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1、-中国社会保障改革与发展战略-第 7 页一、形式，挑战和任务从时代发展与国情变化出发，中国社会保障制度建设所面临的形势总体上是非常有利的，但现实困难与挑战也相当严峻。深化社会保障制度改革，并最终全面确立能够免除全体国民后顾之忧、带给人民长久幸福的健全完备的社会保障体系，仍然是一项需要付出长期的努力才能完成的艰巨任务。(一)前形势 强调当前形势对建设健全的社会保障体系在总体上非常有利，是基于新时期的政治、经济、社会发展，已经为中国社会保障体系建设奠定了良好的基础。 从政治角度出发，科学发展观已经成为_国家发展的指导思想，构建社会主义和谐社会已经成为国家既定的社会发展目标，执政为民、以人为本已经成
2、为执政党与政府施政的核心理念，公平、正义、共享已经成为新时期的主流价值取向，实现“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”和让人人享有社会保障已经成为党和政府对人民的庄严政治承诺。因此，在国家已经站在较高的发展平台后，如何将经济成果转化为国民福利，通过健全的社会保障体系来解除全体国民的后顾之忧并持续增进国民福利，客观上已经成为国家发展进程中的重要政治目标，也是执政党和各级政府的重大政治责任。清晰的政治目标及其对社会保障的定位，决定了建设覆盖城乡居民的健全的社会保障体系已经成为国家发展的重要目标指向。 从经济角度出发，不仅以往的发展成就为建设健全的社会保障体系奠定了日益丰厚的物质基础，
3、而且国民经济新变革与内驱型经济增长模式的取向更对健全的社会保障体系提出了迫切需求。一方面，改革开放创造了中国经济持续高速增长30年的奇迹，并且还在继续着这种奇迹。30年间GDP年均增长97，GDP总量已从1978年的3600多亿元增长到2007年的24万多亿元，人均GDP已经进人了中等发达国家行列。国家财政实力持续大幅度增强，从1978年的1 100多亿元增长到2007年的51300多亿元。经济总量与财政收入的快速增长及所具规模，已经为建立健全的社会保障体系奠定了日益丰厚的物质基础，国家不仅有责任为人民构建一个没有漏洞的社会保障安全网，而且具备了构建一个健全的社会保障体系的经济能力。以往那种以
4、经济落后与财力薄弱作为忽视国民社会保障需求增长的理由已经不成立。另一方面，中国经济正处于新的变革阶段，要继续保持国民经济的持续发展，选择内需驱动型经济增长模式是必由之路，而内需驱动型经济的发展又只能建立在能够给国民以稳定的安全预期的基础之上，只有健全的社会保障体系才能真正给全体国民带来普遍的生活安全感与稳定的安全预期。因此，社会保障对中国的经济发展而言，不仅不是一种负担，而且是一种非常必要的、有益的长效投资。可见，日益雄厚的经济基础及对内需驱动型经济发展模式的追求，为社会保障制度的完善及其经济投资功能的有效发挥，创造了极为良好的条件。 从社会角度出发，在人民生活状况普遍获得持续改善的条件下，社
5、会结构还在进一步分化，社会流动速度在加快，社会风险在加速积累，包括贫富差距、劳资矛盾、流动人口(特别是农村进城务工的劳动者)与当地居民的利益分歧及城乡差距、地区差距等在内的诸多现实问题，均迫切需要通过社会保障制度来缓和甚至化解。不同社会阶层的民生问题已经在持续发展进步中全面升级，城乡居民跨过温饱阶段并进入小康生活阶段后，已经不再满足于一般意义上的收入增长与生活水平的提高，而是要求社会公正，追求共建、共享、共富和有安全保障、自由、平等、体面尊严的高质量生活，从而对建设覆盖城乡居民的健全的社会保障体系的呼声日益高涨，人民期望通过这一制度来解除生活后顾之忧并确立长久的、稳定的安全预期。人民对社会保障
