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1、我国行政事业单位内部控制的问题研究摘要：随着改革开放的日渐深入，对于行政事业单位内部控制问题的关注渐趋激烈，我国也疾呼加强和完善与行政事业单位内部控制相关的规范及法规。通过查阅资料和翻看调研，我发现行政事业单位内部控制工作的确存在诸多问题。这些问题的存在，制约了行政事业单位的工作效率和效果，同时也影响了财政“节流”任务的完成和部门预算制度的实施，正因为导致这样的后果引起了国家强烈的重视，并在此基础上要求制定合适行政事业单位特点和管理模式的内部控制规范框架。在这篇论文里，将我国行政事业单位及其内部控制进行一些简单介绍，重点针对在行政事业单位内部控制中我国存在的几大问题进行论述，如内控意识薄弱、会
2、计核算不规范、财务管理制度不健全等，并对相应解决方法及建议进行论述，希冀为完善行政事业单位内部控制奉计献策。关键字：行政事业单位，行政事业单位内部控制，会计基础工作，部门预算，财务管理制度Internal Control【Abstract】With the deepening of reform, administrative institutions concern the internal control is becoming more competitive, are called to strengthen and improve internal control and admin
3、istrative institutions relevant norms and regulations. Through the research and have access to the information, I found that internal control problems did exist in administrative institutions. The existence of these problems, it restricts the efficiency and effectiveness of administrative institutio
4、ns, had also affected the financial expenditure cutbacks task completion and implementation of a departmental budget system, since its effects caused attracted the attention of countries strongly and characteristics required to develop an appropriate administrative units on the basis of this normati
5、ve framework for internal controls and management model. In this paper, administrative institutions and its internal control for some simple instructions, focused on the administrative institution of internal control in China there are several issues discussed, such as weak internal control, account
6、ing irregularities, financial management system is not perfect, and to discuss the appropriate solutions and recommendations, hoping to improve the administrative institutions served included suggestions of internal control.【Key words】Administrative institutions、Internal control of administrative in
