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1、 论我国政府建设与建制中的分与合 以行政权力的分合为焦点学院名称： 政治与管理科学学院 专业名称： 行政管理专业 年级班别： 2008级行政管理班 姓 名： 指导教师： 2012年 月河南师范大学本科毕业论文（设计）（小五，宋体，居中，论文、设计二选一） 论我国政府建设与建制中的分与合以行政权力的分合为焦点 摘 要正确处理政府与企业、政府与市场等之间的关系始终是我国行政管理理论界一直探讨与关注的问题，也是我国政府管理实践中始终面临的问题，其本质体现为我国行政权力范围在各个领域中应该如何界定，也体现为我国政府建设与建制中分与合关系的演变。本文阐述了我国政府建设与建制的分与合的现状、趋势及构建良性
2、分与合关系的现实意义并由此得出相关结论。关键词 政府建设 政府建制 分 合The close and cooperative relationship of our countrys government construction and system -administrative power is the focusAbstract Our administrative management theory has been always discussed and concerned how to correctly deal with the relationship between g
3、overnment、enterprises and market. Besides, our government always faces that problem in its practice of management. Its essence embodied in many fields of range should be how to define our countrys administrative power, and also embodied in the system of the evolution of the close and cooperative rel
4、ationship. This paper expounds the current government construction and the organizational system of the present situation and tendency, the practical significance of constructing benign close and cooperative relationship and relevant conclusions.Keywords government construction；government system；clo
5、se；cooperative前 言改革开放30多年来，我国社会主义市场经济体制逐步完善，社会经济方面发生许多变化，国内的各类组织都严格按照市场经济的原则运行，这对我国政府建设与建制提出更新的要求。另外，随着后工业社会的到来，社会治理模式也将由管理型治理模式转变为服务型治理模式。因此，分析并正确处理我国政府建设与建制中分与合关系有利于适应新时期我国社会经济的发展与变化，也有利于促进我国社会治理模式的良性发展。一、政府建设与建制的相关文献及理论述评关于政府建设与建制的相关文献及理论评述由于思考的出发点不同而各有侧重点与强调点。例如，王浦劬等著的政治学基础中从两大角度分析国家，一是从非马克思主义角度
6、定义国家，如“社会共同体说”、“管理劳动说”、“国家契约说”、“国家要素说”、“国家神权说”、“国家有机体说”等。二是从马克思主义角度定义国家：国家是社会在一定发展阶段的上的产物；国家是承认：这个社会陷入了不可解决的自我矛盾，分裂为不可调和的对立面而又无力摆脱这些对立面。而为了使这些对立面，这些经济利益相互冲突的阶级，不致在无谓的斗争中把自己和社会消灭，就需要有一种表面上凌驾于社会之上的力量，这种力量应当缓和冲突，把冲突保持在秩序的范围以内；这种从社会中产生但又自居于社会之上并且日益同社会相异化的力量，就是国家。此定义的特殊性体现在（1）国家是实行阶级统治的社会公共权力组织，它的本质在于阶级统
