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1、“人才培养模式改革和开放教育试点”甘肃电大行政管理（本科）专业毕业论文毕业论文标题：关于临夏县农村低保制度建设的几点思考 分校工作站 甘肃电大临夏分校 班 级 2010秋行政管理 姓 名 学 号 是否申请学位 指导教师 甘肃电大开放教育行政管理专业（本科）2010秋毕业论文成绩评定表分校：临夏分校 工作站： 班级代号： 学生姓名： 学号： 指导教师评语及评分签 字（盖章） 2010 年 12 月 10 日答辩小组评价意见及评分签 字（盖章） 年 月 日分校集中实践环节指导小组意见 签 字（盖章） 年 月 日省电大集中实践环节指导委员会审核意见 签 字（盖章） 年 月 日甘肃电大“开放教育”行政
2、管理专业(本科)毕业论文开题报告课 题名 称关于临夏县农村低保制度建设的几点思考指导教师 职称高级讲师专业汉语言文学学生姓名 学 号 专业行政管理一、研究课题的意义及目的最低生活保障制度（简称低保），是对家庭人均收入低于当地最低生活保障标准的贫困人口，实行差额补助的一种新型社会救济制度，是我国经济体制改革，特别是深化企业改革、调整产业结构的背景下，随着城乡贫困人口的增加，对社会救济制度进行改革的产物。它是社会救助的重要内容和组成部分，是最后一道社会安全网，是社会的稳定器、减震器。我国农村的社会救助制度事业与城市相比，尚处于起步阶段，与农村的经济发展水平和农民的实际需要不适应，与基本公共服务均等
3、化的要求不相适应。建立农村最低生活保障制度，为促进社会主义新农村建设，构建社会主义和谐社会都能发挥积极作用，是统筹城乡社会经济发展、实现公共服务均等化的一项重大举措。进行农村低保研究是为了农村低保理论的进一步完善、制度发展水平的进一步提高，稳定农村经济发展，促进农民生活水平和质量的提高。二、研究现状国内外研究现状我国城乡最低生活保障制度是与国外的“社会救济制度”相类似的，国外从多个方向对社会救济 制度进行了不同程度的研究。 在研究扶助贫困制度的功能与目的方向，部分国外学者认为社会救助制度在帮贫救困的同时，也存在资金压力、失业增加等问题，并提出了一些改革意见如对接受社会救助的人们增加工作要求，其
4、基本理念为“无责任即无权利” 。 除此之外，其他方向还有以救助工作者的立场和接受救助者的心理分析的 角度展开研究论述， 对本国的社会救助制度做历史与现在比较的纵向研究以及对 多国的社会救助制度进行横向比较研究，等等。国外学者在论述方法上较多采用 历史分析法、比较分析法等，一般是从社会学的角度展开分析，较多重视的是对社会救助制度功能的实现及其相关的比较分析。 我国学术界对农村低保制度的建立、现状及其完善进行了广泛探讨，建立 农村低保的可行性及意义、农村低保现状、完善农村低保的政策建议与对策、建立农村低保制度的成本、农村低保资金来源等方面进行了相关研究。三、研究方法及研究手段（1)文献检索: 利用
5、中国期刊全文数据库、中国科技期刊全文数据库等查询相关文献。 (2)分析法： 根据案例与资料，对之进行比较分析法、历史分析法、逻辑分析法、实证 分析法等方法。四、课题预期研究进度计划1、2012.32012.4：论文选题，确定论文题目；查找、研读相关资料；完成毕业 论文大纲的撰写；初步撰写毕业论文开题报告。2、2012.42012.5：完成开题报告；在完成阅读综述的基础上开始论文写作。3、201252012.6：论文检查；论文修改。 4、2012.6.12012.6.10：完善论文；五、参考文献：1.闫俊：中国新型农村社会养老保险制度研究D；北京林业大学；2010年2.安增龙：中国农村社会养老制
6、度研究D；西北农林科技大学；2004年3.马永华：有限理性视角下养老保险统筹层次提高问题研究D；首都经济贸易大学；2010年4.沈诗杰：我国城市养老保险现状及比较研究D；吉林大学；2012年指导教师签字： 年 月 日写作提纲：一、临夏县近年来农村低保工作开展情况及取得的成绩二、临夏县农村最低生活保障制度面临的问题及成因（一）保障实施范围窄，保障标准低（二）保障对象确定难，人情关系严重（三）保障资金来源渠道少，分级落实难（四）农村低保资金监督管理不到位，挪用现象严重（五）农村最低生活保障整体上缺乏制度层面的规范（六）农村最低生活保障资金严重不足（七）农村最低生活保障对象的确定较难三、完善临夏县农