7、stitutions、Basic work of accounting、Departmental budget、Financial Management System.目录一、行政事业单位的含义1（一） 行政事业单位的定义1（二） 我国行政事业单位运用内部控制的现状1二、行政事业单位内部控制基本概念及相关知识概述1（一）内部控制的基本概念1（二）行政事业单位内部控制目标2 （三）建立行政事业单位内部控制制度的依据2（四）行政事业单位内部控制制度应遵循原则2（五）行政事业单位内部控制应涉及的基本内容3（六）行政事业单位实施内部控制的基本方法4三、我国行政事业单位内部控制存在的问题5 （一）内控意
8、识相对薄弱，特别是“一把手”的内控意识淡薄5 （二）财务会计基础工作较为薄弱, 财务管理制度很不健全7 （三）会计核算不规范, 资产家底不清8 （四）内部控制方法体系不够完善, 业务流程不尽合理8四、完善行政事业单位内部控制体系的对策建议9（一）增强内控意识, 强化单位负责人的会计与内控责任，单位负责人在单位内部控制体系中居于主导地位。9（二）增强会计基础工作, 强化会计系统的控制作用10 （三）完善部门预算制度, 强化预算控制在行政事业单位内部控制中的功能作用10（四）健全行政事业单位内部控制制度体系, 规范单位内部行11（五）发挥财政与审计部门作用, 完善单位内部控制体系11（六）建立一套
9、有效的行政事业单位内部控制评估体系,强化单位内部的监督11五、结束语12参考文献 12一、 行政事业单位的含义（一） 行政事业单位的定义所谓行政事业单位概念，是我们国家多年来沿袭下来的习惯称谓.实际是指行政单位和事业单位两大类。一般来讲，第一：所谓行政单位,就是国家各级政府机关部门，其成员是国家公务员(不包括党委系统、人大系统及法院、检察院)；第二：所谓事业单位,一般是指以增进社会福利，满足社会文化、教育、科学、卫生等各方面需要，提供各种社会服务为直接目的的社会组织，人员进出由政府人事部门控制。其经费分为三种情况，即财政全额拨款单位、差额拨款单位、自收自支单位。事业单位中有种特殊情况,就是该单
10、位虽然是事业性质，但有政府职能，也就是说可以在社会上进行处罚，如卫生防疫站等，这样的单位属于政府全额拨款的具有政府职能的事业单位；第三，随着改革的深入进行，事业单位越来越少，改革的方向是事业单位改为企业，如报社、出版社等都改成集团等，现在而言我们就统称行政单位和事业单位为行政事业单位。（二）我国行政事业单位运用内部控制的现状我国行政成本高居世界第一，全国财政总收入约四分之一被用于公务员消费。据有关方面统计，1978年至2007年近30年的时间，我国财政收入从1132亿元增长到40000亿元，增幅约33倍，而同期行政管理费用则从50亿元升至9000亿元，远远高于发达国家水平。这种状况对于我国经济
11、发展与构建社会主义和谐社会造成了消极影响，必须采取有效措施加以遏制。从上可以看出我国在行政事业单位内部控制制度方面，存在着不少漏洞，内部控制制度本身也不是很完善，虽然内部控制规范适用范围包括行政事业单位在内，但关于行政事业单位内部控制的理论研究也比较少，在以下的论文里试图通过分析内部控制出现的漏洞与问题，探讨加强和完善行政事业单位内部控制的对策措施。二、 行政事业单位内部控制基本概念及相关知识概述（一）内部控制的基本概念内部控制是现代管理理论的重要组成部分，是在实践中逐步产生、发展和完善起来的。它是指单位组织为保证业务活动的有效进行，保护资产的安全和完整，防止、发现、纠正错误和舞弊，保证会计资
12、料的真实、合法、完整而制定和实施的政策与程序。内部控制是一种强调以预防为主的制度，目的在于通过建立完善的制度和程序防止错误和舞弊的发生，来提高管理的效果及效率。行政单位内部控制是政府部门管理制度的组成部分。它由内部控制环境、风险评估、内部控制活动、信息及其沟通和内部控制监督等要素组成，并体现为与行政、管理、财务和会计系统融为一体的组织管理机构、政策、程序和措施等，是行政单位为履行职能、实现总体目标而应对风险的自我约束和规范的过程。（二）行政事业单位内部控制目标1、由于行政事业单位存在的主要目标是提供公共服务，因此应以优化公共服务为目标来设计和建设内部控制制度；2、确保行政事业单位各项资金的安全
