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1、总第383 期672011年中国农村扶贫开发纲要(2010-2020) 确定了秦巴山区等 11个全国连片特困地区为扶贫攻坚主战场。2012年国务院发布秦巴山片区区域发展与扶贫攻坚规划，规划涉及达州市的宣汉、万源扶贫开发重点县(市)。四川省则把达州 7个县(市、区)整体纳入秦巴山区片区省级扶贫规划。在秦巴山区连片扶贫开发中，金融应当有所作为，为反贫困贡献力量。一、达州连片扶贫开发状况（一）贫困现状达州市位于四川省东部，秦巴山南麓。近年来，虽然达州经济发展较快， GDP 总量进入了全省千亿俱乐部，但由于人口多、底子薄、自然灾害频发等原因，经济发展仍然滞后。2011年全市人均生产总值仅为 18474
2、元，分别比国家和省平均水平低16609元和7659元；全市农民人均纯收入为6148元，比全国平均水平低829元。2010年底全市农民人均纯收入 2300元以下的农村扶贫对象为 121.61万人，贫困发生率为 21.85% ，达州市贫困状况具有贫困人口多、区域分布广、贫困程度深、因灾返贫致贫的特点。全市贫困人口规模居全省第二位，贫困发生率高于全省平均水平 1.45个百分点。 7个县(市、区)中有宣汉县、万源市2个国家扶贫开发工作重点县，贫困总人口47.96万人，贫困发生率30.13% ，其余5个县(区)贫困发生率在 15.54%Z 至 19.47%之间。因此，不仅重点区域扶贫任务很重，而且非重点
3、区域扶贫任务同样繁重。此外，达州是自然灾害多发地区，从2004年至2011年洪灾造成的受灾人口达 2821.26万人次，直接经济损失达253.68亿元。因自然灾害极度频发，造成13.72万户、48.02万人返贫致贫。（二）达州连片扶贫的实施1.综合性连片扶贫开发项目。一是万源市革命老区大竹河片区连片扶贫开发项目，该项目分三年实施(20112013年)，总投资2.56亿元，覆盖 4个乡(镇)15个行政村 93个村民小组，4743户、19011人。二是省级规划的达州市7个县市区的连片扶贫开发项目，该项目涉及 7个县(市、区)7个片区，覆盖 13个乡(镇)、17111户、61600人，总投资 3.3
4、1亿元。三是整村推进项目，按照“先难后易、贫困村相对集中连片”的原则，优先选择贫困程度深、自然相连的57个贫困村实施 (其中含秦巴山区中的28个核心村 )连片扶贫。综合性扶贫开发项目是以政府行政资源为主导，包含基础设施建设、产业发展、人居环境建设、人力资源开发、社会公共事业、生态环境保护。2.专项扶贫开发项目。一是产业扶贫项目。按照“整合项目、聚集资金、整体打造、综合示范、集中成片、竞争立项、整体推进”的要求，探索财政扶贫资金引导涉农资金整合的新机制和“专业合作社 +贫困农户”发展产业的新路子，加快贫困地区的产业发展。目前选择达县和大竹县两个产业扶贫项目。二是贫困村村级发展互助资金社项目。按照
5、村民“民主管理、共同参与，民主决策、共同监督，采取村内互助、有借有还、周转使用、流动发展”的思路，建立扶贫村村级资金互助社，为贫困农户解决生产资金周转困难。三是劳务扶贫项目，按照“培训一人，输出一人，脱贫一户”的思路，推进劳务扶贫。四是移民直补和后扶项目。按照“先移民、后工程”的要求， 金融与反贫困： 秦巴山区连片扶贫开发的金融支持以四川省达州市为例中国人民银行达州市中心支行课题组（四川达州 635000）课题组组长：肖启义，课题组成员：何爱云，张鲁川，肖光庆，李世霞。摘 要：贫困山区连片扶贫开发是国家新时期实行的扶贫攻坚战略，秦巴山区连片扶贫开发则是国家扶贫攻坚战略的重点。达州市地处秦巴山区