7、治。（2）国家是按地区来划分其国民的。（3）国家是一种特殊的暴力机器。梅因也曾断言，“在人类初生时代，不可能想象会有任何种类的立法机关，甚至一个明确的立法者。法律还没有达到习惯的程度，它只是一种惯行。用一句法国成语，它是一种“气氛”。1任剑涛在一篇论文中论述：国家不具有天然正当性。国家是具有生命、财产与自由这些天赋权利的个体建立起来的政治共同体。2笔者认为，社会发展需要是任何政府建设与建制的根本原因。具体地讲，人类社会发展程度越来越复杂，人类生存需要对应的领域越来越细化且集中化，如医疗、卫生、交通、教育、环境等领域，人们之间的矛盾也越来越难以自我调解，这就要求一个具有代表性的、民众都信任的且有
8、较强管理能力的社会组织（人们史称政府）应需而生。政府产生后，为满足社会与民众多元化、多层次的要求，必须进行政府建设与建制。政府建设包括行政组织、行政职能、行政法制、行政文化等方面的建设。政府建制包括行政过程中决策、执行、监督这一运行机制的建立、财政体制的确立、机关管理机制的建立、人事行政制度的构建等。在上述这些体制、机制以及制度中都应正确处理内在于其中的分与合关系，实现我国政府建设与建制中分与合关系的良性发展，从而促进我国和谐社会秩序的建立。二、我国政府建设与建制过程中分与合的现状及趋势（一）我国政府建设与建制的三种渊源按照历史发展的观点，我国政府建设与建制由雏形逐渐走向成熟，由不完善逐渐走向
9、完善。在长久以农业为基础的封建社会中我国相关政府机构由无到有，政府职能主要围绕统治职能进行构建，法治建设也开始由理论到实践；在当时的政府建制中，政府始终实行中央集权的专制制度，而且选拔人才的科举制度也经历了从建立、发展到结束的全过程以及处理中央与地方关系的制度模式在历史朝代更替中不断演变着。在现代社会中我国相关政府机构由多数到精简，政府职能由单一中心转变为多元中心，法治建设的效果也越来越佳。在现代政府建制中，我国逐步实现由计划经济体制向社会主义市场经济体制的转变，而且选拔人才的人事制度在我国历史经验和借鉴西方人事建设方面优点的基础上逐渐完善，例如：经过多年努力，我国颁布了国家公务员法；此外，我
10、国政府处理央地关系时遵循维护中央权威同时充分发挥地方积极性的原则。在后工业社会中，我国政府建设与建制过程中都应以为人民服务作为各项政府活动的终极目标，最终实现我国服务型政府的建设。法国启蒙思想家卢梭提出的人民契约论是政府建设与建制合法性的理论基础。人民群众通过与政府建立契约关系并签订契约合同，可以将自己手中的权利让渡给政府，形成行政权力，这是政府建设与建制的根源。也就是说，政府建设必须以行政权力为基础，没有行政权力，政府建设的各种活动不具有权威性和合法性，人民群众可以利用手中的权利颠覆它们；一些政府建制问题必须以行政权力为中心，例如：我国行政决策过程中贯以坚持的且具有中国特色的民主集中制问题和
11、历史存留长久的央地关系问题等。现代社会的国家建构是一种理性建构，即通过人为的设计、契约的安排，通过组织架构的分割，通过组织职责的划分，把国家理性化。在国家科层建构里，从中央政府到地方政府，从高层组织到基层组织，一套组织架构的合理设计、权力分割和职责划分，将国家建构为一个合理的形态。3从实践角度分析，我国现阶段处于重要的社会转型期，社会活动复杂多样，社会需求呈现多层次、多样化特征，社会中各阶层、各区域之间不平衡性问题突出，国际社会也呈现出交叉复杂变化的趋势。另外，社会分工是历史的必然选择，随着社会分工的逐步深化，生产效率提高的同时，也必然导致社会事务的错综复杂性。为适应这些变化，我国应进一步加强
12、处理政府建设与建制中出现的问题，例如本文试图探讨的分与合关系等。综上，从我国的历史发展、国内外相关理论及我国的实践三个角度分别分析了我国政府建设与建制的时间渊源、理论渊源和实践要求，从中可以认识到我国政府建设与建制的必要性：（1）我国历史发展中的经验与教训为以后的政府建设与建制提供了历史基础。（2）人民契约论为我国政府建设与建制的合法性提供理论基础。（3）我国处于转型期的实践要求对我国政府建设与建制提出更新要求。（二）我国政府建设与建制中分与合的含义1我国政府建设与建制中分的含义陈振明教授在政策科学公共政策分析导论中提到一种政策问题界定的方法即分类分析法：是一种澄清概念的技术，这些概念用来界定
