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1、控制性详细规划应当控制什么 美国地方规划法规的启示孙晖 梁江【提要】 参照美国相关的规划法规和控制手段,分析了目前我国控制性详细规划中的问题,认为要改善对规划的控制,仅仅通过强制执行的手段是不够的,重要的是法规的内容要充分尊重土地市场的经济运行规律。【关键词】控制性详细 规 划;法 规;美国随着改革开放和经济的高速发展,我国的城市建设不断出现旧貌换新颜的繁荣景象,同时也存在着种种规划失控的现象,使人们不禁要问:我们的控制性详细规划为什么控制不住?原因很简单:一是开发商和建设单位一味追求经济利益,不断更改建设用地和增加建设密度;二是行政领导为了招商引资,强行干预控制性详细规划,使得规划形同虚设。
2、于是,规划师们呼吁,应当尽快地将控制性详细规划进行立法,以法律的形式确定下来,这样就不能被随意更改了。这种愿望当然是好的,但是如果我们还没有认清:法规应该控制什么?怎样控制?什么内容可以立法?什么内容不应当立法?目前的控制性详细规划存在着什么问题?在这种情形下,简单地把现有的控制性详细规划搬过来立法,那么,其控制效果将和立法前没有多大差别。法规会在实施的过程中遇到同样的困难和阻力,形成难以执行的被动局面。在我国从公有制经济向市场经济体制转轨的过程中,控制性详细规划的改革和立法应当借鉴西方发达国家的经验 。美国的规划控制体系是典型的市场经济体制下的产物,其形成时间长,规划法规系统比较完善,具有很
3、强的代表性。1立法应当控制的是经济利益,而不是视觉美感。111美国地方规划管理工作中的三种控制手段对应于我国的控制性详细规划,美国的地方政府有三种规划控制手段:区 划 法( Zoning )、土 地 细 分 法(Subdivision )和设计指导原则( De2sign Guidelines )。其中,只有区划法和土地细分法是真正的法规,具有严格的立法、执法(审批)、和监督程序,而设计指导原则只是一种引导性的控制手段,不是法规,不具备法律的强制性。然而,我国的控制性详细规划既要控制土地的用途和开发强度,又要控制地段及场地设计,还要控制城市设计,有时甚至连建筑设计也要管上一管;实际上是相当于把上
4、述的几种规划控制手段合为一体,寄希望将所有的规划控制问题都放在“控制性详细规划”这个“大熔炉”内解决 。这种想法和做法反映出我们在规划控制问题上的认识不足和概念模糊 。112立法效果是对经济利益的制约在市场经济体制下,规划所要控制的最大问题就是开发商的经济利益与社会公众利益之间的矛盾。只有抓住这一主要矛盾,来制定规划法规,才能治标治本,从根本上解决好规划建设中的问题。虽然美国的区划是以“保护公众的卫生、健康和福利”为出发点的,但是从结果上看,它却是一套保护和管理地价的法律机制,是对土地经济利益的严格控制。区划对开发建设的主要控制包括:(1)允许的用途;(2)地段的设计要求(如:地块的最小面 积
5、 和 面宽 、红线后退、容积率等) ;( 3)建筑物的设计要求(如限高 、层数 、建筑面积等)。表面上,区划是为了把使用活动相互干扰的用地分离,控制建设密度和建筑间距,保护公众的卫生安全等利益;实际上,这些区位、用途和开发强度等因素,直接影响着地价 。区划与地价的关系还体现在美国的房地产税收方面,因为房地产税是以区划为基础进行计算的。正是由于区划的分类直接关系到了每个房地产所有者的经济利益,也关系到地方政府的税收利益,所以在区划的制订 、修编和申请变更分类的日常审批程序中,对于 “谁多谁少?谁得谁失?”等问题极为敏感,所以任何人都无权擅自做主,而是要遵循公开的法定程序来做决定。区划可以保护已开
6、发的房地产不受其它类建设用地的侵入而贬值,可以提高未开发地区的地价,还可以规范土地市场,进行法制化管理,创造稳定的建设投资环境,防止土地投机 、不公平竞争和管理中的腐败现象 。正是由于区划在经济上的种种好处,才使得美国商业部在20年代颁布联邦法案,在全国范围内提倡区划 。实际上,无论是买卖土地,还是批租土地,都应当以对土地市场的法制管理为先决条件,这样才可能有效地控制城市的整体形象。113不能以法律的形式来控制美感和视觉效果城市规划2000年第24卷第5期CITY P LANNINGREVIEWVol124 No15 May 200019? 1994-2006 China Academic J
