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1、平昌县教育文化体育产业园“二馆二中心”建设项目财政承受能力论证报告四川智库策划咨询有限公司二一六年七月目 录第一章 项目概述1第二章 编制目的、思路与依据2一、报告编制目的2二、评估思路2三、报告编制依据3第三章 责任识别5一、股权投资支出5二、运营补贴支出责任5三、风险承担支出责任6四、配套投入支出责任7第四章 支出测算8一、股权投资支出8二、运营补贴支出8三、风险承担支出9四、配套投入支出10五、PPP财政支出责任10第五章 财政承受能力评估11一、一般公共预算支出11二、补贴支出比例13三、行业和领域均衡性分析评估13第六章 结论及建议13第七章 声明15第八章 附件16第一章 项目概述
2、1、 项目名称平昌县教育文化体育产业园“二馆二中心”建设项目2、 投资规模项目估算总投资48000万元，其中建安工程费29171.97万元，设备购置费9300万元，其他费用2917万元，陈列布展5900万元，基本预备费711.03万元。工程费用以政府部门最终审计金额为准。3、 项目用地平昌县黄滩坝文化产业园。4、 建设内容新建综合图书馆、博物馆、综合文化活动中心、广电播控中心（简称“二馆二中心”），整个项目计划用地45898.9m2（约70亩），总建筑面积55000m2（其中：地上49500m2，地下5500m2）。购置相关设备，完善相关附属设施建设。具体建设内容及规模以经批复的施工设计图为准
3、。5、 项目期限 本项目全生命周期：15年，其中建设期4年，运营维护期11年。如建设期延长，特许经营期顺延，整体特许经营期11年保持不变。第二章 编制目的、思路与依据一、报告编制目的本报告对平昌县教育文化体育产业园“二馆二中心”建设项目进行投资财务分析，并就该项目以PPP模式实施进行财政承受能力论证，为巴中平昌县人民政府采用PPP模式实施本项目提供决策参考。根据本项目物有所值评估报告及相关材料所示，政府方负有提供项目划拨用地的义务及拨付项目财政补贴的支出责任。政府在今后15年的项目全生命周期内，能否履行合同义务，关乎项目能够顺利推进实施，财政风险的有效防范和控制，关乎PPP项目财政支出的规范管
4、理和PPP项目实施的有序推进、可持续发展。因此，对政府在本PPP项目中的财政支出责任进行识别和测算，进行政府和社会资本合作项目财政承受能力论证，评估项目实施对政府当前及项目全生命周期内各年度财政支出的影响，对统筹处理好当期的即期支付与长远分期支出的关系和严格控制PPP项目建设的财政支出规模，至关重要。二、评估思路根据财政部政府和社会资本合作模式操作指南(试行)(财金2014113号)中：“为确保财政中长期可持续性，财政部门应根据项目全生命周期内的财政支出、政府债务等因素，对部分政府付费或政府补贴的项目，开展财政承受能力论证，每年政府付费或政府补贴等财政支出不得超出当年财政收入的一定比例；通过物
5、有所值评价和财政承受能力论证的项目，可进行项目准备。”及政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引（财金201521号）“每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%。省级财政部门可根据本地实际情况，因地制宜确定具体比例，并报财政部备案，同时对外公布。”之规定，政府和社会资本合作项目财政承受能力评估，包括两个层次，首先是对单一PPP项目的财政承受能力进行评估；其次是对同一时期同级财政范围内已实施和拟实施的单一PPP项目的财政承受能力进行汇总，对各年度内PPP项目支出总额及在行业和领域分类上进行总体平衡。三、报告编制依据本报告编制依据如下：1、国务院办
6、公厅转发财政部、发展改革委、人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见（国办发201542号）2、国务院关于加强地方政府债务管理的意见（国务院国发201443号）3、住建部市政公用设施建设项目经济评价方法与参数（2008年）4、财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知（财政部财金2014113号）5、关于印发地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法的通知（财政部财预2014351号）6、国家发改委国家发改委关于开展政府和社会资本合作的指导意见（发改投资20142724号）7、建设项目经济评价方法与参数（第三版）8、财政部政府和社会资本合作项目财政承受能力论
