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1、收入分配改革与中国社会保障发展战略中国人民大学郑功成社会保障制度攸关国民财富的分配格局客观而论，我国现阶段收入分配领域中利益失衡格局的形成，是多种原因综合影响的结果，也是多年以来重财富增长轻财富分配、重鼓励部分人先富轻促进全民共享的结果，确非一日之寒，解决起来也绝非一日之功，而是宜采取中医式“抽丝祛病”与西医式“外科手术”相结合的综合疗法，多管齐下地采取一揽子有效措施才能构建长久公正的收入分配制度。在经济增长方式转型与收入分配改革的大背景下，特别需要全面认识社会保障的收入分配功能。因为以往大多强调通过社会保障来解除国民后顾之忧和维护社会安全稳定，忽略社会保障促使财富得到合理分配和普惠全民、实现
2、共享的本源职责与功能；在现实中讨论经济发展与收入分配问题时，也存在着将社会保障局限于再分配领域并忽略社会保障制度不健全对经济发展的负面影响的现象。因此，重新全面认识社会保障的功能，不仅对这一制度的定型、稳定、持续发展有益，同时也对推进收入分配改革与整个经济社会的持续、健康发展有益。纵观世界，可以发现这样一种带有规律性的现象，即在经济发展初期或者处于低收入国家阶段时，社会保障扮演的通常是维护社会安定和补救国民生计的工具，虽然客观上在一定程度上调节着收入分配，但这种调节的范围与程度都是十分有限的；当进入中等收入国家阶段后，社会保障便不再是雪中送炭式的补救性制度安排，而是肩负着越来越重要的收入分配调
3、节功能，国民福利与国民经济同步增长很自然地成为国家发展的追求目标；当进入高收入国家行列后，社会保障所肩负的实际上已经不再是补救式的稳定或安全工具，而是承担着调节收入分配并促使财富得到合理分配的职能。除个别国家外，虽然各国在社会保障体系结构上有差异，但上述发展路径又确实明显地具有普遍性。在我国现阶段，一方面，由于社会保障体系不健全、覆盖人口有限、低水平保障，运用的资源有限，其对财富分配格局的调节作用也有限。例如，我国目前社会保障全口径支出约相当于 GDP 的 6%左右，较之发达国家大多在20%甚至 30%以上的比重差距很大，即使是后起的新兴工业化国家韩国，早在20 多年前这一指标就超过了7%，显
4、见社会保障对我国社会财富分配格局的影响很小；再以社会保障支出占国家财政支出的比重为例，我国约为12%左右，高收入国家普遍在35%甚至 45%以上，中等收入国家也普遍在25%甚至 30%以上，这表明社会保障在国家财政再分配中所占份额偏小，其对再分配的调节力度和城乡居民收入增长的贡献有限。在初次分配中，由于社会保险覆盖面有限，职业福利不具普遍性，政府、劳方、资方之间的利益格局便不可能有效均衡，劳动者报酬不仅水平难以提升，薪酬结构也会陷入只重即期收入而缺乏稳定安全预期的困局。可见，社会保障支出在GDP、财政收入中比重的偏低，以及社会保险制度覆盖面的有限，是导致居民收入低、劳动者报酬低的重要原因。另一
5、方面，社会保障制度的欠公平，则构成了收入分配差距扩大的又一重要原因，例如，在劳动者中，存在着有社会保险与无社会保险者的收益差异；在有社会保险的劳动者中，存在着公务员、事业单位工作人员与企业职工等的待遇差距；在企业职工中，存在着垄断行业与一般性竞争行业的职业福利（如住房公积金、企业年金等）差异；在城乡居民中，存在着社会保障项目多寡与水平高低等的差异。因此，我国社会保障运用的资源总量有限，而这有限的资源又在城乡之间、行业之间、不同群体之间的配置失衡，确实是现阶段影响收名师资料总结-精品资料欢迎下载-名师精心整理-第 1 页，共 3 页 -入分配格局的一个重大因素。在中国经济持续高速增长30 年和国
6、民财富分配格局失衡的时代背景下，现在确实到了应当赋予社会保障合理调控财富分配格局职能的时候了。因此，在规划国家发展全局、推进经济发展模式转型与收入分配改革中，有必要将社会保障置于更加突出的位置，并通过健全社会保障体系来增加居民与劳动者的收入，缩小不同群体之间的收入差距，促进财富分配格局的合理化。社会保障的战略任务是促进财富的合理分配我国需要一个健全的社会保障体系，这一点已经成为共识。但健全社会保障体系的战略任务，是只保障民生还是在保障民生的基础上持续不断地改善民生，是只解除国民生活后顾之忧和维护社会安定还是在解除后顾之忧的基础上促进财富的合理分配，仍然存在着分歧。如果继续将社会保障定性为维护社
7、会安全的工具，这一制度的功能也就必然地被局限在解困济贫的低水平保障机制上；如果将社会保障的功能定位于促进财富的合理分配，它就不会再是部分人的专利与特权，也不可能永远是低水平和雪中送炭，而是需要与时俱进，伴随着国家发展与财富增长而普惠全民、实现共享，最终促进并维系着财富的合理分配格局。毫无疑问，后者显然更加符合当代社会保障制度的发展规律。有鉴于此，我国社会保障发展的战略目标与任务，即是在坚持公平、正义、共享的原则下，尽快实现基本保障制度普惠全民的初级目标，再在逐渐缩小不同群体之间权益不平等现象的条件下，健全整个社会保障体系，最终迈向中国特色的社会主义福利社会，这大约需要30-40 年的时间，即与