13、运行，提高资金的使用效率，保障单位管理的合法合规、资产完整，财务报告及相关信息真是完整；3、行政事业单位的组织结构、部门设置、职能权限等会受到外来制度和规定及主要财政制度的约束，内部控制制度建设的自主空间相对于企业来说要小。因此，行政事业单位内部控制应该以财政部门预算管理为主线；4、行政事业单位负责人对行政事业单位内部控制制度的建立、健全及有效负责。因此，行政事业单位的内部控制具有全局性。所以行政事业单位内部控制是指以实现行政事业单位的管理目标，以财政部门预算管理为主线，通过制定并实施科学合理的控制程序和方法对行政事业单位财务会计管理风险进行有效识别、控制和监督的机制。（三）建立行政事业单位内
14、部控制制度的依据从大的范围来说，我们通常的法律依据包括中华人民共和国会计法、中华人民共和国预算法等，具体到一些法规，比如会计基础工作规范内部会计控制规范行政单位财务规则事业单位财务规则行政单位会计制度事业单位会计制度等。一般来说，会计法作为根本大法，对所有单位的控制制度作了根本性规定，这是行政事业单位建立内部控制制度的原则、依据和前提；会计基础工作规范则对会计方面基础工作的控制制度，如职务不相容、回避等制度给出了指导性规范；而内部会计控制规范则给出了适用于国家机关、社会团体、公司、企业、事业单位和其他经济组织的涉及全名内部会计控制的指导性规范。具体的，行政事业单位内部控制制度的建立应该以国家有
15、关部门颁发的内部控制规范为依据。在这里有必要对行政事业单位内部控制规范进行一下简单介绍：行政事业单位内部控制规范包括基本规范、具体规范和应用指南等，这三者的关系通常概括为基本规范规定行政事业单位内部控制的基本目标、基本原则、基本要求和基本方法等，是制定具体规范的基本依据，在行政事业单位内部控制规范体系中起着统驭的作用；具体规范和应用指南是根据基本规范对行政事业单位办理具体业务事项从内部控制角度所做出的具体要求。（四）行政事业单位内部控制制度应遵循原则行政事业单位内部控制制度应遵循的原则主要有下面几个：（一）全面性原则。内部控制应当贯穿单位经济活动的决策、执行和监督全过程，实现对经济活动的全面控
16、制。（二）重要性原则。在全面控制的基础上，内部控制应当关注单位重要经济活动和经济活动的重大风险。（三）制衡性原则。内部控制应当在单位内部的部门管理、职责分工、业务流程等方面形成相互制约和相互监督。（四）适应性原则。内部控制应当符合国家有关规定和单位的实际情况，并随着外部环境的变化、单位经济活动的调整和管理要求的提高，不断修订和完善。以上则是对于行政事业单位内部控制含义的一些基本应该掌握的概念和了解的方面，还有一些我个人认为应了解的知识，接下来做一些介绍。（五）行政事业单位内部控制应涉及的基本内容行政事业单位内部控制应涉及的内容非常复杂，我接下来要简单介绍一些在内部控制内容中比较重要的几个部分，
17、供大家了解一下。1、货币资金控制。行政事业单位的货币资金主要包括现金、银行存款和其他货币资金，行政事业单位应当加强货币资金的管理，对现金、银行存款、其他货币资金实行有效控制，明确银行账户的开户、核对、清理要求以及与货币资金有关的票据和印章的管理要求，确保货币资金安全规范，提高货币资金的使用效益。在对这方面进行控制时应当做到：（1）职责分工、权限范围和审批程序明确，且机构设置和人员配备科学合理；（2）现金、银行存款、公务卡等的管理应当符合法律法规和制度要求，并且银行账户的开立、审批、核对、清理应当严格，及现金盘点和银行对账单的核对应当按规定严格执行；（3）与货币资金有关票据的领购、保管、使用、销
18、毁等应当有完整的记录，银行预留印鉴和有关印章的管理应当严格有效。2、往来资金控制。行政事业单位应当加强往来资金的管理，对往来资金的发生、结算、清理等环节进行有效控制，确保往来资金界定清楚，责任明确，安全规范。 3、实物资产控制。行政事业单位对实物资产管理，是为了堵塞管理漏洞，维护资产的安全和完整，防止国有资产和财政资金的流失。对于实物的控制，我国行政事业单位国有资产管理办法有明确的规定，比如“第十七条 行政事业单位要认真做好资产的日常管理工作，建立健全管理制度，将资产管理的责任落实到有关部门和个人。第十八条 行政事业单位对所占有、使用的国有资产要定期清查，做到家底清楚、帐帐相符、帐卡相符、帐实