7、ournal Electronic Publishing House. All rights reserved. http:/名师资料总结 - - -精品资料欢迎下载 - - - - - - - - - - - - - - - - - - 名师精心整理 - - - - - - - 第 1 页，共 4 页 - - - - - - - - - 国家和政府存在的目的之一就是为了保护人民的基本权益不受侵害,如安全 、健康 、财产等等,而不是限制人民的自由。规划立法要遵循这种原则,所以美国的区划以“保护公众的卫生 、健康和福利”作为法规的出发点 。美感和视觉效果不属于公众的基本利益,把它们直接纳入政府法
8、律管辖 的 范 围,从 法 理 上 讲,政 府 有“越权”之嫌。此外,美感没有统一的 、量化的标准,不能保证被公平公正的对待和执行,因而在技术操作上也就不具备法制化的条件。所以,从立法的正义性和科学性两方面来分析,都不能把视觉和美感直接列入法律控制的范畴。总之,从美国的区划我们可以发现这样的原则,即每一个影响地价的重要变量都在规划立法中得到了明确的控制;相反,对视觉美感的直接控制在规划立法中是找不到的。2我国控制性详细规划的传统做法忽视了经济规律211我国 “控规”做法的弊端我国的控制性详细规划一直受到公有制经济下大型公建开发模式的影响 。目前,典型的做法是由规划师在指定的大街区或几个大街区内
9、,参照甲方提出的容积率(密度)“摆房子”。 “摆房子”的原则是在保留部分现状的前提下,追求空间体量的美学关系和视觉效果(轴线 、均衡 、秩序等) ;然后以此为依据来分割地块,分配楼板面积,指定建筑红线,以供将来批租土地之用。很显然,视觉美感效果是“控规”的重要出发点。城市规划师和设计师,尤其是政府领导都希 望 将 来 的 城 市 形 象 就 是 现 在“摆”出来的样子,尽管这一希望在土地批租后会逐渐化为泡影。其根本原因就是:以美感和视觉效果为出发点所划分的地块和红线,所指定的建设开发强度,常常是违背土地市场经济规律的。在同一城市街区,与道路连接方式相同的土地,其价格本来应当相同 。但是,规划师
10、们为了满足建筑群体轴线视廊和体量变化的要求,把地块划分得大小不一,把建筑规定得高高低低;对相邻的地块,人为地规定了不同的建设密度,有时沿街用地的密度反而定得低,制造不合理的地价差 。这样不仅丧失了统一的标准和公平的原则,而且还违背了地价运作的经济规律。于是,我们在批租土地时就会遇到很多问题,或者有的地块没人要,或者有的地块要了以后就要改(想扩大地块,提高密度,要和旁边更高大的看齐)。开发商想要违反规定是必然现象,再加上规划监督管理机制的不健全,法规的控制效力自然也就可想而知了。212“求同”与“求异”控制原则的差别在同一区位的相邻地段,美国区划的控制原则是“求同”,而我们的控规却是“求异”。
11、“求同”的做法是遵循地价运作的经济规律,在同一区位,为了保证土地转让(批租)时的地价相同,自然要把地块的形状大小 、建筑体量、容积率 、红线后退等做一视同仁的规定。这样做的好处很多,一是力求土地经济利益的公正分配,二是使规划立法和审批管理标准统一,简单明确,减少节外生枝。事实证明,这种 “求同”的控制方法在产生和谐的建筑风格、有序的城市肌理,保护街道界面,合理利用土地等方面是比较成功的。实际上,每个建设项目的单体都有“求异”的倾向,因为它们都有各自的用途和经济需要 。如果在建筑单体需要“求异”的基础上,法规控制还要强加 其 “求异”性,那么,城市形象自然容易变得乱上添乱,无序可循了。从立法和管