8、中国现在所处的中等收入国家行列逐渐跨入高收入国家行列同步。在中国已经成为中等收入国家的条件下，建设健全社会保障体系应当尽快实现国民福利水平与经济发展水平同步增长，并在这种同步增长中健全社会保障体系、提升这一制度的保障水平与公平程度。为此，从现在到未来10 年，宜大幅度提高全口径社会保障支出占GDP的比重，大幅度提高财政性社会保障支出占国家财政收入的比重，大幅度提高城乡居民尤其是低收入群体与普通劳动者的社会保障水平。我认为，我国社会保障体系建设的目标任务可以分解为三个大阶段，并提出了相应的建议：12010-2012 年是第一阶段，目标任务是构建普惠全民的“两免除一解除”（免除生存危机、免除疾病忧
9、虑和解除老年后顾之忧）的基本保障制度。包括基本医疗保障制度、基本养老保险制度、最低生活保障制度三大制度覆盖全民，并实现定型、稳定发展；同时发展老年人、残疾人、儿童福利事业及其他社会保障事业；使社会保障能够初步满足国民生活基本保障的需求。22013-2020 年是第二阶段，目标任务是实现中国特色社会保障制度全面定型、稳定发展。包括：面向全民的基本医疗保障制度、基本养老保险制度、综合型社会救助制度、老残妇幼福利制度走向成熟，城乡居民的其他社会保障需求得到基本满足，社会保障水平得到较大幅度提升，并成为对财富分配格局产生重要影响的制度安排。名师资料总结-精品资料欢迎下载-名师精心整理-第 2 页，共
10、3 页 -32021 年到本世纪中叶是第三阶段，目标任务是在继续提升社会保障水平、缩小不同群体之间差距的条件下，实现由基本保障型向生活质量型、由形式普惠型向实质公平型发展的目标，并成为促使和维系财富合理分配格局的支柱性制度保障，最终向中国特色的福利社会迈进。在上述三步走战略的发展进程中，从现在起到2012 年再到整个“十二五”期间是一个特别关键的时期。一方面，基本保障制度均宜在这一期间完成试验性任务而进入依法实施的定型、稳定发展阶段，制度建设需要进入立足国家层面与满足长远战略发展的精细化阶段，否则，制度变革的成本或代价将随着试验期的延长而倍增。另一方面，宜在“十二五”规划中有相应的约束性指标，
11、以便切实扭转财富分配格局的失衡，如基尼系数宜控制在0.45 以内，劳动报酬在初次分配中的比重提升幅度应不低于5 个百分点，财政性社会保障支出占国家财政支出比重的增长应明显快于财政收入的增长幅度，全口径社会保障支出相当于GDP 的 8%左右，等等。强调到 2012 年为第一阶段的原由，主要在于：一是这一届政府在推进社会保障改革与制度建设方面的政策力度大，包括医疗保障体系建设、农民社会养老保险、保障性住房等等均取得了巨大成就，已经奠定了较好的基础，宜一鼓作气地解决社保制度建设中的一些重大问题；二是经济方式转型与收入分配改革客观上使社会保障制度改革与体系建设具有了紧迫性；三是社会保障领域中的一些重大
12、制度安排与重大问题的解决确实宜进一步加快进度，现在时机还有利，再行拖延将会代价高昂；四是城乡居民有期盼，希望政府能够继续加大社会保障制度建设的力度，以便尽早享有稳定的安全预期。即使在 2012 年前无法全部完成上述任务，也建议尽快完成顶层制度设计任务和基本保障制度的试验性任务，以便整个“十二五”期间能够更加顺利地推进整个社会保障制度的建设。从现在起到2012 年，建议且可能完成的社会保障改革与制度建设的任务包括：一是完成基本保障制度的立法任务，为社会保险、社会救助及相关福利制度提供法律依据；二是通过加快城乡居民医疗保险制度的整合与完善职工基本医疗保险制度，真正实现这一制度的全覆盖；三是通过实现
13、农民基本养老保险制度全覆盖与建立相应的老年津贴制度，在制度层面上初步实现“老有所养”的民生目标，于后再使这一制度全覆盖目标转变为适龄人口全覆盖的现实（如在“十二五”期末或“十三五”期间对农民社会养老保险实现强制保险）；四是基本养老保险制度全国统筹方案出台，为在“十二五”期间全面实现全国统筹奠定坚实基础；五是实现城乡居民最低生活保障制度一体化，并向综合型救助制度逐渐转化；六是不失时机地发展老年人、残疾人、儿童福利事业。如果能够在未来二至三年内或者“十二五”期间顺利地完成上述任务，将会大大降低社会保障改革与制度建设的成本，基本满足城乡居民起码的社会保障需求，同时为国民财富的合理分配与经济发展方式的转型与持续发展做出更大、更好的直接贡献。名师资料总结-精品资料欢迎下载-名师精心整理-第 3 页，共 3 页 -