19、相符，防止资产流失。第十九条 行政事业资产要优化资产配置，做到物尽其用，发挥资产的最大使用效益。对于长期闲置不用的资产，主管部门和国有资产管理部门、财政部门协商后有权调剂处置。拒绝调剂处置的，国有资产管理部门要建议财政部门或主管部门对其缓拨或停拨有关经费。”从上可以看出，我国对于行政事业单位内部控制的资产使用、转让都有明确的规定，这在一定程度上也保证了行政事业单位内部控制的有效实施。4、收入控制。行政事业单位应当加强代政府征收的非税收入等各项收入的管理，对收入征管、票据管理、分析、考核等环节进行有效控制，做到依法征收，应收尽收。5、结余控制。行政事业单位应当加强单位结余的管理，明确结余形成事项
20、的审核程序和结余使用事项的管理流程、控制措施，优化财政资源配置，提高财政性资金使用效益和效率。 6、基本支出控制。行政事业单位应当加强基本支出的管理和监督,对支出的各个项目严格控制,为行政事业单位正常运转和履行职能提供保障。 7、项目支出控制。行政事业单位应当加强项目支出的管理，对项目支出实行科学论证、追踪问效，对项目的申报、审核、预算、实施、核算、管理、绩效考核等环节进行有效控制，确保单位项目资金的安全、有效运行。 8、政府专项支出控制。行政事业单位应当加强政府专项支出的管理，对政府专项支出从预算、项目的立项、审批到资金的拨付、绩效评价等各个环节实施事前、事中、事后的监督，保障政府专项资金专
21、款专用，合规合理。 9、其他支出控制，行政事业单位应当加强其他支出的管理，规范上下级单位之间的财务核算，建立健全内部审计制度。10、政府采购控制。行政事业单位应当加强政府采购的内部管理，设置严密的采购与验收管理流程，规范政府采购行为，提高政府采购资金的使用效益，防范政府采购过程中的差错和舞弊。 11、财务报告控制。行政事业单位应当按照财政部门和主管部门或上级单位的规定和要求，依据会计核算资料和有关文件定期编制财务报告，准确地反映单位资产、负债、净资产、结余情况及会计核算、预算执行、财务管理情况，做到内容完整、数据真实、计算准确、说明符合实际情况。 12、财务管理信息化控制。行政事业单位应当加强
22、财务信息化管理，建立财务管理信息化操作、权限设置、计算机硬软件和数据、会计电算化档案等管理制度，不断提高财务管理信息化水平。对于行政事业单位内部控制内容的规定，不同的单位根据其自身的特点会有所不同，但是总体而言都不会摆脱对于各项支出的控制，及对于财务管理体系完善与否的控制，正因为这样我国内部控制的完善点也着重放在这些方面。（六）行政事业单位实施内部控制的基本方法为了健全和完善我国行政事业单位内部控制制度，我国在2012年的时候也推行了行政事业单位内部控制规范（试行）规定，在里面规定了行政事业单位内部控制的基本方法：（一）不相容岗位相互分离。合理设臵内部控制关键岗位，明确划分职责权限，实施相应的
23、分离措施，形成相互制约、相互监督的工作机制。（二）内部授权审批控制。明确各岗位办理业务和事项的权限范围、审批程序和相关责任，建立重大事项集体决策和会签制度。相关工作人员应当在授权范围内行使职权、办理业务。（三）归口管理。根据本单位实际情况，按照权责对等的原则，采取成立联合工作小组并确定牵头部门或牵头人员等方式，对有关经济活动实行统一管理。（四）预算控制。强化对经济活动的预算约束，使预算管理贯穿于单位经济活动的全过程。（五）财产保护控制。建立资产日常管理制度和定期清查机制，采取资产记录、实物保管、定期盘点、账实核对等措施，确保资产安全完整。（六）会计控制。建立健全本单位财会管理制度，加强会计机构