13、问题情境，并对其进行分类。一些经济学家认为，分工可以提高效率，但造成不协调的因素，没有协作的分工就不能被视为真正的分工。笔者认为，分就是指根据事物的特征或者某些设定的标准将指定范围内的客体分开并归类，从而满足不同主体的需求。在政府建设与建制中的分是指政府及其行政人员在各种与政府活动有关的事务中对行政权力作用大小的界定。或者说，是对行政权力范围在各个领域中的界定，程度不同则表现为政府建设与建制中的分与合。具体地讲，在某社会活动中行政权力作用小，则表现出政府对该社会活动影响小甚至没有任何影响，政府只为其提供必要的条件与环境，对其具体行为或行动并不干预，这就是政府建设与建制中的分。在社会主义市场经济
14、体制不断完善的过程中，我国正处于新时期的社会转型期，或者我国处于一个高度复杂性和不确定性的时代，我国政府建设与建制中的分主要体现在政企之间、政府与市场之间的关系中。2我国政府建设与建制中的合的含义日常生活中，合作是“二人或多人共同完成某一任务”，4也是人类社会一切管理中的普遍现象，它贯穿于管理的全过程。对一公司而言，合作是专业分工的必然要求，它能使分工更加细化，有利于某活动的专业化与精细化。只有分工，没有合作，则很难完成生产目标，有分工就必须要求有合作。5笔者认为，合实质上是指分的升华，也就是将那些具有相同特征或符合某些设定标准且属于指定范围内的客体集中起来形成某一集合体，从而产生更大的能量来
15、满足不同主体的需求并最终实现集合体的目标的过程。我国政府建设与建制中的合是指政府及其行政工作人员为有效地完成同一事务，某行政机构可以通过集中行使相关行政权力对该事务进行全面处理，以避免我国政府建设与建制过程中出现的多头管理、重复处理等不良现象。这就要求在我国政府建设与建制中政府及其工作人员既要促进行政组织内部上下级之间、同级之间的合作，又要促进与行政组织外部之间的合作。在后者的问题上，应遵循以下原则（1）优势互补原则。（2）互惠原则。（3）自愿原则。（4）诚信原则。6目前，我国处于社会转型期，国内一些学者认为：以专业分工、功能分割、层级节制为特征的“碎片化”政府管理模式在工业化时代体现了效率和
16、理性。但20世纪90年代后，随着网络信息技术的迅速发展和普遍应用以及服务型政府理念的提出与践行，该管理模式日益暴露出其固有的弊端，针对这一问题，“整体型”政府管理模式被提出。7理论上，这集中体现了我国政府建设与建制中的合。实践中，我国近年来为适应社会经济的发展，党的十七大报告明确指出：加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制。（三）我国政府建设与建制中分与合的具体表现1我国政府与企业、政府与市场之间的分与合一些学者从一个较为贴切的、形容性的角度认为：国家是一个巨无霸，是一个内卷性的机构，是一个黑洞似的机构。8在新中国成立之初，且在苏联模式的影响下，当时的中国政府实施高度集中的计划经济
17、体制。统治者认为政府是全能型的政府，能够包揽一切社会事务，例如企业的经营权与所有权都应归属政府，企业的一切活动应听从政府的安排，它们没有自主经营权，这种体制下的政企关系本质上是一种无缝隙的合的关系，这种关系在一定阶段内为企业的良性发展给予极大的支持，如政府财力与政策的支持等为之创造许多有利条件。但这种关系并未能适应社会的发展，也不符合时代发展的潮流，尤其是改革开放以来，我国政府通过相关法律和政策逐渐确立了社会主义市场经济体制，上述合的关系就向分的趋势发展。到了市场经济时代，市场中最大、最重要的主体是企业，政府与企业相分离是市场经济体制的本质要求，同时也体现了市场经济的原则。其实，政府与企业相分