6、的普遍需求与升级，构成了加快社会保障制度建设与发展的源动力。从历史文化传统的角度出发，也已发生了深刻变化。例如，由旧中国的家庭人，到计划经济时代的单位人，进而发展到现在的社会人，揭示了单位保障制瓦解后，个人的生活保障乃至自由、平等与尊严，不得不从依靠家庭、依靠单位转向依靠社会化的保障机制；家庭规模的小型化与少子高龄化，决定了家庭保障功能不可逆转地会持续走向弱化，家庭内部的孝道与亲情虽然仍存，家庭成员之间的相互保障却Et益难济，从而不可避免地对社会保障体系产生内在的日益增长的需求；还有公众价值取向的多元化，以及个人自由追求的扩张，也会对社会保障体系建设与发展产生影响。上述变化依然在继续之中，它是
7、对社会保障体系建设产生正面推动的重要因素。从国际环境来看，一方面是经济全球化正在异常深刻地直接影响着国家与国家之间的竞争，影响着一国之内的劳资关系，它为各国社会保障改革与制度建设提供了新的视野与重整机会，因为经济全球化背景下的社会保障制度建设必定要与国家竞争力和经济可持续发展紧密联系；另一方面，自20世纪80年代以来，发达国家在调整自己的社会保障制度，新兴工业化国家与许多发展中国家也在积极探索着自己的社会保障发展之路，来自国际上的经验与教训异常丰富。因此，国际环境能够促使中国社会保障改革与制度建设保持理性。总之，我们所处的时代，已经开始从单纯强调经济增长乃至GDP至上、效率至上的时代，向经济社
8、会全面协调、健康文明、可持续发展为特征的科学发展时代转变；从不同群体或阶层利益分割的时代，向城乡居民普遍受惠的时代转变；从共同贫穷时代并经历追求部分人先富起来的时代，向全体国民迈向共同富裕的时代转变；从解决低层次温饱问题为目标的时代，向民生问题全面升级并要求获得全面改善的时代转变；从依赖出口型社会向稳定内需型社会转变；从单纯引进的时代向日益全面地融人世界开放体系的时代转变；从依靠低劳工成本优势向提高劳动力素质和科技创新能力等核心竞争力并持续提升、维持国家竞争力的时代转变。在这样的时代背景下，没有健全的社会保障制度和完备的社会保障体系，就不可能切实解除国民的后顾之忧，就无法让人民获得确定的安全预
9、期及对未来发展的信心，就无法真正实施内驱型经济发展战略，就无法协调好各种复杂的社会关系，就无法实现让全体人民共享经济发展成果的目标并真正增进其幸福感，就无法持续提升并维系国家的核心竞争力，就无法适应全球化下的普适价值的要求，从而也就无法实现和谐发展的政治、经济、社会目标。因此，在政治、经济、社会乃至国际环境等因素已经发生重大变化的条件下，建立健全、完备的社会保障制度不仅是十分必要且重要的社会投资、经济投资、政治投资与安全投资，而且是科学发展观的真正体现，是国家走上健康、文明、持续的现代化强国之路的不可或缺的维系机制与促进机制。现在正是建立健全、完备的社会保障体系的最好时机。(二)面临的挑战与基
10、本任务 在充分肯定时代发展与当前形势迫切要求并有利于社会保障制度建设的同时，清醒地认识所面临的困难与挑战，显然是理性、稳妥地推进这一制度建设的前提条件。基于现实国情及其发展趋势，社会保障改革与制度建设所面临的困难与挑战，主要表现在如下几个方面： 第一，城乡分割与地区发展失衡。中国还处于并将长期处于社会主义初期阶段，城乡二元分割与地区发展失衡作为长期形成的一种客观现象，受制于经济、社会发展失衡及一些根深蒂固的制度安排(如户口政策)，失衡状况与差距虽然会持续缩小，却非短期内可以完全改变。尽管社会保障制度应当符合政府主导、城乡一体、公平普惠的内在要求，但城乡分割与地区发展失衡的现实国情，迫使中国的社