12、理的角度讲,“求同”的控制原则是告诉开发商不能做什么,而 “求异”则是强行要求开发商做一件特殊的事情,后者是管理上的 “越权”。一旦越过这个权限,执法(审批)就没有标准和公平可言了 。为什么实际的城市建设总是和控规的方案模型相去甚远?为什么开发商和建设单位总是“不听话”?根源在于控制性详细规划的出发点(要控制美感和视觉效果)和制定方法(红线和容积率的确定主要以视觉效果为基础)是错误的、不合理的,违背了经济规律和法规管理的原则。如果把控制性详细规划直接搬来立法,其内容的不合理,加上执法标准的不统一,仍然会出现争相违法的被动局面 。即使我们不断加强法制管理的力度,也只是治标不治本,最后还是控制不住
13、 。3视觉美感还要控制吗?怎么控制?311美国的经验:引导性手段既然美感和视觉效果不应纳入法律范畴进行控制,那么是不是在规划上就不用控制了呢?不是的 。法律是规划控制的重要手段,但绝不是唯一手段 。例如,美国地方政府出台的一系列城市设计、历史保护和特殊覆盖区等设计指导原则,就属于非立法型的控制手段,是本着建议和鼓励的原则制定的。以城市设计导则( UrbanDesignGuidelines )为 例:如 果 说 分 区 规 划主要是控制开发建设的用途、位置 、体量,那么,城市设计导则控制的则是特定地区的“街脸儿” 街景透视,关心的是人在以街道为主的公共空间中的心理和视觉体验。城市设计导则对一切影
14、响街景透视的元素提出设计要求,包括建筑体量关系,广场空间的围塑关系,街道及建筑界面的尺度关系,临街建筑立面的材料色彩 、人行道的宽度及行道树、路灯 、座椅和广告招牌的设计等等。由于城市设计的原则是和谐、相容和均衡,其前提是尽量降低新建筑对周围现有环境的破坏,所以,城市设计导则基本上仍遵循着“求同”的原则。312引导性手段的可行性既然设计导则没有强制性,那么为什么还能得以贯彻呢?首先,地方政府在做投资建设时,以设计导则为依据,通过公共项目的选点示范来带动和引导周围的私人建设;其次,对于特定地区的项目,在审批程序中增加一个审查层面。例如,在历史保护区内的翻建或新建项目,必须要经过历史保护委员会的审
15、批。因为地价主要是由区划中的用地分类来决定的,建筑外观方面的问题规划研究PLANNINGS TUDIES20孙晖梁江控制性详细规划应当控制什么? 1994-2006 China Academic Journal Electronic Publishing House. All rights reserved. http:/名师资料总结 - - -精品资料欢迎下载 - - - - - - - - - - - - - - - - - - 名师精心整理 - - - - - - - 第 2 页，共 4 页 - - - - - - - - - 不会对地价和开发商的投资回报有太大影响,所以只要城市设计导则
16、不干涉分区规划的内容,开发商的经济利益就不会有损失。在这种情况下,开发商一般都乐于采纳地方政府的意见,尊重(乃至取悦)当地社区,创造良好的合作气氛,节省审批时间。因此,双方以导则为标准,再加上审批中的沟通和协调,一般都能达成共识 。美国城市设计导则的实践经验告诉我们:在保持对经济利益控制不变的前提下,对视觉美学方面的控制才能得以实现。如果我们能从经济利益这一本质矛盾出发,建立一套严格的土地管理运行机制,也就是开发商和审批者共同遵循的“游戏规则”,那么用地开发中的主要矛盾就会得到解决 。至于在具体形象设计方面,哪里多一点或少一点,就不会成为无法协调的问题了。另外,对于视觉美感的控制要针对有特殊需
17、要的地段来进行,如有历史文化和建筑特色的地区。对那些没有特色,近期无建设计划的地区就不必做设计导则了。这样就可以结合总体规划的目标和建设重点,分期分步地制定设计导则,随时调整和改进。相反,我们的控制性详细规划在修编过程中的工作量显得特别大,原因之一就是没有分清区划和城市设计的概念及各自的管辖范围。前者应当是全覆盖型的,有严格的立法和执法程序,不能随意更改;而后者则是针对特殊地区的鼓励性建议,不是法规,可以协调商榷。4小结历史上,由于种种政治经济因素的影响,我们的规划设计与大型公建项目的建筑设计之间一直难解难分,这种现象造成我们的规划控制过分从美学和视觉效果出发,缺乏对土地经济机制的全面认识。随