6、腹心地带，既是农业大市，又是革命老区，整体纳入了连片扶贫开发规划。在秦巴山区连片扶贫开发中，金融作为反贫困的重要力量，应当大有作为。由于贫困地区经济基础薄弱以及现行金融体制的不足，制约了金融在反贫困中的资金聚集、项目支持和资金撬动功能。为此，本文深入研究金融发展与秦巴山区扶贫开发的现状，存在的问题，提出对策建议，旨在进一步提升金融反贫困的作用发挥，促进贫困地区经济状况的根本好转。关键词: 秦巴山区 反贫困 金融支持中图分类号： F830 文献标识码： A 文章编号： 1009-4350-2013（06）-0067-04观 察 思 考名师资料总结 - - -精品资料欢迎下载 - - - - -
7、- - - - - - - - - - - - - 名师精心整理 - - - - - - - 第 1 页，共 4 页 - - - - - - - - - 2013 年第6期68重点安排以解决库区行路难，饮水难和移民培训为重点的移民后扶项目。（三）连片扶贫开发资金投入与特点在连片扶贫开发中，要把规划变为现实，必须解决“资金从哪里来”等问题。连片扶贫开发项目作为政府发起和主导的扶贫项目，其资金投入主要以政府财政为主，以业主融资和农户自筹为辅，按照达州市连片扶贫开发项目资金投入计算，中央补助、省级筹措、市级投入、业主融资、农户自筹(含投劳)的投入比例为： 24:11:11:30:24 。其资金投入有
8、以下特点：1.财政投入为主。政府财政投入占到总投入的46% ，其中，中央财政投入占财政投入一半以上，哪级政府制定规划，财政投入就以哪级政府为主。政府财政投入除了直接性投入到项目，更多的是整合各部委专项资金。通过整合中央财政资金、地方配套资金、部委专项资金集中用于规划区项目建设，做到“多个渠道进水、一个池子蓄水、一个龙头放水”的目的。2.财政直接投入和间接投入相结合。财政直接投入主要支持贫困地区人力资源开发和就业、生态保护和社会保障。间接投入是通过业主融资，完成项目后财政报账或补贴，主要发展特色产业、基础设施等建设，农户自筹主要用于新农村建设。3.项目资金需求的普遍性。一是由于财政投入是先开工后
9、拨付，因此，项目普遍存在前期启动资金缺口。二是通过业主融资，完成项目后财政报账或补贴的项目资金需求较为普遍。三是项目中期因拨款未到位的临时性资金缺口，如此等等，连片扶贫开发项目的资金需求具有普遍性。4.项目呈集中性和阶段性特征。连片扶贫开发项目建设具有集中开工和分阶段建设的特点，很多区域性和专项扶贫规划都是阶段性的，如 3年期或5年期。因此，财政资金投入与项目建设特点密切相关，具有集中性和阶段性特征。二、连片扶贫开发的金融需求（一）金融组织体系发展的需求当前，适合农村经济社会发展的农村金融组织体系发育不全，制约了金融服务的覆盖力和反贫困能力。目前，达州市有金融机构空白乡镇 14个，金融服务空白
10、乡镇 2个，尤其是有连片扶贫开发项目的老少边穷地区，金融机构和组织更少。要想这些地区的贫困农户享受城里人的金融服务与“贷款权力”更是难上加难。因此，除农行、邮储银行、农信社以外，还需大力发展小贷公司、村镇银行、农村资金互助社等新型金融机构和组织，建立分层次的农村金融组织体系。（二）融资需求一是扶贫开发项目自身的融资需求。据测算，扶贫开发项目资金投入比例中，项目业主和农户的投入比例为54% ，项目业主和贫困农民的融资需求巨大。由于财政资金的投入是先开工后拨付，因此，项目普遍存在前期启动资金缺口。二是贫困地区的农户扩大再生产、规模化经营、新居建设等对资金的需求旺盛。三是项目后可持续发展的资金需求。