24、建设，提高会计人员业务水平，强化会计人员岗位责任制，规范会计基础工作，加强会计档案管理，明确会计凭证、会计账簿和财务会计报告处理程序。（七）单据控制。要求单位根据国家有关规定和单位的经济活动业务流程，在内部管理制度中明确界定各项经济活动所涉及的表单和票据，要求相关工作人员按照规定填制、审核、归档、保管单据。（八）信息内部公开。建立健全经济活动相关信息内部公开制度，根据国家有关规定和单位的实际情况，确定信息内部公开的内容、范围、方式和程序。内部控制方法具有多样性，但是否可以得到有效的实施，不仅取决于施行人员的素质和技巧掌控，也取决于内部控制体系在行政事业单位内部的完善程度，基于国家对于行政事业单
25、位内部控制的关注及重视，应该会有所改善现在的状况。三、我国行政事业单位内部控制存在的问题行政事业单位内部控制问题在进入二十世纪以来，受到越来越多来自政府、学界及人民的关注，许多企业花费大量的资金来完善内部控制体系，但与企业相比，行政事业单位的内部控制制度建设却更为落后。随着经济的发展越来越快，我国行政事业单位内部控制存在的问题以更加明显的速度得到显现，这就引起了各界给予高度的重视，希望行政事业单位可以设计一套系统完整、规范合理的内部控制制度体系。下面来具体介绍一下行政事业单位目前存在的问题：（一）内控意识相对薄弱，特别是“一把手”的内控意识淡薄内控意识是内控环境中的一项重要内容, 良好的内控意
26、识是确保内控制度得以健全和实施的重要保证。许多单位的“一把手”缺乏对内部控制知识的基本了解，导致财务监督与控制流于形式，无权参与单位的重要决策乃至业务管理活动，对单位重要事项的决策和结果均不了解。主要表现在:1、对内部控制重要性的认识不够。许多单位的”一把手”缺乏对内部控制知识的基本了解，因此对建立健全单位内部控制的重要性和现实意义的认识不够，抱着有与没有无所谓的态度。有的单位负责人简单地将财政的部门预算控制等同于内部控制, 认为有了部门预算就无所谓内部控制体系了；还有的单位干脆拒绝进行内部控制制度的建设。我们都应该知道内部控制是企业为提高其会计信息质量，保证资产安全，确保相关法律、法规有效执
27、行和贯彻的一系列控制方法和措施，它是现代企业管理理论的重要组成部分，是企业规模化经营和资本化的结果。行政事业单位为保证其资产的完整性和安全性，也必须有一套完善的内部控制体系。下面介绍一下行政事业单位建立内部控制体系的必要性：（1）内部控制能力有效防止腐败现象。随着我国社会注主义市场经济的发展，虽然整体市场经济体制以逐步健全和完善，但由于新旧体制的正式转化是经济环境日趋复杂互，行政事业单位内部控制薄弱，导致了各种违纪违规现象的产生，例如部分行政事业单位利用公款超标服务等，究其原因除了相关财务人员的责任外，更重要的是缺乏完整的内部控制体系，加强行政事业单位内部控制有利于从源头和制度上治理腐败现象。
28、（2）内部控制能有效防止虚假会计信息。通过制定完善的内部控制体系，规范业务处理程序，是会计资料在相互牵制的条件下产生，可以有效防止行政事业单位内部人员伪造财务资料和会计信息。科学的内部控制体系能保证行政事业单位财务、会计信息核算的真实性和准确性，同时，加强行政事业单位内部控制能有效保护财务资产完整性，杜绝贪污、浪费等违法行为，科学完善的内部控制可以规范单位的资金收支，是财务有章可循，是实现依法理财的基本前提条件；（3）行政事业单位自身发展需要内部控制，伴随我国经济快速发展，行政事业单位的经济活动日益频繁且内容多样化，风险也随之增大。单位为了自身的发展，需要从事多样性的经济活动，如对外借款、提供
29、贷款担保等，这都增加了行政事业单位内部控制管理难度。因此，行政事业单位往往需要制定一系列方针、措施来规范相关经济活动实践，以降低风险，减少损失，提高效率，促使单位目标的实现。这些不可以规避的事实，也正一步步推动着行政事业单位建立一套适合自身发展的内部控制体系，“一把手”的控制意识缺陷也亟待解决。2、 对财务与会计工作重视程度不够。财务与会计的基本功能是核算与控制( 或监督) ，但在实际工作中，许多单位的负责人仅仅把财会部门当成“钱袋子”，多数单位的会计人员仅仅扮演“付款员”的角色,无权参与单位的重要决策乃至业务管理活动, 对单位重要决策的过程和结果均不了解。3、对经费支出缺乏基本的控制意识。从