7、证指引（财金201521号）9、平昌县教育文化体育产业园“二馆二中心”建设项目可行性研究报告10、平昌县财政局、平昌县文化广播影视新闻出版局及平昌县政府相关部门提供的其他资料第三章 责任识别根据财金201521号文，PPP项目全生命周期过程的财政支出责任，主要包括股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入等。一、股权投资支出 股权投资支出责任是指在政府与社会资本共同组建项目公司的情况下，政府承担的股权投资支出责任。如果社会资本单独组建项目公司，政府不承担股权投资支出责任。 本项目项目公司由社会资本和平昌县人民政府授权的出资人共同出资设立，政府方以股权投资入股，持股比例为5%。 股权投资支出=项目资
8、本金政府占项目公司股权比例 =1,2000万元5%=600万元二、运营补贴支出责任运营补贴支出责任是指在项目运营期间，政府承担的直接付费责任。不同付费模式下，政府承担的运营补贴支出责任不同。政府付费模式下，政府承担全部运营补贴支出责任；可行性缺口补助模式下，政府承担部分运营补贴支出责任；使用者付费模式下，政府不承担运营补贴支出责任。 本项目采用可行性缺口补助，政府承担部分付费责任。政府每年直接付费数额包括：社会资本方承担的年均建设成本（折算成各年度现值）、年度运营成本和合理利润，再减去每年使用者付费的数额。三、风险承担支出责任风险承担支出责任是指项目实施方案中政府承担风险带来的财政或有支出责任
9、。通常由政府承担的法律风险、政策风险、最低需求风险以及因政府方原因导致项目合同终止等突发情况，会产生财政或有支出责任。由于项目的风险概率和风险后果值难以预测，因此本项目的风险承担成本结合实际情况按照可转移风险、可分担风险和不可转移风险进行分类，采用分类比例法进行测算。（1）第一类可转移风险包括：项目建设期间可能发生的组织机构、施工技术、工程、投资估算、资金、市场、财务等风险，项目公司通过参加商业保险后，大部分风险可以有效转移，风险承担成本按项目建设成本的5%考虑，其中组织机构、施工技术、工程、投资估算、资金等风险由社会资本方承担，利率、通货膨胀带来的市场风险由政府方于社会资本方在一定范围内分别
10、承担。依据谨慎性原则，对政府方承担此类风险的成本做出相对偏大的调整，按照10%的总体比例承担此类风险。（2）第二类可分担风险包括：项目建设和运营期间可能发生的法规自然灾害等不可抗力风险、利率风险等，需要政府和社会资本方共担的风险，按照项目建设投资的1%考虑，社会资本方和政府各分担50%。（3）第三类不可转移风险包括：主要项目运营期间的法律风险、政策风险等不可转移和分担，由政府承担风险支出。按照项目运营成本7%考虑。四、配套投入支出责任 配套投入支出责任是指政府提供的项目配套工程等其他投入责任，通常包括土地征收和整理、建设部分项目配套措施、完成项目与现有相关基础设施和公用事业的对接、投资补助、贷
11、款贴息等。 本项目配套投入支出责任主要指建设用土地实物投入和已完工程投资，为降低项目运营成本支出，减少财政负担，已经到位政府配套土地投入，不作为项目资本，故不考虑配套投入支出责任。第四章 支出测算一、股权投资支出本项目项目公司由社会资本方和政府方共同出资设立，政府方以股权投资入股，持股比例为5%。 股权投资支出=项目资本金政府占项目公司股权比例 =1,2000万元5%=600万元二、运营补贴支出 本项目采用可行性缺口补助模式，政府承担部分付费责任。 当年运营补贴支出数额=项目可用性服务费+运营维护绩效服务费-当年使用者付费数额 根据财金201521号政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引：
12、（1） 折现率选择：依据财政部政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引（财金201521号）第十七条：“年度折现率应考虑财政补贴支出发生年份，并参照同期地方政府债券收益率合理确定。”结合本项目实际，由于本项目地方政府并未发债，折现系数参考国债收益率、银行长期贷款基准利率，行业折现率等因素综合确定折现系数为4.90%。（2） 合理利润率应以商业银行中长期贷款利率水平为基准，充分考虑可用性付费、使用量付费、绩效付费的不同情景，结合风险等因素确定。我国现阶段商业银行长期贷款利率约为7.105%(7.105%=基准利率4.90%*(下限0.9+上限2）/2=5.65%*1.45=7.105%），根据