11、会保障体系建设只能走渐进发展的道路。因此，在尽可能防止社会保障制度碎片化、努力追求制度整合的同时，一定时期内采取多元化制度安排来覆盖全民仍将是必要选择。 第二，人口老龄化与人口流动加速。在人口总量大的基础第二，人口老龄化与人口流动加速。在人口总量大的基础上，人口老龄化(突出表现为少子老龄化与高龄化)的加速行进和城乡之间、地区之间人口流动速率的加快，构成了中国社会保障制度建设所面临的重大挑战。中国是世界上人口最多的国家，基中国社会保障改革数大，持续增长惯性大，人均预期寿命在不断延长，老龄化进程显著加快。据统计，2007年中国60岁及以上的人口达15340亿人，占总人口的116；65岁及以上的人口
12、达10636亿人，占总人口的81；人口老龄化年均增长速度达到328，约为总人口年均增长率(066)的5倍。人口学家预测，2010年至2040年将是中国人口老龄化速度最快的时期(按中生育方案计算)，65岁及以上人口占总人口的比重在2040年将达到22，2055年达到25，此后将在24_26之间徘徊。伴随着人口老龄化、生育率下降和由此产生的家庭结构小型化，家庭保障功能也在急剧弱化，对社会保障的需求尤其是对养老保险及相关服务的需求骤然提升。同时，农村年轻工进城，城市老年人下乡，这种趋势在未来30年将进一步加快。人口流动速率的加快，同样会对社会保障制度的整合与保险关系的转移提出更为复杂的现实要求。 第
13、三，快速工业化、城镇化与就业形式多样化。伴随着市场化、工业化、城镇化、现代化进程的加快，中国国民经济结构已经发生了重大变化，产业结构在升级，就业结构也在持续变化，从第一产业转向第二、三产业的劳动力在持续增长，城镇化率已经从1978年的179提高到2006年的439(如果加上长期在城市务工的农业户口劳动者及其家属，居住在城市的人口达到总人口的约50)。工业化、城镇化进程加快与传统户籍制度等的冲突，不仅导致了大规模的农民工与失地农民群体现象，而且使农村人口结构发生急剧变化，农村劳动力转移就业的显性化与规模化，使农村人口老龄化、留守儿童、妇女规模不断增大，均对社会保障制度建设中如何妥善处理城乡之间、
14、社会群体之间的关系构成了重大挑战。另外，就业形式的多样化，完全打破了传统社会保险制度只面向正规受雇劳动者的格局，灵活就业、自我雇佣及无业者构成了一个相对特殊的社会群体，他们的社会保障权益需要通过调整社会保障制度安排才能获得保障。所有这些，均表明中国现在正处于工业化中期，还将长期处于从农业社会向成熟的工业社会发展的动态进程之中，差距、流动、分化等将构成这一进程中的特有现象，这无疑会直接增加中国社会保障制度建设的艰巨性。 第四，全球化影响的两面性。在全球化背景下，贸易、资本市场的全球一体化进程，给包括中国在内的发展中国家提供了巨大的发展机遇，把握了这种机遇，便可以进入发达国家行列并给人民带来长久的
15、福祉，把握不好这种机遇，便可能丧失发展的良机，最终受损的依然是人民长久的福祉。应当承认，全球化导致了全球范围内“强资本、弱劳工”格局的形成，因为资本可以自由流动，总可以找到更廉价的劳动力，各国尤其是发展中国家为了吸引或者留住资本，很难避免走以牺牲劳工福利为代价的发展道路。尽管全球化最终会带来劳资关系及其利益分配格局的平衡，但现阶段乃至相当长的时期内，劳动者仍将处于不利地位。不过，它带来的另一种影响则是公平、正义、民主、自由、平等、体面尊严等普适价值的推广，从而也会进一步影响并促进发展中国家加快社会保障制度建设步伐。因此，在建设中国的社会保障制度时，需要妥善处理好维持国家发展的长期竞争力和不断提