30、一本期刊中看到作者举的一个案例：说一个企业目前定期要支付一笔租赁费，经查询得知，该房产早已拆毁，根本不存在什么租赁费，但该项费用还是定期被支付出去，虽说金额不大，但竟然无人过问此事。更多的单位目前尚未为各项经费支出建立明确、合理的开支范围和标准，对不少经费支出( 比如业务招待费、差旅费等) 采用实报实销制度，致使财务监督与控制流于形式，只要有相应审批人员签字同意，会计人员就要实施报销。其实，对于经费支出这个部分我国设定了一定的程序：（1）支付申请，即有关部门或个人用款时，应当提前提交货币资金支付申请，注明款项的用途、金额、预算、支付方式等内容，并附有效原始单据或相关证明；（2）支付审批，即 审
31、批人根据其职责、权限和相应程序对支付申请进行审批，对于不符合规定的货币资金支付申请，审批人应当拒绝批准。单位可根据需要，安排财务人员在审批前先对支付申请进行初步审核，再按规定审批；（3）支付复核，即复核人应当对批准后的货币资金支付申请进行复核，复核主要针对货币资金支付申请的批准范围、权限、程序是否正确、手续及相关单证是否齐备、金额计算是否准确、支付方式、支付单位是否妥当等。复核无误后，交由出纳人员办理支付手续。单位不得因审批前已进行初步审核而免除复核程序。（4）办理支付，即出纳人员应当根据经审批的复核无误的支付申请，按规定办理货币资金支付手续及时登记现金和银行存款日记账。经过了以上四个步骤虽然
32、对于行政事业单位内部控制来说却起到了很好的保证作用，但是在我国实践中大多都流于形式，并没有落到实处。 (二)财务会计基础工作较为薄弱, 财务管理制度很不健全有效的管理控制需要有坚实的基础,包括制度建设、人员素质等。但从调查情况看, 行政事业单位财务会计基础工作仍较薄弱, 还需要进一步的强化。主要表现在:1、 缺乏明确的岗位责任制度。有的单位会计人员对于其所处岗位的职责内容不详，还有的单位本身就没有岗位职责说明。2、财务管理制度不健全。有的单位迄今还没有单独制定内部的财务管理制度，许多财务事项的运作与管理措施仅是惯例，而没有相应的成文制度保证，谁也说不清应该怎么做，管理的随意性较大。有的单位虽有
33、内部财务方面的管理制度，但很不完整，更多的单位内部财务制度陈旧，且相互之间不相协调配套。3、 印鉴保管上的漏洞较多。应该说这是会计基础工作中存在的重大疏漏。有的单位将财务章和法人章交由财务部门负责人，还有的单位将支票、财务章和法人章同时由出纳一人保管。对于以上这三个问题的出现，我们不得不思考我国法规的落实状况，其实对于财务管理上的问题我国也是有规定的，比如在货币资金业务方面的一些规定：（1）应当建立货币资金业务的岗位责任制，明确相关部门和岗位的职责权限，确保办理货币资金业务的不相容，岗位相互分离、制约和监督；（2）货币资金业务的不相容，应当包括：货币资金支付的审批与执行相分离，货币资金的保管与
34、盘点清查相分离；货币资金的会计记录与审计监督相分离；（3）出纳人员不得兼任稽核、会计档案保管和收入、支出、费用、债权债务账目的登记工作。 （4）不得由一人办理货币资金业务的全过程。严禁未经授权的部门或人员办理货币资金业务或直接接触货币资金；（5）应当配备合格的人员办理货币资金业务，并结合单位实际情况对办理货币资金业务的人员适时进行岗位轮换； （6）应当建立货币资金授权制度和审核批准制度明确审批人对货币资金的授权批准方式、权限、程序、责任和相关控制措施，规定经办人办理货币资金业务的职责范围和工作要求；（7）审批人应当根据货币资金授权批准制度的规定，在授权范围内进行审批不得超越权限审批；（8）经办
35、人应当在职责范围内，按照审批人的批准意见办理货币资金业务。对于审批人超越授权范围审批的货币资金业务，经办人有权拒绝办理。其实也不难看出，发布法律法规是一回事，下面行政事业单位的管理者是不是实行又是一回事，一套严格的控制体系出台是必不可少的。 (三)会计核算不规范, 资产家底不清有效的内部控制需要有健全的会计记录系统。目前存在的主要问题是不少单位的会计核算不规范。主要表现在:1.、原始凭证管理不规范。有些单位对原始凭证审核粗糙，原始凭证规定的内容填写不全。如有的发票内容笼统，甚至没有售货单位盖章；手续不严密，购买实物的凭证只有领导签批，没有验收人签字，而且有的领导签字过于随意；一些单位甚至自制原