18、着改革开放的不断深入,对土地经济利益的控制显得越发紧迫和重要,我们在进行立法改革时,应当转变观念,把立法的重点放在建立一套严格的土地经济管理机制上,同时要注意两个原则:( 1)对用地的控制要符合土地建设开发的经济规律;(2)一切对地价有重要影响的变量应当在新的法规中有明确的规定(如需更改也应要坚持以法定的程序来解决)。注释美国的区划始于本世纪20年代,它是地方政府对土地的使用和开发进行控制的最主要、最直接的手段,是土地的管理和审批过程中的法律依据。简单地说, 区划就是把市、郡区以内的土地分为不同的“ 区块”(Parcel), 来控制对私有土地的使用。区划有两部分组成: 一是标有所有分区位置的地
19、图 , 二是一个统一的文本。文本详细规定了每一类分区所允许的用途、建筑体量、红线后退、场地停车数、招牌式样等。土地细分法一般则用于将大块农业用地或空地细分成一个个小地块,以作为城市的开发用地。细分法在地段布局 , 街区及地块的大小形状,公用设施的配套(道路、给排水等) , 防洪与水土保持, 以及与相邻地段的开发建设保持一致等方面做出了具体的设计规定 。 细分土地的目的之一是为了促使开发后的每一块房地产价格合理,能顺利出卖, 因此该法规的一个重要职能, 就是为地籍过户提供简便而统一的管理和记录办法。设计指导原则的种类很多,包括城市设计(UrbanDesign), 历史保护(His2torical
20、Preservation) ,特殊覆盖区(SpecialOverlayDistricts )等 。但是这些设计导则不是立法, 而是建议或鼓励性的原则。它们是在区划的基础上,对特定地区和地段提出更进一步的具体设计要求。区划与房地产税收制度:区划与房地产税收制度是密切相关的。不了解美国的房地产税, 就不可能真正理解区划的形式和本质。在美国,房地产虽然是一种私有商品, 但是每年市政府要向房地产所有人征收房地产税。它是维持地方政府日常运行的主要经济来源 。地方政府存有全部地籍管理的档案,并根据区划的分类, 统一评估每个地块的“标准市场价”(地价+房价),每 年 按 统 一 的 比 率 收 取 房 地
21、产税 。如果房地产所有者拒税,政府可以没收和拍卖其房地产。房地产税是无法隐瞒和虚报的,因此它也是地方政府最稳定的收入。 1990 年美国的房地产税收高达1498亿美元,占地方政府税收的3/ 4 , 总收入的1/ 4 。区划的分类对地价和房地产税起着决定作用,因此,区划的修订,不仅关系到了每个房地产所有者的利益, 也关系到了地方政府自身的税 收 利 益 。在 美 国 ,对区划的修订十分谨慎,力求符合土地开发的经济规律。区划专门为改变用途分类的建设项目,设立了日常的、法定的审批程序,其中包含公开听证这一必不可少的环节。不需要改变区划分类的建设项目则不必启动该程序, 可以直接去申请建设许可 。当然,
22、 我们也可以把对地块大小、建筑体量、红线后退的统一要求看成是对美感和视觉效果的间接控制。但这种 “求同”的控制决不同于我们控规中为 了 体 量 、轴 线 、韵 律 而 “求 异”的做法, 从法理上讲,两者有本质的区别 。如: 限高20 层并不是要求盖20 层的大楼 , 而是不许超过20 层 。最小地块面积 、最小红线后退也 是 同 样 的 道 理 。只要在限制的范围 内 ,建 筑 的 高 度 、容积率、红线后退都可根据具体情况灵活而定。参考文献1 HillKim Quaile ,Kermet h R Mladenka.DemocraticGovernanceinAmericanStates a
23、ndCities.PacificGrove ,CA :Brools/ Cole PublishingCo , 1992.2 HinshawMarkL.Design Review.Plan2ningAdvisoryServiceReportNo 1454.APA , 1995.3 LevyJohnM.Contem poraryUrbanPlanning , 3rdEd.EnglewoodCliffs.NJ :PrenticeHall , 1994.4 SchillingJoseph M , James B Hare.CodeEnforcement:AComprehensiveAp2proach.