11、由于连片扶贫开发项目建设具有集中性和阶段性的特点，项目在规定的时间完成，并达到了扶贫计划，也就完成了连片扶贫开发任务。但是，这些脱贫后项目要进一步发展，必须要金融机构长期介入，才能实现根本脱贫及农村经济的可持续发展。（三）金融创新需求一是按照扶贫开发建设项目的特点创新金融产品和金融扶贫模式的需求。连片扶贫开发项目的地点是经济基础薄弱的贫困地区，项目多以结合贫困地区实际的种养殖业为主，存在着风险较大、缺乏担保物或担保物价值低且难以变现等特点，这就需要金融机构按照扶贫开发建设项目的特点与风险特征创新金融产品和金融扶贫的模式与机制。二是简化信贷管理流程和审批手续的需求。农户的贷款需求同样如此，且还具
12、有短、频、快、急的特点，这就要求金融机构优化信贷管理流程，简化贷款审批手续。三是创新抵押担保方式、扩大贷款抵押范围的需求，让农民的宅基地、土地承包经营权及林权充分流转起来，成为可抵押的贷款抵押品。四是低利率的信贷资金价格需求。（四）金融服务的需求首先是便利的支付结算需求。当前农村经济呈现出集约化和规模化的发展趋势，农村经济交易活动频繁，传统的存取款业务难以满足需求，尤其是欠发达的农村地区，要求支付结算便利的矛盾更加突出。急需现代化的支付结算系统和工具，例如银行卡、 POS 终端机、电话银行、网上银行等支付结算工具。其次是金融知识普及与培训的需求。金融知识普及程度决定了市场经济发展的深度和广度，
13、农村需要一大批懂得现代金融知识，能够利用金融工具和服务改变自身贫困状况的人们。因此，对贫困农民金融知识的培训尤为重要。再次是金融咨询和信息服务的需求。在信息社会，信息对农村经济发展至关重要，尤其是在贫困地区，信息产业与农业的融合就是现代农业的发展方向。不仅农民需要掌握信息，金融机构自身也需要掌握多种信息才能确保融资的安全性、流动性和收益性。就需要机构提供尽可能多的金融咨询和信息服务。最后是理财服务需求。贫困地区农民在有一定剩余资金后，对财富的保值增值提出需求，需针对贫困地区农民风险承受力低、收益稳定特点的理财产品。（五）通过农村信用体系建设，扩大农户贷款权利的需求为了赋予贫困地区农民的贷款权利
14、，让有能力且愿意改变贫困状况的人们获得银行的信贷支持，当务之急是做好农村信用体系建设。对于以“信用贷款”发放的小额农贷,更需要由单个银行的内部评级扩大到涉农金融机构共同参与的统一标准的农户信用评价，以此做好“信用户”、“信用村”、“信用镇”的评定与激励工作。并且，实现农户的信用信息在涉农金融机构的共享，由此扩大信用贷款覆盖面，让更多的信用农户享受贷款权利改变贫困状况，促进农村信用环境的巩固与提高。观 察 思 考名师资料总结 - - -精品资料欢迎下载 - - - - - - - - - - - - - - - - - - 名师精心整理 - - - - - - - 第 2 页，共 4 页 - -
15、 - - - - - - - 总第383 期69三、金融发展与反贫困农村金融应当成为反贫困的重要力量。要充分发挥金融在反贫困中的资金聚集、项目支持和资金撬动功能，切实为贫困地区及农户提供好金融服务。（一）农村金融组织体系的不断发展，赋予了金融成为反贫困的重要力量近年来，随着农村金融机构和组织的增加，金融在农村以及贫困地区的服务水平和能力不断提升，金融成为反贫困的重要力量。一是农行“三农”事业部和邮政储蓄银行挂牌成立，增强了全市金融服务“三农”的能力：农村信用社改革初见成效，经过 8年的改革发展，支农服务水平明显提高。二是新型农村金融机构和组织得以发展。截至2011年末，全市有 2家村镇银行、6