36、始凭证，格式和内容都不规范。2.、账务核算处理不规范。比如预算外收入挂在往来账，以此来掩埋收益。有的单位在年终结账时，不将收入和支出结转“结余”科目，而是将收入和支出相对转，使“结余”科目不能正确、完整地反映核算单位的结余状况。还有的单位实行两套会计核算制度同时运行，支出核算混乱。3、固定资产管理混乱，存在账外资产。有的单位固定资产账上有但实际上已经不存在了，而实际使用着的某些固定资产却尚未作价入账，形成账外资产。另外也存在着不同单位的资产转移，却未办理相应手续，也未反映到固定资产账中的现象。(四)内部控制方法体系不够完善, 业务流程不尽合理业务流程和控制方法体系是内部控制的核心环节，其合理、
37、有效与否直接决定着能否实现控制的目的。调查中发现，许多单位内部财务与会计控制方法体系很不完善，主要表现在：1、岗位设置问题较多，不合理兼岗现象较为普遍。关键不相容职务分离是内部牵制制度的精髓。按照会计法的规定，关键不相容职务一般包括：授权批准与业务经办、业务经办与会计记录、会计记录与财产保管、业务经办与稽核检查、授权批准与监督检查等。但在实际工作中， 基于编制有限、人手紧张等原因，许多单位都有不合理不合法的兼岗现象，不相容职务未能合法合理分离。比如有些单位出纳兼任记账，有的单位出纳兼任档案保管，有些单位记账兼任复核等等。2、授权审批的金额界限不明，授权审批制度有待改进。授权审批是内部控制的重要
38、方法，它要求单位在实施内部控制时要有明确的授权审批主体、授权审批金额权限和审批流程。但从调查情况看，许多单位都是长期实行“一支笔”审批制度，这虽与单位规模较小的特征相适应，但有可能影响财务控制的实际效果，并使单位内部的财务监督检查流于形式。3、 流程控制体系很不完善。具体有三种情况: 一是有些经济事项没有明确的审批控制业务流程。比如有家单位为工程项目购买的设备， 在既无合同也无发票的情况下就一并支付入账，工程完工之后也迟迟未能转为固定资产；二是有些经济事项的流程控制过于简单，仅仅局限在事后审批上，缺乏事前控制的程序，很多单位费用开支实行的都是事后“实报实销”的制度；三是流程控制的先后顺序不尽合
39、理。比如行政事业单位的费用报销流程都是采取“先审批后审核”的程序， 执行起来影响财会人员审核把关的效果。4、部门预算涵盖范围有限，追加项目仍有很多，弹性较大，且部门预算没有在单位按组织体系细化，影响部门预算的实施效果。预算控制是内部控制的核心环节。目前对各行政事业单位实行的是部门预算控制的制度，但从实施情况看，仍有一些问题存在，主要有三点：一是部门预算的范围有限，尚未涵盖单位全部财务收支事项。如教育部门的代办教材发行费折扣等，对需财政资金安排的大型会议费、出国经费、汽车购置费等具有不确定因素的项目，暂未列入部门预算。许多部门单位预算执行结果是超预算，但总有办法在部门预算之外解决， 使得部门预算
40、的权威性和约束力受损；二是部门预算的追加项目仍有很多。目前，虽然各地都对行政事业单位实行了部门预算制度，预算之外的追加调整项目仍然很多，比如人员经费追加、交通工具经费追加、办公设备经费追加、会议及年终奖励经费追加、出国（境）经费追加、津贴补贴经费追加等。追加项目越多，则预算的随意性越大， 权威性和约束力就越差；三是部门预算没有在单位内部按组织体系进行细化。财政对部门单位有了预算，但部门单位内部并没有按组织结构对财政部门预算进行分解细化，仍是“实报实销”，即财政对部门单位有了预算约束，但部门单位内部并没有对各处室人员的责任预算约束，其结果只能是总量超预算。从调查情况看，许多部门单位是超预算的，其
41、原因可能就在于此。5、财产盘点制度未能有效执行，账外资产时有发生。甚至于大多数的行政事业单位并没有建立起定期财产盘点制度。四、完善行政事业单位内部控制体系的对策建议(一)增强内控意识, 强化单位负责人的会计与内控责任，单位负责人在单位内部控制体系中居于主导地位。按照会计法和内部会计控制基本规范的规定, 单位负责人是单位财务与会计工作的第一责任主体, 对本单位财务会计报告的真实性、完整性以及内部控制制度的合理性、有效性负主要责任。但要真正确立起单位负责人对财务会计工作和内部控制制度建设的“第一责任主体”意识, 还必须强化对行政事业单位主要负责人及一些相关领导在内部控制方面的培训学习。马哲理论的学