16、高人民福祉的关系，在积极参与全球竞争并保持国家竞争力的同时，促进人民福利保障水平持续提高。此外，日益呈现出的劳动就业全球化和社会保险关系跨国(或地区)化，亦是值得在未来制度建设中必须重视并加以解决的问题。在世界范围内，可以肯定各国的国民福利会在制度调整中发展，但全球化的影响无疑会进一步增加中国利会在制度调整中发展，但全球化的影响无疑会进一步增加中国社会保障制度建设的复杂性。第五，现行社会保障制度体系残缺，有效性不高，相关制度配套改革不能同步。从亿万农民缺乏相应的养老保险，到城镇职工基本养老保险迄今仍处于低层次分割统筹的现实格局；从医疗保障体系因保障不足及体制障碍而造成的“看病难、看病贵”现象，
17、到社会救助制度的城乡分割及某种失范，以及各项社会福利事业的残缺无序，均表明中国现行社会保障体系是残缺不全的，已有制度安排也仍然存在着有效性不高的现实缺陷，从而急切需要弥补制度缺失，进一步优化现有制度安排。同时，包括户籍制度、收入分配、公共财政、卫生事业等相关制度的配套改革滞后，实际上已经严重影响着社会保障改革与制度建设。因此，现行社会保障制度的路径依赖与相关制度不能联动配合，同样构成了推进社会保障制度建设的现实挑战。 此外，中国国民虽然摆脱了计划经济时代的平均主义、吃“大锅饭”的思维定式，增进了责任分担的社会保障观念，但因过分强调自我负责和关注个人利益，农业时代自给自足的小农意识在某种程度上也
18、反映到了如何对待社会保障制度上，一些人缺乏社会责任感、互助共济观念淡薄，将资本主义国家建立了100多年并对收入分配起重要调节作用的社会保障制度视为“劫富济贫”，或者只从自身利益出发，以能否即期通过这一制度获益来评价甚至决定是否参与进来。如果都不愿互助与分享，社会保障制度便不可能建立并真正得到发展。因此，重塑国民的社会保障观念，必须确立公民的社会责任，引导国民树立起社会公平意识与互助共济思想，这对社会保障制度的健康、持续发展与整个社会的健康、和谐发展显然十分必要。 尽管上述挑战是客观的、现实的，但已经确立的以人为本发 尽管上述挑战是客观的、现实的，但已经确立的以人为本发展理念，正在确立的内需驱动
19、型经济发展战略，以及国家健康、持续、和谐发展的需要与人民日益高涨的福利需求，又决定了国家必须顺应时代发展要求，全面推进社会保障制度建设。从全局与长远发展来看，中国的社会保障制度建设必须持续不断地完成好如下四大基本任务： 1加快弥补制度缺失，构建覆盖城乡居民的健全的社会保障体系并促使其完备化 没有漏洞和覆盖全民是社会保障制度建设与发展的内在要求。因此，在进一步改造现行制度安排并提高其有效性的同时，急切需要填补制度缺失，特别是通过相应的制度安排来堵塞现行社会保障体系中的漏洞，让全体国民能够从不同的制度安排中获得不同程度的社会保障。 在现阶段，急切需要建立没有漏洞的以“二免除一解除”为支柱的基本保障
20、体系，即通过建立综合型社会救助制度来免除国民因生活困难而难以摆脱的生存危机，通过建立覆盖全民的医疗保障体系来免除国民因“看病贵、看病难”而产生的疾病医疗恐惧，通过构建有序组合的多元化的养老保险制度来解除全体国民的养老后顾之忧。于后，在此基础上，促使整个社会保障体系走向完备，真正成为全体国民可靠的生活安全网。 2尽快推进社会保障制度定型、稳定，并实现可持续发展 在努力优化各项社会保障制度安排的同时，需要加快社会保障制度的立法步伐，促使各项社会保障制度走向定型、稳定与可持续发展，尤其是社会保险与社会救助制度，急切需要通过立法走向定型、稳定发展阶段。 在此基础上，再促使其适应时代发展变化与制度自身规律，