18、离的趋势也是我国股份制改造的结果，在政府与企业相分离的过程中企业逐步走上自主经营、自负盈亏、自负责任的道路。此外，一些学者认为，“社会主义”表示政治逻辑，“市场经济”表示市场逻辑，因此，我国的“社会主义市场经济”是一种权宜的、旨在便利地推行市场经济的政治化经济形态，只有彻底地按照市场逻辑设计中国的市场经济形态，作别刚性的捏合“社会主义”与“市场经济”，中国的市场经济才能够走上健康发展的轨道。9随着市场经济的深化改革，政府对市场经济的干预在实践中越来越弱，它们之间高度合的关系也转化为分的关系，市场经济发展的良好成果表明这种关系有利于我国市场经济的健康发展。由此，我国政府放弃了直接掌控经济资源和经
19、营市场活动的权利，将经济活动的权力与政府权力相对分割。 2我国中央与地方关系的分与合中国是一个泱泱大国，发展经济和文化，建设物质文明和精神文明，固然要有中央的正确领导和全面部署，要有统一的基本路线和方针、政策，但是，以一个中央面对全国，如果不依靠地方，不通过各级地方政府贯彻执行，肯定是鞭长莫及和事与愿违的。10概括的讲，中央与地方的关系主要包括中央政府权力与地方政府权力、中央政府职能与地方政府职能和各地方政府之间的关系。行政管理理论认为，权力是指主体在法律范围内对客体的影响力，是社会治理活动赖以展开的必要支持力量。一切社会治理活动都离不开权力。一般地，横向权力包括立法权、行政权和司法权；纵向权
20、力包括中央政府权力与地方政府权力。从历史上看，中国古代封建社会实行以君主专制为基础的中央集权制度，尽管地方政府也存在，但它完全听从国家最高统治者帝王的安排，它们实际上只是中央政府的纵向延伸，没有较高的自主权，也没有充分的自身发展空间。但随着这种制度的弊端日益暴露，以及中央政府与地方政府因权力的行使问题而存在严重的冲突，如何划分并界定它们之间的权力是历史中必然的程序，合理分权是应然的选择，分权是指权力的多元结构，各自在自己的权力领域里不受其他权力的支配。11现代社会中，中央政府与地方政府都拥有一些相同的权力，即体现为中央政府权力与地方政府权力合的方面。但现实中二者权力的行使及其作用的范围不同，他
21、们之间的权力分属也更加明晰化，前者的作用范围一般是在全国范围内都有法律效力，而后者的作用范围只在本区域内有法律效力；另外，一些较抽象的权力归属于中央政府，较具体的权力属于地方政府或者由中央政府授予或下放地方政府一些具体的权力，而中央政府并不干涉这些权力的行使与分配，这体现为中央政府权力与地方政府权力分的方面。职能是指政府依据其拥有的权力在各种社会活动中所应承担的职责和应发挥的功能。统治职能是政府最传统的职能，也表明政府存在的缘由是维护国家的统治。但随着理论和实践的发展，一个国家的政府职能出现多元化趋势，也由简单变复杂，由单一变多样，它一般主要包括宏观调控、市场监督、社会管理、公共服务这四大职能
22、或者包括政治、经济、社会、文化这四方面的职能，这使得中央政府无力承担所有职能，而且地方政府财力、人力等资源有限，导致某些职能其也无法独立完全承担，这就导致中央政府职能与地方政府职能合理分工的趋势：在符合我国宪法的前提下，涉及全社会性、全国范围内公共性、普遍性的政府职能由中央政府承担，以达到社会公正的最大化；涉及处理地方事务和地方公共产品供给的职能由地方政府承担，有利于地方政府根据本地区的特点有效提供本地区各种组织及所有民众所需的公共产品与服务，针对性地促进本地区经济的持续发展。当然，在某些特殊情况，中央政府职能与地方政府职能是同一问题的两个方面，二者是一个共同体。例如，近年来我国发生汶川、玉树
23、等重大自然灾害，中央政府职能与地方政府职能互补，二者共同应对灾害危机管理，使灾区受损程度降低至最小，这体现为中央政府职能与地方政府职能合的方面。地方政府的产生主要是因为分级管理的需要，是为了更有效地行使政府职能。但随着市场经济的飞速发展，既有的行政区划疆界正日益受到冲击。行政区划的法定边界和从政治统治角度考虑按特定地区设置的地方政府的管理行为却在一定程度上抑制甚至损害着这种经济发展的自然冲动。12各地方政府间的分与合关系也将制约政府管理的完善及社会经济的发展，因此，各地方政府之间应打破贯有的“地方保护主义”，推动区域与区域间的合作，实现各区域间经济等方面的双赢甚至多赢发展。3.我国行政组织机构