7、村最低生活保障制度的措施 （一）加快低保制度建设，扩大保障覆盖面，提高保障标准（二）加强调查研究，准确确定保障对象（三）科学界定、调整农村最低生活保障标准 （四）积极拓宽低保资金的筹集渠道（五）加强最低生活保障资金的监督管理（六）拓宽就业渠道，增加农民收入关于临夏县农村低保制度建设的几点思考内容摘要：完善临夏县农村低保制度是健全农村社会保障体系的关键所在，对于构建社会主义和谐新农村具有重要意义。临夏县农村低保工作虽然取得了丰硕成果，但仍存在保障范围窄、标准低，保障对象确定难，保障资金来源渠道少、分级落实难，资金监督管理不到位、挪用现象严重等问题，需要采取措施及时解决。 关键词：农村 低保 制度
8、 思考“加快完善社会保障体系，建立健全与经济发展水平相适应的社会保障体系，合理确定保障标准和方式有条件的地方要积极探索建立农村最低生活保障制度”。这是中共中央在县民经济和社会发展第十一个五年规划中明确提出的要求。在农村建立最低生活保障制度是市场经济发展的客观要求，也是健全农村社会保障制度的关键所在，有助于改善农村弱势群体和贫困群体的生活，缓和社会矛盾，为经济建设、构建和谐社会创造良好的社会环境。 一、临夏县近年来农村低保工作开展情况及取得的成绩近年来，临夏县牢固树立“以民为本，为民解困”的理念，把农村低保工作作为社会救助体系建设的重中之重来抓，建立健全工作制度，严把关口，规范运作，精心打造“阳
9、光低保”，大力推进以农村低保为基础的社会救助体系建设，保障了农村困难群众的基本生活，维护了社会稳定，促进了全镇的社会经济发展。目前，临夏县已有25个乡镇全面建立了农村最低生活保障制度，农村最低生活保障对象达64664人。全面建立农村低保制度，形成解决困难群众“天天困难”问题的长效机制，对于构建社会主义和谐社会和新农村建设具有重要意义。临夏县规范城乡低保的管理工作，维护了广大困难群众的利益。一是培训工作骨干。县委、县政府高度重视低保对象的认定和核查工作，结合全县实际，制定了核查认定工作实施方案，召开培训会议，对核查工作人员进行严格培训，提高了业务工作水平。二是加大宣传力度。县上印制城乡低保、五保
10、、孤儿、医疗救助等政策知识和相关申办程序的惠民宣传资料35000多份，各乡镇醒目位置制作永久性宣传标牌90个，制作城乡低保等相关惠民政策的喷绘宣传品150幅，大力宣传相关政策，进一步提高了群众的政策知晓率。三是严格核查认定。严格按照“三级公示，三榜定案”的工作程序确定对象，对全县重新登记上报的2949户6582人城市低保和农村低保对象逐户进行了核查认定。在核查工作中严格实行“谁核查、谁签字、谁负责”的责任追究制度。在入户调查过程中，严格按照“查、看、访、算”核查方法（“查”：查看户口，家庭成员是否属实，是否为空挂户、人户分离居住的家庭；“看”：看家庭状况和家庭日常所用设施，查看住房情况，是否有
11、豪华住宅、空调、电脑、汽车等高档生活消费品；“访”：访问左邻右舍及相关就业单位了解情况，准确掌握收入状况，核查对象是否符合低保条件；“算”：计算家庭收入来源及生活费用支出，测算是否达到低保条件），确保了对象的准确性。截止2012年，全县共核消城市低保对象523户1187人，农村低保对象379户1016人，五保户9户9人，孤儿12人。二、临夏县农村最低生活保障制度面临的问题及成因 （一）保障实施范围窄，保障标准低 由于受经济发展水平和财政保障能力的制约，目前临夏县大部分农村低保对象主要是五保户和有劳动能力的12类人员，以及因灾、因病、供养在校学生等致贫的特困户，对于一般的农户虽然由于疾病、子女上