42、习不是空谈的虚幻的没有成果，在那里我们应该不难忘记“意识具有能动性，意识在改造世界的过程中具有指导作用，并能够反作用于主体，影响其行为”，对于我国的内部控制一直无法得到完善，我们不得不思考作为领导者的意识强度。为此, 各级会计管理机关即财政部门应当联合有关部门, 分期分批和分类型地对一级预算单位和二级预算单位的主要负责人及相关领导举办相关的研讨班, 使他们在了解把握内部控制基本知识的基础上, 提高对单位内部控制制度建设重要性的认识, 培养良好的内部意识和内部控制环境，并突出他们的“个人杰出地位”，这里所说的地位是指强化他们的领导地位意识，榜样地位意识，马哲中也强调个人对于历史的作用，正面人物的
43、意志和愿望符合客观规律，对历史发展起到促进作用。就目前我国的发展状况需要树立这样一个人物，让他去感动中国，成为模范，为所有的管理者开辟一条内部控制的思想道路，改善我国行政事业单位内部控制的现状。(二) 增强会计基础工作, 强化会计系统的控制作用会计基础工作薄弱严重制约了行政事业单位的内部控制制度建设和部门预算的实施效果。因此, 要提升行政事业单位内部控制水平, 为财政“节流”奠定坚实的基础,还必须重视改进行政事业单位的会计基础工作, 强化会计系统的控制作用。强化会计工作基础, 需要财政机关加强对行政事业单位会计人员的会计基础工作规范的培训教育, 致力于培养一批专业的会计人员。在我国很多大学生都
44、可以跨系考取专业的会计从业证，并且没有关于这方面的专业限制，比如很多的日语英语系学生考取会计从业证，在毕业后从事这方面的工作，继续考取更高级的证书，虽然国家这么做有自身的考虑，可以说是为了增加学生的就业出路，也可以说培养全方位的优秀人才，但是我们不得不面对这样一个现实：考试都是有题的，都是有百分之多少的是在几年甚至于十几年不会变动的死知识，突击的结果往往也不错。并且很多单位也并不执着于专业所学上面，那么也导致很多不了解我国的会计法规的从业人员进入了行政事业单位的会计岗位上，这也是导致问题出现的原因，那么我觉得在这方面的规定上以及选取人员上不论是国家还是单位都要有所改动，以期收纳专业有素养，基础
45、知识比较牢固的专业人员，共同完善基础工作的全面检查制度。(三) 完善部门预算制度, 强化预算控制在行政事业单位内部控制中的功能作用财政预算制度从过去的功能预算到现在的部门预算, 是对行政事业单位预算控制的一次重要改革和重大进步。部门预算硬化了预算约束和控制的强度。主要表现在：1、扩大了预算控制的范围。部门预算的收支范围则涵盖了预算部门的全部预算内外的一般预算收支和基金收支；2、控制内容细化。对部门内的各项资金再按功能、按预算科目把各项支出内容细化分解到具体支出项目；3、控制程序严格。财政内部建立了“ 初审、复审、汇审”的严格审核体系，还要政府审定、人大审批，增加了预算审核的严密性，减少了随意性
46、；4、控制标准的确定更加合理。比如以零基法编制，完善部门预算制度，首先是要进一步扩大部门预算的范围，要力争将各部门单位的全部财务收支事项均纳入部门预算的实施范围，并严格预算的调整和追加程序；其次是将部门预算与单位内部的责任预算有机结合。也就是要求各一级预算和二级预算的部门单位，按照财政下达的部门预算控制数，结合各部门单位内部的组织结构、处室职责和工作任务等，编制内部分处室的责任预算体系，并严格责任预算的考核机制。(四)健全行政事业单位内部控制制度体系, 规范单位内部行为行政事业单位财务会计工作和内部控制工作的效果，需要有一套科学合理的制度体系来支持和保证。目前，财政部制定的内部会计控制规范虽明
47、确指出其适用范围包括行政事业单位，但实际上是针对企业制定的。由于没有考虑行政事业单位的特点，也没有体现行政事业单位资金和经费管理体制上的特殊性，诸如收支两条线管理、部门预算、政府采购、国库单一账户体系、国库集中支付和国库直接支付等都不同于企业，那么这部规范实际上对行政单位的适用性是比较差的。每一个实物的发展都是有一定规律可循的，“凡物各自有根生，种禾终不生豆苗”嘛，只有根据行政事业单位内部控制制度体系不健全、不完善的状况，由财政部门组织有关专家学者，研究制定一部体现行政事业单位特点的“非盈利组织内部控制指引”，用其促进行政事业单位建立健全内部控制的制度体系，并不定期地进行监督检查，不失为一种合理的做法。(五) 发挥财政与审计部门作用, 完善单位内