24、Solano Press Books , 1994.5So FrankS et al ed.The Practice of Lo2calGovermentPlanning.WashingtonDC:InternationalCity ManagementAsso2ciation, 1979.6孙骅声,李凡.城市设计的编制内容与方法初探.城市规划, 1998(3).7孙骅声,周劲,陈宏军.深圳市法定图则的探索与实践.城市规划,1998(4).8王维仁.消失的街廓 当代中国城市设计 的 范 型 .建 筑 师 ,1998 ,总(80).作者工作单位:大连理工大学建筑系城市规划2000年第24卷第5期
25、CITY P LANNINGREVIEWVol124 No15 May 200021孙晖梁江控制性详细规划应当控制什么? 1994-2006 China Academic Journal Electronic Publishing House. All rights reserved. http:/名师资料总结 - - -精品资料欢迎下载 - - - - - - - - - - - - - - - - - - 名师精心整理 - - - - - - - 第 3 页，共 4 页 - - - - - - - - - ABSTRACTSCity Planning Review Vol.24 No. 5
26、 9th May 2000ON THEPRIORIT Y OFURBANUENTER S IN THEDEVELOP2MENT OFCHINASWESTERNPARTby Xu JuzhouThis paper analyses the differences and performance of the ur2ban developmentbetweenthe eastern and western parts ofChina.It also raises that the head effect of urban developmentshould be displayed and som
27、e problems be studied beforehand.Key words :developmentofChinaswesternpart ; headeffect;urbanizationON SOME OF THEPROBLEMSINTHENEWTOWNCON2STRUCTIONAROUN DXISHANCITYby Guo ZhanThe town construction of Xishan City results from both of eco2nomic development and city2county conflictunder present ur2ban
28、institution.During its site selection of the new city , theurban attractionwas the most importantaspect that was con2sidered.The main issuesexposed are the competitionbetweenXishan Cityand WuxiCity , competitionbetween thenewtown and othertowns , lack of urban attractiveness , and thelag ofurbaninst
29、itutionalreform.Theconclusionisthatspeeding up urban institutionalreform is a resolutionto theseproblems.Key words :new townconstruction;urbaninstitutionTHEOBJECTS TO BE CONTROLLEDINTHEREGULAT ORYDETAI LEDPLANNING:TheImplicationfromtheLocalPlanning Legislationof Americaby Sun Hui ,L iang JiangThispa
30、peranalysessomeproblemsexistinChinasregulatoryde2tailedplanningby contrastingthe Americanrelativeplanningcodesandcontrollinginstruments.Itpersiststhat the marketeconomicoperationlaw in land use shouldbe followed.Key words :regulatorydetailedplanning;planninglegislation;Amer2icanON THEPROPORTIONALREL
31、ATION SHIP IN THEURBANIN2FRASTRUCTURECONSTRUCTIONby Wang L uThe urbaninfrastructureisan importantcompositionofthe city andcloselyrelatedto the urbandevelopment.Theportionof investmenttourbaninfrastructureshouldbe appropriateto the city G DP ,thefixedassetsand the subjectprojects.Thispapertriesto fin
32、d out aproperproportionrelationshipbetweenthe abovethroughcasestudy.Key words :urbandevelopment; urbaninfrastructure;proportionre2lationshipON THESITINGANDLAYOUTFOR THEURBANCOMMUNI2CATIONFACILITIESby Tang MingtanThispaperdiscussesthe site selectionand concerningissuesof landusefor the urbancommunica
33、tioninfrastructureconstructionbyanalyzingthe relatedproblemsto meetwith the demandof sustainabilityoftheurbanand futureurbancommunicationdevelopment.Key words :site selection;urbancommunicationinfrastructureTHEREUSE OFGRAYWATERby W u Xiaof engThispaperintroducesthe researchresultsandpracticein onsit