16、3家农村资金互助社、 31家融资担保机构、 4家小贷公司。三是涉农贷款规模不断扩大。截止2012年7月，达州市金融机构涉农贷款余额 270.26亿元，占全市各项贷款余额的54.26% 。较年初增加 42.94亿元，占同期各项贷款新增额的73.71% 。四是农村新型支付结算工具覆盖面不断扩大。（二）独特的金融创新是金融反贫困的关键通过农村金融创新，建立了适合“三农”特点的金融产品体系和信贷管理流程，使金融服务“三农”更加贴切。达州市农村信用社适应山区农户及涉农企业融资需求变化的新特点，不断创新金融服务，推出了“安居乐”、“农家乐”、“致富通”、“产销通”、“创业通”、“小康通”和救灾贷款、订单农
17、业贷款、商城商户信用共同体贷款、返乡农民工创业贷款等信贷产品；农行、农信社创新担保方式，探索开展了林权、股权、应收账款质押和担保机构担保等贷款方式，切实解决了农户及涉农企业贷款难与担保难的问题。农村信用社在大竹县高穴镇大山村，通过“信用评级+公司定单”由此增加贫困农户信用等级和授信额度，向农户发放贷款支持养殖黑山羊，使该村农民年收入由原来的 2700多元提高到了 4000多元，改变了该村贫困面貌。（三）农村资金互助组织对反贫困的努力截止2011年，全市有财政扶贫专项资金作为资本金的村级农村资金互助合作社 63个，资金总规模 791万元，这不仅在一定程度上解决了农民短、频、快、急贷款难的困境，缓
18、解了农村资金流动不畅的难题，而且提升了农民的合作和金融互助意识。同时创新了财政扶贫新模式，是农村及贫困地区从事金融零售业务不可或缺的力量。（四）民间借贷是反贫困中一支不可或缺的力量贫困地区由于正规金融服务“三农”不足，使民间借贷一直存在，明间借贷在反贫困方面做出了一定贡献。一是满足了贫困农民生产生活需要，填补了资金缺口。相比正规金融，民间借贷手续简单、方便快捷，在一定程度上满足了贫困农民日常生产生活需要，解决了他们的融资难问题，填补了贫困农民的资金缺口。二是促进了贫困地区个体民营经济的发展。当前一部分个体私营企业贷款难，当企业在扩大再生产中的流动资金和启动资金不足时，也会通过各种民间借贷渠道融
19、通资金。四、存在的问题（一）农村金融组织体系尚需突破农村金融组织体系的发展与国家扶贫攻坚任务和金融反贫困的要求还有差距。以国家重点贫困县万源市为例,该市虽有农发行、农行、邮储银行、农信社等涉农金融机构，但无村镇银行、农村商业银行、担保公司，小额贷款公司仅此1家。国有商业银行仅在县城设有分支机构，乡镇除农村信用社、邮政储蓄银行外，几乎没有其他机构，个别乡镇甚至没有固定的银行网点，仅靠赶集日获得金融机构的流动服务，金融服务与金融需求严重脱节。虽然农村资金互助社填补了农村金融组织的空白，在一定程度上缓解了资金短缺的矛盾，弥补了金融供给的不足，但也存在除政府财政投入的本金以外，社员入股的股金较少，资金
20、瓶颈问题突出，缺少银行融资支持，以及管理人员金融知识缺乏等问题。（二）金融服务与创新亟待改进1.贫困地区县域资金大量外流与贷款满足率低的矛盾突出。一是国有商业银行受授权授信制约，上存资金越来越大，对农村资金的“抽水机”功能难以改变。二是储蓄规模较大的邮储银行，贷款业务刚刚起步，受各种因素制约，存款用于当地贷款的余额较小。三是资金本身的逐利性，使得农村信用社资金外存越来越多。2.融资成本高，制约金融服务拓展。一是利率定价过高。国有商业银行虽然利率定价相对较低，但受授权授信制约，贷款发放较少。而贷款发放较多的农村信用社，其利率一般都是上浮30% 100% 。近年来，农村信用社在改革进程中，得到了诸