13、项目实际，分别按7%、8%、9%三个投资收益率方案的进行现金流量对比分析，经测试选定项目投资合理利润率为8%。（3） 项目周期设定：根据融资方案资金成本折现系数为4.52%（详细见物有所值报告），对项目财务现金流量测算分析，项目在15年周期的净现值为2,364.86万元，动态回收期为14.35年，内含报酬率为5.28%，大于方案的税后资金成本4.52%，因此项目具有一定的吸引力。因此项目周期选择15年较为合适。 经测算，在11年内的运营补贴周期内，政府需要支付的财政补贴总额为87,569.01万元。 详细参见附件1：政府运营补贴测算表三、风险承担支出 由于项目风险支出数额和概率难以准确测算，按
14、照项目的全部建设成本和全生命周期内的运营成本的一定比例确定风险承担支出。 （1）可转移风险按比例在社会资本方与政府之间分配，依据谨慎性原则，对政府方承担此类风险的成本做出偏大的调整，按20%的总体比例承担此类风险。 可转移风险成本=项目建设投资风险比例5%政府分担比例10%；（2）可分担风险由政府和社会资本方共同承担，各按50%分配。 可分担风险成本=项目建设投资风险比例1%政府分担比例50%（3）不可转移风险由政府承担。 不可转移风险成本=运营成本风险比例7% 政府风险承担成本=可转移风险（政府承担部分）+可分担的风险成本（政府承担部分）+不可转移的风险成本=516.68万元。 详细见附件2
15、：政府自留风险测算表 四、配套投入支出 本项目不考虑配套投入支出。五、PPP财政支出责任PPP财政支出责任总额88,685.69万元，政府全生命周期内支出责任按4.90%的折现率折为现值为54,644.75万元。 详细见附件3：PPP值计算表（财政支出责任）第五章 财政承受能力评估 一、一般公共预算支出 平昌县财政局提供的相关数据，平昌县从2010年度到2015年度的一般公共预算收入和支出总额见下表5-1： 年份2010年2011年2012年2013年2014年2015年平均增长率平均值一般预算总支出（万元） 205,771 328,358 385,601 380,262 372,697 46
16、0,711 17.49%385,526 表5-1 一般公共预算表 根据财金201521号政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引第二十七条：“在进行财政支出能力评估时，未来年度一般公共预算支出数额可参照前五年相关数额的平均值及平均增长率计算，并根据实际情况进行适当调整。” 平昌县2010-2015年一般公共财政预算支出额平均增长率为17.49%，考虑到未来经济下行压力较大，参考平昌当地GDP以及一般公共预算收入的增长情况，综合确定增长率为9.8%。 可用于PPP项目的预算支出额测算结果如下表5-2所示：2016年2017年2018年2019年2020年2021年2022年2023年2024年
17、2025年2026年一般公共预算支出 423,307 464,791 510,341 560,354 615,269 675,566 741,771 814,465 894,282 981,922 1,078,150 可用于PPP项目的控制额 42,331 46,479 51,034 56,035 61,527 67,557 74,177 81,446 89,428 98,192 107,815 2027年2028年2029年2030年2031年2032年2033年2034年2035年2036年2037年一般公共预算支出1,183,8091,299,8221,427,2051,567,0711
18、,720,6431,889,2672,074,4152,277,7072,500,9232,746,0133,015,122可用于PPP项目的控制额118,381129,982142,720156,707172,064188,927207,441227,771250,092274,601301,512表5-2 可用于PPP项目的预算支出额测算表二、补贴支出比例按照政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引的通知（财金201521号）对项目的政府财政支出责任进行了测算，同时对平昌县财政支出增涨水平的预测值进行了调整，结果表明巴中市平昌县教育文化体育产业园“二馆二中心”建设项目提供财政补贴的11年