34、edomes2ticwastewaterreuseindevelopedcountries.Greywaterreuseincludestwo mainwaysof toiletflushingand irrigation;publichealthshouldbethe mainlyconsideredfactor.Greywaterreuseisvery practicalinChinanowadays.Key words :greywater,reuse,toiletflushing,irrigationTHEIDEA TO THEANTI2URBANFLOODINGPLANNING:A
35、Case Study to the Cities along the YellowRiver Deltaby Qi A iling ,Zhao HuicaiThispaperanalysesthe potentialproblemsand the hiddenperilinanti2urbanfloodingsystemthroughcasestudyof watersidecitiesalongtheY ellowRiverDelta,and put forwardan ideaandoutlinefor the draw2ing2up of the anti2floodingplannin
36、g.Keywords :city , anti2floodingplanning; floodingundercontrol;floodingout of controlREFORMINGPLANNINGEDUCATIONTOCATER THENEWDEMAN Dby HuangGuangyu ,Long BinThispaperstressesthe importanceand necessaryof the reformoftheurbanplanningeducationthroughanalyzingits position, statusquoand future.Itsuggest
37、sanew ideatothis respectparticularlyinde2sign,planning,theory,high2tech,practice,managementand legis2lationinorderto makethe educatedto be morecapabletomeetthechallengeof the marketeconomy.Key words :urbanplanning;education;reformTHEDISCUSSION ON THEPLANNINGTEACHINGby Hong L iangpingTheauthordiscuss
38、esthe changedsituationof urbanplanningteachingand the newteachingframeworkas well as curriculararrangement.Key words :urbanplanning;curricular;teachingmethodTHEURBANPLANNINGSYSTEMINHONGKONGby Hou L iSinceHongK ong is averyout of ordinaryurbanregionfor shortageoflandand historicalreason,this paperrev
39、iewsthe HongK ong urbanplanningsysteminthe respectsof administration,operationand plan2ninglegislation.Key words :HongK ong ;urbanplanningsystemTHEPLANNINGFOR THEWESTZHONGGUANCUNDISTRICTINBEIJINGby Yu KongjianThemeaningor site of adesignlies invisualizingits spirit,in its iden2tity with the cultural
40、and naturalphenomenonand inits orientationwithinthe patternand orderof the site. Itisa greatchallengeto havethe high2tech designedwith site. Usingthe ZhongguancunScienceParkdesignas an example,the authoranalyzedthe spiritofthe sitedesignedthe new scienceparkinwaysso that the meaningof the sitecan be
41、 visualized.The designespeciallyrespondedto threelinksexist2ing with the site :the sceniclink ,the culturaland historiclink and theintellectuallink. Theold treesin the sitesare usedas referencecoordi2natesfor theallocationof buildingsand openspaces.Key words :site planning;Zhongguancun;high2tech;sci
42、enceparkTHEDESIGN FOR THEPEOPLESSQUAREINCHONGQINGby Cao ChunhuaThispapergivescommentsto the spacedesignofthe ChongqingPeo2plesSquarethat wasbuilt basedon the analyzingof the existingsitu2ation,environmentand the publicintention.Itis obviousthat the or2der and interestsare the inevitableadoptionof th
43、e spacedesignofthePeoplesSquare.Layingemphasizeon the orderand interestsisthepracticalwayto get environmentand socialbenefits.Key words :urbandesign;Square;Chongqing( Translated by Qin Fengxia ) 1994-2006 China Academic Journal Electronic Publishing House. All rights reserved. http:/名师资料总结 - - -精品资料欢迎下载 - - - - - - - - - - - - - - - - - - 名师精心整理 - - - - - - - 第 4 页，共 4 页 - - - - - - - - -