24、的分与合从中、西方政府建设的历史实践中，“小政府、大社会”还是“大政府、小社会”，政府的部门和机构设立都应以其管理社会事务的多少为依据，即行政组织机构的数量也以此为依据。行政组织机构数量膨胀本质上是由于行政权力具有扩张性，也与社会发展过程中产生的分工理论有密切联系，但当其数量增长到一定程度，政府就将按照行政组织建设的精简原则深化行政体制改革以削减行政组织机构的数量，在行政权力扩张性和组织精简原则的双重影响下，行政组织机构的数量呈现出“精简膨胀再精简再膨胀”的循环现象。另外，由于实行专业化分工，某行政部门各司其职，这也带来多头管理、职能交叉、重复办公等问题。近年来，党的第十七届中央委员会第二次全
25、体会议通过的关于深化行政管理体制改革的意见指出，“要按照精简统一效能的原则和决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的要求，紧紧围绕职能转变和理顺职责关系，进一步优化政府组织结构，规范机构设置，探索实行职能有机统一的大部门体制，完善行政运行机制。”大部门体制就是在政府的部门设置中，将那些职能相近、业务范围类同的事务相对集中，由一个部门统一进行管理，最大限度地避免政府职能交叉、政出多门、多头管理，从而达到提高行政效率、降低行政成本的目标。13十一届全国人大一次会议审议通过了国务院机构改革方案，根据这一改革方案，国务院将新组建工业和信息化部、交通运输部、人力资源和社会保障部、环境保护部、住房和城
26、乡建设部，这表明我国大部制改革已经起步。在国外大部制改革的实践中，美国的运输部包括了海、陆、空运输，甚至一些国家把邮电也放在运输部的管辖中，但我国的民航总局管空中运输，交通部管水路和公路运输，铁道部管铁路运输，这表明我国大部门政府的职能未能完全有机整合而需要进一步改革与完善。其实，人类社会的发展史是一个分工不断深化的过程，分工越细密，职责越明晰。无论政府职能如何整合，大部内部是存在分工的。有分工，则必然存在协调问题，所以建立有效的协调机制和运行机制，理清部门内部的职责，始终是非常必要的。以上三个方面是我国政府建设与建制过程中分与合的具体体现，它们可以抽象化为：围绕我国政府行政权力的分与合而细化
27、的三个方面。具体地讲，当我国行政权力在企业（市场）活动中影响较大时，政府与企业（市场）的关系表现为合，反之。如下图所示：表1政府与企业（市场）的关系政府与企业政府与市场行政权力影响大合合行政权力影响小分分当我国政府面临全国性的问题时，适宜采取垂直管理的集权体制，中央权力与地方权力、中央职能与地方职能、地方政府间表现为合的关系，当面临区域性问题，适宜将某些权力下放给地方政府，以达到资源的最优化配置，三方则表现为分的关系，如下图所示：表2中央权力与地方权力、中央职能与地方职能、地方政府间关系全国性区域性中央权力与地方权力合分中央职能与地方职能合分地方政府间合分另外，当今社会中，市场化的国家普遍实行
28、大部制，由此，我国行政组织机构将出现合的趋势。三、新时期我国政府构建良性分与合关系的现实意义我国政府构建良性分与合关系有利于实现我国深化行政体制改革中提出的要求：建设服务政府、责任政府、法治政府和廉洁效能政府；也符合善治理论的要求，该理论重视分权治理：一是政府、市场、第三部门的合理分权，使权利科学定位并准确归位；二是下放权力，科学分解职能，扩大地方政府、市场和第三部门的自主治理权；三是通过制度和体制创新使社会公众切实享有政治、经济、社会事务的参与权和管理权。14此外，也有利于我国建构社会和谐之秩序，该秩序将超越以往通过强制的社会控制去获得秩序的一切路径，我们将通过正确处理政府建设与建制中分与合
29、关系去创造更能使人的全面发展得以实现的路径与秩序，具体的现实意义如下：首先，我国政府构建良性分与合关系有利于正确处理政府与企业、政府与市场之间的关系。根据西蒙的有限理性理论，无论是政府还是市场中各种组织，例如企业，都没有能力及时准确地收集有关某事务的所有信息，也都没有能力充分利用全部的人力、财力、物力以解决某问题，由此，政府由全能政府转变为有限政府成为历史的必然。但政企分开不是完全分开，它们之间存在着相互依赖的关系，即政府需要企业（市场）提供的经济资源以维持其组织的政治定位，企业（市场）需要政府提供的行政支持保证其正常运行，当企业（市场）发展缺乏稳定的条件，将使其无法实现健康发展。另外，政府不