12、学、住房等因素生活也处于农村低保线以下，但因资金有限，农村低保还不能满足全面的要求。由于临夏县属于经济欠发达地区财政收支矛盾尖锐，乡村集体经济实力不强，难以拿出更多的资金解决农村低保问题，而贫困地区农村“三无”对象和贫困人口数量众多，地方政府面临双重任务，既要拿出资金救济，又要拿出资金解决贫困人口的脱贫致富，地方财政难堪重负。因此，临夏县低保覆盖面小、标准低，保障标准明显低于最低生活需求。（二）保障对象确定难，人情关系严重 按规定，农村最低生活保障对象要经过村、乡、县逐级确定。首先由个人向村民委员会提出申请，经核实后提交村民委员会讨论通过后，再交乡镇人民政府审定，最后报县级民政局批准。但在实际
13、操作中存在一定的难度。首先，在“低保”资格确认上，最大的问题是对收入缺乏有效的审核手段，或者隐性收入问题比较严重，难以货币化。由于农村居民收入中粮食等实物收入占相当比重，在价值转化过程中，存在较大的随意性。其次，难以准确计算农民的个人收入。除农作物收成的季节性及受自然灾害的影响较大等因素外，外出务工人员的增加也增大了收入的不稳定性。由于临夏县在农村主要采用人工手段进行收入审核，反映在审查、审核“低保”对象时，对困难家庭的收入计算虽有统计部门提供的计算农村家庭收入办法，但实际计算时还比较困难；个别地方为获得最低生活保障，存在严重的逆向选择行为和道德风险问题，他们把年老父母与子女分开，单独由父母申
14、请农村低保，而把法律规定由子女承担的赡养义务推向政府。 正是因为这些难以确定的因素存在，给保障对象和保障标准的确定带来了极大的困难。导致在确定低保对象时，村干部会首先考虑到自己的亲戚朋友或者与自己关系好的村民，甚至有的村干部为了给自己下一届继续当选多拉些选票，通过减少每个家庭的应得份额把极其有限的低保资金尽量分给多个家庭，也就是拿老百姓的低保资金送人情，为自己继续当官铺路。 （三）保障资金来源渠道少，分级落实难 资金问题是困扰临夏县农村低保工作开展的核心问题。目前，临夏县农村居民最低生活保障资金是由财政、乡镇、村民委员会及集体经济共同负担的。但就当前各级地方财政和集体经济现状而言，农村居民最低
15、生活保障制度实施的资金来源主要依靠县家财政。财政为农村社会保障事业的发展提供资金支持这是政府不可推卸的责任。但许多处于最低生活保障线以下的农村居民得不到应保尽保。县、乡负担的最低生活保障资金难以落实。临夏县的“低保”资金来源渠道单一，完全依赖财政投入。这是制约农村“低保”工作整体推进的一个关键问题。 （四）农村低保资金监督管理不到位，挪用现象严重 多年来，各相关部门密切配合，建章立制，确定申报审批程序和相关条件标准，取得明显成效。由于临夏县农村最低生活保障制度尚处于实验和摸索阶段，尚未制度化，社会保障主要项目的法律、法规不健全，还没有一套规范的操作方法，各乡镇在实际操作中随意性很大，保障资金的
16、发放还没有规范化。经办人员把关不严、不按申报程序办理等不规范现象，存在人情保、养懒汉现象。低保基础管理薄弱、档案材料保管不齐、信息化建设落后问题普遍存在，还没有完全做到低保资金的社会化发放。执行过程中的官僚主义作风严重，贪污腐败、挪用、占用保障资金的现象严重。（五）、农村最低生活保障整体上缺乏制度层面的规范。目前在临夏县农村实施最低生活保障制度，没有关于农村最低生活保障的规范性文件，更无这方面的法律法规，仅靠政府出台相应政策实施。在提供最低生活保障时还在实行不规范、不统一、带有很大随意性的传统办法，缺乏制度化措施。这一情形造成诸多不良后果。首先，由于各方面认识不统一，缺乏必要的工作手段，致使这
17、项工作在基层运行阻力很大。其次，由于缺乏规范统一的操作规程，管理上缺乏制约机制，个别地方甚至出现占用、挪用救助资金的现象，给农村最低生活保障制度带来了消极影响，不少农民因此对相关制度产生了怀疑。再次，由于缺乏法律政策，又没有稳定的筹资渠道，故在实际操作过程中，保障标准不明确，随意性大，保障标准不能随着物价和经济的发展而有所提高，与日常基本生活需求之间有较大差距。总之，农村最低生活保障工作缺乏政策法律依据和操作管理程序的情形急需改变。（六）、农村最低生活保障资金严重不足。在1999年农村实行税费改革之前，农村社会救济资金主要靠县财政和乡村集体经济投入。2000年中央和国务院关于农村税费试点工作的