19、内，政府每年实际支付项目补贴较为均衡，本项目运营期内所有年份政府在已实施和拟实施的PPP项目总支出比例在 0.83%6.52% 之间，均未超过一般公共预算支出10%的控制额。 详细见附件4：财政承受能力测算表三、行业和领域均衡性分析评估 该项目是市政公共基础设施项目，属于公共服务领域中文化领域，是国家鼓励采用PPP模式的行业和领域范围。随着经济社会发展需要和公众对公共服务的需求提高，垃圾处理、污泥处置、供水、供热、供气、城市景观等均可适应PPP模式建设。而目前平昌县未在该领域采用PPP模式。该项目的建设有利于平昌县整个公共服务领域的均衡发展，该领域还有很大的发展空间。第六章 结论及建议1、平昌
20、县教育文化体育产业园“二馆二中心”建设项目采用政府与社会资本合作（PPP）模式实施，符合国家的政策要求，通过项目实施能引进社会资本参入基础设施建设，能有效发挥社会资本作用，提高建设和运营效率，提高资金使用效率。2、经测算，平昌县教育文化体育产业园“二馆二中心”建设项目提供财政补贴的11年内，政府每年实际支付项目补贴较为均衡，在现有实施方案条件下，已实施和拟实施的PPP项目总支出均未超过一般公共预算支出10%的控制额。3、从诸多方面的研究表明，本项目的投资建设切实可行并且具有较好的社会效益和经济效益，建议政府及相关部门给与大力支持，并从政策上加以扶持，以利于项目的顺利实施。4、在PPP模式的合作
21、伙伴选择上，建议尽量选择信誉好，有良好融资能力和在文化领域上具有投资建设、运营、管理经验的社会投资人，以便于推动项目的顺利实施。第七章 声明本报告委托方承诺：为本司出具本报告所提供的所有文件资料、陈述和说明均为真实、准确、完整，不存在任何可能导致本报告失实或产生误导的虚假记载、重大遗漏和误导性陈述，并对所有文件资料、陈述及说明的真实性、准确性和完整性承担全部责任。且本司仅对在报告的假设条件之下做出分析结论，而不对实际情况发表意见。受制于其他没有向本司透露的资料所可能产生的影响，本报告中力求不存在虚假、严重误导性陈述及重大遗漏。本司报告中对某些数据和结论的引述，并不意味着对这些数据、结论的真实性
22、和准确性做出任何明示和默示的保证 本报告仅供委托方在决策时的参考，未经本司同意，不可用作任何其他目的。四川智库策划咨询有限公司二一六年七月第八章 附件附件1：政府运营补贴计算表附件2：政府自留风险测算表附件3：PPP值计算表（财政支出责任）附件4：项目财政承受能力测算表附件1：政府运营补贴计算表项目名称2016年2017年2018年2019年2020年2021年2022年2023年2024年2025年2026年2027年2028年2029年2030年合计折现年限123456789101112131415年均建设成本 4,309.09 4,309.09 4,309.09 4,309.09 4,3
23、09.09 4,309.09 4,309.09 4,309.09 4,309.09 4,309.09 4,309.09 47,400.00 合理利润率8.00%8.00%8.00%8.00%8.00%8.00%8.00%8.00%8.00%8.00%8.00%8.00%8.00%8.00%8.00% - - - - 4,653.82 4,653.82 4,653.82 4,653.82 4,653.82 4,653.82 4,653.82 4,653.82 4,653.82 4,653.82 4,653.82 51,192.00 折现率4.90%4.90%4.90%4.90%4.90%4.90
24、%4.90%4.90%4.90%4.90%4.90%4.90%4.90%4.90%4.90%应补贴的建设成本 - - - - 5,911.35 6,201.01 6,504.86 6,823.60 7,157.95 7,508.69 7,876.62 8,262.57 8,667.44 9,092.14 9,537.66 83,543.89 年维护成本 - - - - 524.00 524.00 524.00 524.00 524.00 524.00 524.00 524.00 524.00 524.00 524.00 5,764.00 合理利润率8.00%8.00%8.00%8.00%8.0