30、以盈利与追求利润为目的，在其各种活动中企图显现公平性与公正性，因此，政府提供私人物品的效率极低，在市场等私人领域中无法充分发挥作用。而企业是盈利性组织，在其各种活动中企图为顾客展现其竞争优势达到吸引顾客的目的同时实现自身利益最大化，因此，企业提供公共物品的行为极其缺乏动力，也不会作出提供公共物品的行动。其实，实践与理论已充分证明政府失灵与市场失灵现象的存在，其本质反映的是“公”与“私”的问题。总之，在这些理念指引下，在我国逐步确立社会主义市场经济体制的大背景下，政府建设和建制过程中构建良性分与合关系既可以促使政府集中力量处理企业与市场无法管辖的事务，实现社会健康发展，又可以促使企业和市场有更大
31、的自由空间来发展自身，从而进一步推动我国市场经济快速、健康、稳定、协调和可持续发展。其次，我国政府构建良性分与合关系有利于正确处理中央与地方的关系。中央与地方的矛盾与冲突是国家或政府建立以来一直存在也受关注的问题，本质上体现为利益或者利益关系间的冲突。当中央权力过于集中，地方权力较小时，有利于在维护中央权威的前提下集中力量办大事，也有利于国家的统一，但不利于地方政府根据本区域的特点，有针对性地制定本地区经济和社会发展的战略；当地方权力较大，中央权力较分散时，有利于地方充分发挥积极性且有自由发展的空间，使本地区根据自身的特点制定发展战略推动本地区经济的发展，从而带动整个社会经济的发展，但不利于国
32、家的统一及维护中央权威，也无法实现集中力量办大事。总之，我国政府建设与建制中构建良性分与合关系有利于中央与地方之间建立合作博弈关系。另外，地方政府为本地区的发展利益，导致“地方保护主义”盛行，我国政府建设与建制中构建良性分与合关系有利于更好地协调地方政府间关系。具体地，（1）有利于促进地方政府间形成良性的竞争合作关系，可以使地方政府以开放、竞争的心态去推动本地经济与社会发展，学习先进，推动创新，改善环境和激活市场；还可以使地方政府转变职能，强化服务意识，提供服务水平；（2）有利于实现资源的优化配置。通过协调地方政府间关系有助于推动地方政府相互开放市场，撤销阻碍区域经济合作的藩篱，从而建立统一、
33、开放、竞争、有序的市场，最终实现资源的优化配置；（3）有利于提高我国地方政府整体的竞争力。通过协调地方政府间关系，有助于地方政府间通过密切协调与合作以实现各方共赢。15最后，我国政府构建良性分与合关系有利于我国行政组织机构的合理设置。一些学者认为：大部制的产生能够应对专业分工与整体协调之间的冲突；缓解权力分散与统一领导之间的矛盾；化解部门利益与整体利益之间的矛盾；谋求短期利益与长期利益之间的平衡。16随着我国大部门体制改革进程的不断深入发展，可以防止部门之间沟通难等政府经常会碰到的通病，也能够减少行政组织机构的数量，降低行政成本；能够有效地避免政府机构之间由于职能分工过细，导致政府职能交叉、重
34、复等引发的政出多门、多头管理现象，促进了各相关机构间的职能整合、统一领导、运转协调、结构优化、资源共享。总之，在政府建设与建制中构建良性分与合关系有利于我国整体型政府的建设，它将有利于建立以联合为特征的组织结构形式，形成以共享为特征的信息运行机制，再造以协同为特征的行政流程，构建以整体为特征的公共服务平台。正如阿尔文.托夫勒在1980年写道：“我坚信我们今天已经处于一个新的综合时代边缘。在所有的知识领域我们都可以看到对大思路、对普遍理论以及对零碎的部分重新整合为整体的回归。17四、处理我国政府建设与建制中分与合关系的对策 新时期我国构建良性分与合关系具有十分重大的现实意义，在我国政府建设与建制
35、中合理处理分与合关系可以从以下几个方面着手：首先，在我国政府建设与建制过程中，随着我国社会主义市场经济体制的逐步确立，政府与企业之间、政府与市场之间总体呈现出相分离趋势。一些学者认为，推行市场经济的初期阶段可以在一定程度上解决计划经济之作为短缺经济造成的困扰，但是市场经济的坐实，具有自己的运行逻辑。这一运行逻辑不仅是指市场经济需要自己的一套微观企业机制、市场制度和激励方式，而且是指市场经济总是跟民主政治、社会自治紧密相连的总体结构的一部分。18因此，我们应该按照各个主体在发展过程中所拥有的自身运行逻辑为其提供适合的情景促进其健康发展。此外，有必要将政府与市场的关系纳入一个法治的轨道，做到三个避