21、如专项央行票据、支农再贷款、税收减免等优惠政策，另一方面却对农户发放利率较高的小额贷款，这与实施普惠金融，享有公平、公正金融服务的原则不一致。二是担保、抵押等中介机构收费较高，据了解，国家级贫困县宣汉县抵押登记中介费为千分之三，担保公司收费按风险程度不同一般为千分之二到千分之五。同时，担保机构还要求借款人存入一定比例的保证金，变相提高了融资成本。3.金融产品创新与设计缺乏针对性。独特的金融产品需求与普惠的金融产品设计存在矛盾，当前金融机构设计的金融产品与贫困地区金融产品需求存在较大的脱节，贫困地区经济发展滞后，企业和个人承担风险能力较弱，且普遍缺乏担保物，融资成本承受能力较低。在贷款风险、抵押
22、担保、贷款期限和额度以及贷款流程等方面与发达地区存在着显著的差别，然而金融产品的设计并没有体现出这些差别，导致金融机构的金融产品在贫困地区出现水土不服的现象。据某国有商业银行县支行行长反映，虽然总行开发了上百个信贷品种，但绝大多数的贷款品种在贫困地区遭遇了“水土不服”的尴尬局面。（三）金融反贫困的风险分担与补偿机制不健全就金融而言，由于扶贫对象的弱势，扶贫地点的贫瘠，扶观 察 思 考名师资料总结 - - -精品资料欢迎下载 - - - - - - - - - - - - - - - - - - 名师精心整理 - - - - - - - 第 3 页，共 4 页 - - - - - - - - -
23、 2013 年第6期70贫产业的高风险，同时，缺乏贷款风险分担补偿机制，商业化的金融资金难以介入。一是农村融资担保机构缺乏，保证人的担保能力有限。二是农业保险体系不健全。专门为农村设计的险种少，保险费率较高，政策性农业保险点多面广、单位价值小，定损难度高，赔付率大。三是针对扶贫与连片扶贫开发的各项政策较多，资金扶持的渠道亦较多。有的是按中央部委下达，有的分中央、省级、地方联合筹资。虽然项目是按照谁批准谁负责的原则实施，但是，众多优惠政策和资金没有形成整体合力。因此，迫切需要财政资金以贴息、贷款风险补偿等形式，用财政杠杆撬动金融杠杆，引导商业化的金融资金支持扶贫开发项目。五、对策建议（一）优化农
24、村金融组织体系一是要创新金融组织体系。除已有的国有商业银行、农业发展银行、农村信用社、邮政储蓄银行、村镇银行外，放宽准入条件，鼓励成立农村商业银行、农村合作银行、贷款公司、担保公司、农民资金互助社等金融机构和组织，从而形成多种形式并存，互相补充的局面。二是合理布局网点，增大金融覆盖面。国有商业银行，特别是农业银行要从定位服务县域经济发展，服务“三农”经济的角度出发，尽可能恢复已撤销的乡镇营业网点；农村信用社要强化服务理念，消除金融服务“盲区”，实现金融服务全覆盖。三是建立金融机构与资金互助社的融资辅导机制。制定农村资金互助社融资办法，鼓励商业银行积极向资金互助社开展批发贷款。分区划片让商业银行
25、对资金互助社开展辅导培训，帮助建立完备的管理制度和业务操作流程，使其不断提高经营管理水平，实现自身的可持续发展。（二）加大扶贫项目重点领域的信贷支持一是加大对连片扶贫开发基础设施建设的金融支持。加大对连片特困地区公路、铁路、农田水利工程等基础设施的支持。积极支持贫困地区广播电视村村通和村村通电话工程。在风险可控前提下，鼓励和支持符合条件的地方政府融资平台公司通过直接、间接融资方式，拓宽扶贫开发项目的投融资渠道。二是加大对特色优势产业的金融支持。积极支持优势农业及相关骨干企业的发展，通过龙头企业带动贫困农户致富。支持连片特困地区旅游经济发展，促进连片特困地区通过风景名胜、民族文化等特色旅游资源优