25、0%8.00%8.00%8.00%8.00%8.00%8.00%8.00%8.00%8.00%8.00%应补贴的运营成本 - - - - 565.92 565.92 565.92 565.92 565.92 565.92 565.92 565.92 565.92 565.92 565.92 6,225.12 社会资本获得的收入 - - - - 6,477.27 6,766.93 7,070.78 7,389.52 7,723.87 8,074.61 8,442.54 8,828.49 9,233.36 9,658.06 10,103.58 89,769.01 第三方收入 - - 200.00
26、200.00 200.00 200.00 200.00 200.00 200.00 200.00 200.00 200.00 200.00 2,200.00 政府运营补贴 - - - - 6,277.27 6,566.93 6,870.78 7,189.52 7,523.87 7,874.61 8,242.54 8,628.49 9,033.36 9,458.06 9,903.58 87,569.01 备注：1、本项目采用可行性缺口补助模式，政府承担部分付费责任。 当年运营补贴支出数额=项目全部建设成本（1+合理利润率）（1+年度折现率）n/财政运营补贴周期+年度运营成本（1+合理利润率）-当
27、年使用者付费金额 2、社会资本方获得的收入=应补贴的建设成本+应补贴的运营成本 3、年度折现率应考虑财政补贴支出发生年份，并参照同期地方政府债券收益率合理确定。结合本项目实际，由于本项目地方政府并未发债，折现系数参考国债收益率。银行长期贷款基准利率，行业折现率等因素综合确定折现系数为4.9%。 4、通过现金流对比分析综合确定合理利润率为8%，详细见现金流分析表。附件2：政府自留风险测算表项目名称2016年2017年2018年2019年2020年2021年2022年2023年2024年2025年2026年2027年2028年2029年2030年合计可转移风险160.00 160.00 160.0
28、0 160.00 160.00 160.00 160.00 160.00 160.00 160.00 160.00 160.00 160.00 160.00 160.00 2,400.00 政府承担的可转移风险 16.00 16.00 16.00 16.00 16.00 16.00 16.00 16.00 16.00 16.00 16.00 16.00 16.00 16.00 16.00 240.00 可分担风险 32.00 32.00 32.00 32.00 32.00 32.00 32.00 32.00 32.00 32.00 32.00 32.00 32.00 32.00 32.00 4
29、80.00 政府应承担的可分担风险 16.00 16.00 16.00 16.00 16.00 16.00 16.00 16.00 16.00 16.00 16.00 16.00 16.00 16.00 16.00 240.00 不可转移风险 - - - - 3.33 3.33 3.33 3.33 3.33 3.33 3.33 3.33 3.33 3.33 3.33 36.68 政府自留风险 32.00 32.00 32.00 32.00 35.33 35.33 35.33 35.33 35.33 35.33 35.33 35.33 35.33 35.33 35.33 516.68 备注：1、
30、可转移风险=建设成本*风险比例5%，政府承担的自留风险比例为10%； 2、可分担风险=建设成本*风险比例1%，社会资本方和政府各承担50%； 3、不可转移风险=维护成本*风险比例7%，全部由政府方承担附件3：PPP值计算表（财政支出责任）项目名称2016年2017年2018年2019年2020年2021年2022年2023年2024年2025年2026年2027年2028年2029年2030年合计股权支出 600.00 600.00 运营补贴 - - - - 6,277.27 6,566.93 6,870.78 7,189.52 7,523.87 7,874.61 8,242.54 8,628