36、免：避免两者陷入纠结不清的关系使政府规制与市场运作各归正途；避免国家权力内部分工不清，使市场事务与公共事务分流而治，提升国家治理水平和绩效；避免政府与市场之间的挑战与镇制导致的经济政治秩序紊乱，使国家真正步入稳定、协调、可持续发展的轨道。19总之，在处理政府与市场之间关系时，应遵循市场经济自身发展的逻辑，同时政府通过制定相关法律和政策为市场经济的健康发展提供合理的充分条件。另外，政府与企业相互依赖，在处理政府与企业关系时应做到：（1）政府管理企业的行为应符合现代企业制度的要求，也应符合相关法律的规定，实际上，政府应为企业的自由、快速、健康发展扫除障碍，提供政策或者资本支持。（2）企业自由发展过
37、程中，应遵循政府出台的相关法律和政策，为自身的行为提供法律和政策依据。（3）建构规范的中国市场经济条件下的政企关系模式。即国家权力归于法治状态，企业运行归于市场逻辑。（4）政府与企业应紧密合作，促成二者团队合作关系。其次，处理中央政府与地方政府权力与职能及地方政府间分与合关系时应以社会事务即被治理对象的特征为依据，以维护中央权威和充分发挥地方积极性为原则，以均衡双方甚至多方利益及利益关系为目标。我国一些学者认为，在纵向分权时应做到三个避免：（1）避免央地权力博弈的崩盘，中央势力与地方势力处于均衡状态中。（2）避免中央和地方政府双方的不信任，同时双方具有双向的行政责任，不能以相互的推诿来回避责任
38、。这样，双方必须以互信来支持各自的运作。（3）避免中央和地方政府之间政治性权力与行政性权力的混用。也应该注意三个关键问题：（1）国家基本法律即宪法对于中央政府与地方政府关系的明确规定与有效规范。（2）将国家权力的中央权力与地方权力作制定的切割与关联。（3）把刺激地方活力与维护中央权威作为央地关系的轴心问题。还应当注意三个重要行为边界：（1）央地两端应当各自谨守权力的边界。（2）央地两端应当各自尊重相互的利益。（3）央地两端应当相互维护各自的权威。20此外，各地方政府间应当在各自自由、平等的基础上，加强各区域间的联系，通过与其他地方政府的联合发展，实现某项项目的规模效益。在给定的约束条件下，各地
39、区通过现代交通通信和信息技术促进各区域间人力资源、资金、物质设备等各种资源的无障碍流通，同时使某区域的发展优势和强势也逐渐蔓延到其周围地区甚至范围更大的区域，在各地方互相取长补短的情况下实现各地方之间的多赢发展，也实现各地“百花齐放”的局面。总之，围绕权力和利益关系这两条主线，因势利导，将中央政府与地方政府的权力与职能以及各地方政府间的易发生的冲突性博弈逐步转变为合作性博弈。最后，在深化大部制改革过程中，应注意以下几个误区：认为大部门必然比以前的部门大；把大部制改革等同于机构重组；认为大部制改革应一步到位；认为部门机构设置应整齐划一；认为地方应与上级完全对接；还应注意以下几个问题：职能未有机整
40、合；部门内部运转不协调；职能未彻底转变；改革未突出重点；部门决策协调能力亟待提升。21因此，各部门或机构应认真学习并领会政府颁布的相关政策中提出的要求及其所体现的精神，例如，国家出台的某政策就要求在决策权、执行权、监督权三者相互制约、相互作用、相互协调的原则基础上实施大部制改革。在改革不断深入的过程中，某些部门或机构可以借鉴国内那些已经经历改革并最终取得较大成果的大部门或大机构的有利的、正确的、可行的经验，吸取改革未成功部门或机构的深刻教训；也可以借鉴西方国家大部门体制改革的成功经验，例如英国。此外，大部制的建立，应突出政府管理的特点，强化国家在能源、对外贸易等方面的职能，扩大政府环境保护的职
41、能；也应依据“有所为，有所不为，有事有权，有权有限”的精神和原则，明确划分各部门的权限，同时也应该处理好大部门内部协调问题，当内部各部门间面临某问题时，主动对自身定位，如果需要该部门采取措施促进该问题的解决，它应及时采取措施以促进问题的解决。或者，在大部门中建立一个中枢部门，由该中枢部门从全局出发以解决某问题为目标独立完成大部门内部各部门间的协调工作。总之，我国政府建设与建制过程中构建良性分与合关系应以分合界限明确，分合关系适当，分合有机统一为原则，以高效地完成任务和社会事务的多少、复杂程度的高低为确定分与合关系的标准和依据。在这些理念的指引下，正确处理政府与市场、政府与企业、中央与地方等之间