26、势带动社会经济全面发展。支持发展职业教育和劳务扶贫培训，培训一批具有一定技能和专长的专业型、技能型和实用型乡土人才。三是按照整村推进项目，加大小城镇与农村新村建设的金融支持。及时满足基础设施建设、公共服务设施建设、产业发展的信贷需求。四是加大对民生领域的金融支持。积极支持连片特困地区基础教育、医疗卫生、文化体育、社会保障等公共服务体系的建设。（三）设立专门的金融扶贫的产品和审批流程创新金融扶贫的模式与机制，开发金融扶贫产品。一是以支持农业产业化经营作为信贷扶贫的切入点，通过“公司+贫困户”、“基地 +贫困户”、“科技企业带动贫困户”等形式，进一步带动贫困户脱贫增收，促进当地资源得到深度开发和利
27、用。二是拓宽农村贷款抵押物范围，鼓励发展林权抵押贷款、采矿权抵押贷款、应收账款质押贷款、仓单质押贷款等业务，探索农村集体土地使用权和经营承包权抵押融资业务。三是鼓励金融机构积极发放面向贫困地区农户的小额信用贷款和农户联保贷款，根据实际需要适当扩大贷款额、延长贷款期限。四是完善信贷管理制度，创新信贷管理模式。根据借款人的资信状况、偿债能力、贷款期内现金流量预测等因素合理确定贷款方式，按照扶贫开发建设项目的周期特点与风险特征合理确定扶贫开发项目建设贷款的利率和期限，加大对扶贫开发建设的信贷支持力度。（四）建立金融反贫困的政策保障机制一是建立融资风险补偿机制，放大财政资金效应。建立扶贫与“三农”贷款
28、风险补偿与贴息制度，以达到利用“有限的财政资金杠杆，撬动庞大的金融信贷资源”的目的。二是利用税率杠杆鼓励涉农金融机构增加农业贷款投入。三是建立农业信贷风险分担机制。由政府、农村企业、农户多方出资建立政策性农业保险制度和农业担保机构，创建保险平台和担保平台，缓解农户和农村中小企业贷款抵押、担保难问题，减轻金融机构发放涉农贷款的后顾之忧。四是鼓励县域法人金融机构将新增存款一定比例用于当地贷款，地方政府给予税收减免和财政奖励，以此鼓励县域法人金融机构加大县域信贷投入。（五）引导和规范民间借贷一是完善对民间融资管理的法律法规。二是设立民间借贷管理机构，用法律手段治理和规范民间借贷市场。建立民间借贷登记
29、注册中心，利用市场契约制度规范民间融资发展。三是推进制度创新，合理引导民间资金为民间资本。通过入股、信托等形式将民间资金吸纳到正规金融体系中。通过降低准入门槛，引导民间资本合法有序地开展融资与创业活动，使民间融资 “浮出水面”，接受监管。（六）加强农村信用体系建设，扩大信用贷款覆盖面进一步开展涉农金融机构共同参与的农村信用体系建设，做好农户信用评价，大力开展“信用户”、“信用村”、“信用镇”的创建。努力实现农户信用信息在涉农金融机构内的联网查询与应用，扩大信用贷款覆盖面，让更多的农户能够获得信用贷款，从而得以改善经济状况。参考文献：1 蒋华丰，陈飞翔 .反贫困的草根金融模式研究：小额信贷与发展权利 J. 中国证券期货， 2010（11）.2 王敬力，刘德生，庄晓明 .金融扶贫机制的新探索：拾荷模式J. 三农金融， 2011（4）. 责任编辑：惠 子观 察 思 考名师资料总结 - - -精品资料欢迎下载 - - - - - - - - - - - - - - - - - - 名师精心整理 - - - - - - - 第 4 页，共 4 页 - - - - - - - - -