31、.49 9,033.36 9,458.06 9,903.58 87,569.01 风险承担 32.00 32.00 32.00 32.00 35.33 35.33 35.33 35.33 35.33 35.33 35.33 35.33 35.33 35.33 35.33 516.68 配套投入 - 财政支出责任 632.00 32.00 32.00 32.00 6,312.61 6,602.26 6,906.11 7,224.85 7,559.21 7,909.95 8,277.87 8,663.83 9,068.69 9,493.40 9,938.91 88,685.69 折现率4.90%4
32、.90%4.90%4.90%4.90%4.90%4.90%4.90%4.90%4.90%4.90%4.90%4.90%4.90%4.90%现值 602.48 29.08 27.72 26.43 4,969.71 4,954.96 4,940.89 4,927.48 4,914.70 4,902.51 4,890.90 4,879.82 4,869.26 4,859.20 4,849.61 54,644.75 备注：1、根据财金2015167号文第二十七条：“PPP值可等同于PPP项目全生命周期内股权投资、运营补贴、风险承担和配套投入等各项财政支出责任的现值，参照政府和社会资本合作项目财政承受能
33、力论证指引（财金201521号）及有关规定测算。 2、依据财政部政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引（财金201521号）第十七条：“年度折现率应考虑财政补贴支出发生年份，并参照同期地方政府债券收益率合理确定。”结合本项目实际，由于本项目地方政府并未发债，折现系数参考国债收益率、银行长期贷款基准利率，行业折现率等因素综合确定折现系数为4.9%。附件4：项目财政承受能力测算表序号项目2016年2017年2018年2019年2020年2021年2022年2023年1已实施PPP项目财政支出总额 1,942.49 42.49 4,096.04 4,323.13 4,561.16 4,800.1
34、9 5,061.70 5,335.83 2巴山新居综合体 4,151.12 26.19 26.19 33.89 34.12 34.36 34.60 34.86 3渠江流域治理 3,966.79 247.92 247.92 29,184.69 30,439.76 31,756.33 33,137.41 4两馆两中心 632.00 32.00 32.00 32.00 6,312.61 6,602.26 6,906.11 7,224.85 5总计 6,725.61 4,067.48 4,402.16 4,636.95 40,092.58 41,876.57 43,758.75 45,732.95 6
35、一般公共预算支出 423,307.33 464,791.45 510,341.01 560,354.43 615,269.16 675,565.54 741,770.96 814,464.52 7支出比例1.59%0.88%0.86%0.83%6.52%6.20%5.90%5.62%(续上表)序号项目2024年2025年2026年2027年2028年2029年2030年1已实施PPP项目财政支出总额5,612.405,913.606,229.346,549.2238.2638.2638.632巴山新居综合体35.1235.3835.6635.9436.2436.5436.853渠江流域治理34
36、,586.1736,105.9137,700.1239,372.4541,126.7242,966.9544,897.354两馆两中心7,559.217,909.958,277.878,663.839,068.699,493.409,938.915总计47,792.8949,964.8552,243.0054,621.4450,269.9152,535.1554,911.746一般公共预算支出894,282.04981,921.681,078,150.001,183,808.701,299,821.961,427,204.511,567,070.557支出比例5.34%5.09%4.85%4.61%3.87%3.68%3.50%