，建立动态的拟上市企业储备库，设定培育计划的启动和毕业条件，对进入储备库的企业在特定生命周期阶段进行持续、系统、全方位的扶持。另外在政策实施层面，由于种种
16、原因“成长路线图计划”并没有完全发挥出应有的政策效力，对孵化期企业的扶持力度可以进一步加强，对成长期企业除自主研发扶持外可以扩大扶持的范围，对上市前企业的扶持应把根植性作为重要的参考指标。附表1 浦东科技发展基金支持范围编号专项资金名称支持范围1创新资金对新区有关单位开展科技新产品和新技术研发的自主创新活动给予立项资助。2研发投入补贴资金对新区有关单位开展自主创新活动先期投入的研发费用给予补贴资助3科技科普资金对新区重大科技活动和科普教育基地建设给予资助4信息化资金对新区有关单位实施信息化应用的项目给予立项资助5科技奖励资金对自主创新活动中获得杰出成就的新区有关单位或个人给予奖励6知识产权资助
17、资金对新区有关单位和个人关于保护知识产权、提升自主创新能力的相关活动给予资助7公共平台运行补贴资金对经新区政府认定的公共服务平台给予补贴8孵化器资助资金对新区科技孵化器和进入孵化器的科技创业项目给予资助9高新技术成果转化项目贷款贴息对符合上海市促进高新技术成果转化的若干规定、上海市高新技术成果转化项目专项贷款财政贴息试行办法的成果转化和产业化项目专项贷款，给予贴息资助10留学人员创业资助和博士后资助资金对留学人员来新区创业给予资助；对海内外博士人才来新区从事博士后科研工作给予资助11科技产品市场推广专项资金对具有自主创新能力、自主知识产权和自主品牌的科技企业开展市场推广活动（包括开拓科技产品的
18、国内外市场）给予资助12担保融资资金对新区科技型中小企业融资予以担保13“慧眼工程”专项资金对入选慧眼工程的具有自主知识产权、成长潜力大的优势科技企业，给予个性化扶持资助14创业风险投资引导基金对国内外创业风险投资资本、机构、人才、项目集聚浦东，给予引导15其他资金政府主导项目（包括拥有自主知识产权的重大产业项目）专项资金、经理事会批准的其他专项资金、科技基金管理办公室（以下简称“基金办”）经费及科技基金管理费附表2 主要专项资金的支持方式和支持力度专项资金名称支持方式和力度创新资金主要以创新攻关项目、研发机构项目、种子项目、配套资助项目、费用补贴项目等形式进行资助，资助方式均采取无偿资助研发
19、投入补贴资金该项资金采用后补贴制，由会计师事务所对企业的研发费用进行专项审计或审核，根据实际发生的费用，按规定予以无偿资助。补贴范围包括企业研发机构研发费用补贴、新药开发费用补贴和软件开发费用补贴三项。企业研发机构研发费用补贴：对生物医药、微电子、软件等重点高新技术领域的国家级、上海市级和浦东新区级企业研发机构，最高资助额度分别不超过500万元、300万元和100万元。对其他行业的研发机构，资助额度分别不超过120万元、100万元和80万元。每年资助金额不超过上年度企业实际发生研发费用的40，并可在资助额度内连续三年申请资助。新药开发费用补贴：临床前研究按研发费用的20%予以补贴，最高资助额度
20、不超过50万元；临床研究费用在500万元（含）以下的，按10%予以补贴，超过500万元的部分，再按照3.5%的比例予以补贴，最高资助额度不超过500万元；新药注册申报费给予不高于5万元的补贴。软件开发费用补贴：对软件企业因申报软件产品所发生的测试和登记费用经审核通过，给予70%的一次性资助。对获得CMM 4级和5级认证的企业，经审核，分别给予20万元和30万元的认证费补贴。知识产权资助资金对获取专利的单位和个人给予资助，对国外专利还给与3年50%的年费补贴。对被批准为上海市专利培育试点或浦东新区专利试点的企业，给予一次性10万元的经费资助；对被批准为上海市专利试点的企业，给予一次性20万元的经
21、费资助；对获上海市专利示范企业的给予一次性30万元的资助。对中小企业或事业单位在浦东新区实施发明专利，其专利产品或技术销售收入比上年度增加500万元以上的，对每件专利产品给予20万元的资助，每家企业年资助额度不超过60万元。对实施自主研发的专利技术转化和产业化的企业，根据专利数量和缴税数额，分别给予10-20万元的专利实施奖励，每年奖励数额不超过10家,其中包括对专利实施经济效益好的职务发明人或设计人，给予一次性最高2万元奖励。孵化器资助资金对进入孵化器的孵化企业给与无偿资助，资助额度一般为孵化器对孵化企业货币投资资金的5倍，单个项目资助额度最高不超过80万元。高新技术成果转化项目贷款贴息由市
22、、区有关部门根据转化项目的技术贡献率、高新技术含量、产业政策符合程度、技术水平、社会效益、经济效益和市场前景等因素进行评估，按评估分分档次确定贷款贴息比率，分为30%、40%、50%三档，贴息期限一般为一年。留学人员创业资助资金对生物医药、新材料、环保等产业的留学生创业企业一次性无偿资助10万元。知识产权质押融资专项资金（2008年10月设立）科技发展基金每年安排2000万元存入银行专户，银行按照2-2.5倍放大贷款规模。为实物抵押条件不足的科技型中小企业向银行短期借款提供信用担保。企业以自有知识产权质押和业主信用为反担保，单笔担保额度为人民币200万元以下。单笔担保期限最长不超过三年。科技企业信用互助专项资金（2008年10月设立）2008年科技发展基金安排1000万元，2009-2010年各安排2000万元设立专项资金。优先支持浦东新区重点发展的集成电路、软件、生物医药、文化创意、新材料和新能源等领域的高新技术企业。企业自愿缴纳互助金20万元以上，合作银行按照企业缴纳互助金金额的2-5倍（最高不超过500万元）给予担保额度。贷款发生实际损失时，由专项资金、企业互助金、合作银行按合同约定共同承担。9