42、的分合关系。五、结论17世纪英国思想家霍布斯曾经讲过，一个缺乏能够保证秩序的、有效的政府的社会，人的生活将是孤独、贪婪、残忍和短寿的。马克思在分析亚洲的经济发展时也指出：“我们在一些亚洲帝国经常可以看到，农业在一个政府统治下衰败下去，而在另一个政府统治下又复兴起来。在那里收成取决于政府的好坏，正像在欧洲随时令的好坏变化一样。”22由此看出，国家良性的政府建设与建制十分必要，而且是历史发展的必然结果，其中的分与合关系是比较关键的问题。在政府建设与建制中分与合关系是以行政权力相关问题为焦点，因为行政权力的正确行使与使用是行政学与政治学理论中的核心问题，由此，我国在构建良性分与合关系时，应正确认识集
43、权与分权。恩格斯曾在集权和自由一文中专门探讨了中央集权制的政治合理性，他说：“集权是国家的本质，国家的生命基础，而集权之不无道理正在于此。每个国家必然要力求实现集权，每个国家，从专制君主政体起到共和国政体止，都是集权的。美国是这样，俄国也是这样。没有一个国家可以不要集权，联邦制国家需要集权，丝毫也不亚于已经发达的集权国家。只要存在着国家，每个国家就会有自己的中央，每个公民只是因为有集权才履行自己的公民职责。”我国的一些学者认为：我国仍然需要权力集中的依据是崛起大国的超大性；垂直管理权力的边界是：政策法律执行的公正最大化；地方政府分权的边界是：地方公共产品的供给最大化；总之，集权与分权并不是其中
44、一方是完全正确的，应依据我国政府管理过程中的实践情况加以判断，无论集权还是分权，只要能够有效地完成管理任务和活动，解决社会中出现的各种矛盾和冲突，及时充分地满足社会中不同群体的多样化需求，统治者在领导、决策过程中采取何种方式都是可行的。笔者认为，在社会主义市场经济体制逐步确立的新时期，政府与企业、政府与市场之间的关系存在分的趋势，中央与地方、行政组织之间根据具体情况分与合关系现象并存。其实，无论分与合，它们之间的关系没有绝对的分，也没有绝对的合，而且它们之间合的关系是总趋势。正如和谐社会这一理想社会目标的提出，和谐社会是一个合乎历史发展客观趋势的目标，走向和谐社会的进程是一个创造性的建构过程，
45、是对等级制、身份制的彻底否定，也是对契约论极其实践形态的扬弃。23总之，社会中存在的行政组织、企业、非盈利组织之间在互不干涉内部事务的前提下都应通过各种方式走向合作，从而推动我国各方面有序的运作和运行。从人类历史发展的规律中，预测到人类走向合作社会，是对社会发展方向科学把握的结论。在一定程度上，合作社会是一个具体性的方向，是对和谐社会这样一个普遍性社会目标的具体诠释。24参考文献1英梅因:古代法,沈景一译,商务印书馆,1996年,第5页.2381120任剑涛.宪政分权视野中的央地关系J.学海,2007,(1).4新华汉语词典组委会.新华汉语词典M.北京：商务印书馆国际有限公司,2004.56李
46、传军.论管理中的合作理念J.湖北行政学院学报，2008,(6).7谭海波，蔡立辉.论“碎片化”政府管理模式及其改革路径J.社会科学,2010年第8期91819任剑涛.市场巨无霸挑战政治巨无霸：“社会主义市场经济中的政企关系J.社会科学论坛，2011,7.121015张紧跟.论协调地方政府间关系J.广东行政学院学报,2007,8.13汪玉凯.中国的“大部制”改革及其难点分析J.学习论坛,2008,3.14万俊人，任剑涛，李建华，龙兴梅.现代公共管理伦理导论M.人民出版社，2005年，第68、74-75页.16张成福，杨兴坤.建立有机统一的政府：大部制问题研究J.探索,2008年第4期17Toffler , A ,The Third Wave ,New York: Bantam Books,p.130.21张成福，杨兴坤.大部制建设中的十大误区与问题 J.探索，2009年第3期22马克思恩格斯选集，2版，第一卷，北京：人民出版社，1995.p763.2324张康之.通过合作去建构社会和谐制秩序J.华东经济管理J.2009,5.14