18、通知中没有规定对农村特困户救济的资金来源。加之后来中央决定取消农业税，使得乡镇经费大幅度减少。只依靠县级财政提供的有限资金显然不能保证为所有农村特困户提供救济，有些经费紧张的地方，农村社会救济工作基本上处于停顿状态。（七）、农村最低生活保障对象的确定较难。农村最低生活保障对象的确定方法必须是科学可计量的标准方法，而将其运用于复杂的农村社会现实时，就会遇到种种困难。农村最低生活保障对象确定难主要表现在：一是核算有劳动能力的保障对象的隐性收入难；二是农村外出务工人员收入或临时性收入计算难；三是确定农户具有法定赡养、抚养关系并且在一起共同生活的全体人员收入难；四是因建房、婚嫁导致生活困难的人员是否列
19、入保障对象操作难。三、完善临夏县农村最低生活保障制度的措施 （一）加快低保制度建设，扩大保障覆盖面，提高保障标准 临夏县开展农村最低生活保障已有4年左右的时间，已建立统一的社会保障标准，并取得了比较好的社会效果；但由于接受最低生活保障的人往往是社会的弱势群体，他们表达意见的渠道不畅通。生存权是最基本的人权，农村最低生活保障就是保障农民的生存权，政府具有保障农民生存权的责任，而不仅仅是一种道义上的义务。临夏县要在逐步建立起本地区农民最低生活保障线及其实施细则，规范保障范围和标准，低于最低保障线的农民应全部纳入保障范围。 （二）加强调查研究，准确确定保障对象 农村低保涉及人员最多，且居住分散，家庭
20、收入复杂且变动大，这就要求工作人员必须进行艰苦细致的调查研究，对农村贫困人口进行全面的排查和摸底，并在此基础上准确界定保障对象，这是做好农村低保工作的前提和基础。这就必须研究改进收入调查方法。 现行的农村居民家庭收入调查方法既粗糙，又不够合理，也没有考虑家庭财产。建议统计、民政、财政等相关部门要通过理论研究和实际调研，尽快制定出一套既切合实际又便于操作的农村居民家庭收入（财产）评估方法（包括现金银行存款、经营性、非经营性资产、可变现收入等），从而准确界定低保对象，提高农村居民最低生活保障工作的质量。同时，要善于运用网络信息和纵向资料，对低保家庭成员的收入和支出变化进行动态管理和分析。 所有农村
21、人口都有申请最低生活保障的机会和权力，但享受农村最低生活保障的对象只能是那些生活水平一时或一直低于当地或全县最低生活水平线的人群。在具体的操作中应该采取调查摸底与群众评议相结合的办法进行，对保障对象进行动态管理，定期审定，对生活水平达到最低生活保障线的要及时取消其低保资格，对新增加的特困户，严格按规定审批登记。 目前，临夏县农村低保试点情况看，低保只是单纯解决受助对象的吃饭问题，要根本解决他们的贫困状况，应该把救济与扶贫结合起来。通过提供资金、技术、发展生产，使家庭收入具有稳定增长源。对于人多地少的农民我们可以支持他们开办第三产业，此外，通过帮困助学、安生工程、助医扶贫、社会捐助等多种方式和渠
22、道帮困助困，还可制定特殊政策使低保对象享受免义务工，子女就读小学期间免收学杂费等。 （三）科学界定、调整农村最低生活保障标准 标准过低，解决不了贫困农民的最低生活需要；标准过高，会造成财政负担重，同时会出现负激励问题，容易出现养懒汉现象。因此，要科学确定农村最低生活保障线标准。确定农村最低生活保障线标准的基本要求是，既要能保障农村贫困人口的最低生活，又要能防止保障标准过高而形成养懒汉的倾向。其主要考虑因素，一是维持农民最基本生活的物质需要。应在认真调查研究的基础上，准确测算出贫困对象年人均消费水平和人均基本生活费支出。二是农村经济发展水平。主要考虑当地的人均国民生产总值、农民人均纯收入等指标。
23、三是地方财政的承受能力。四是物价上涨指数。由于以上各因素是不断变化的，保障线标准也应随着这些因素的变化而每隔一段时间（一般为一年）调整一次，应在综合考虑以上因素的基础上，确定一个科学可行的最低生活保障线标准的参照系数。 （四）积极拓宽低保资金的筹集渠道 第一，国家财政支持。国家可依据各地经济状况，有比例的调节各地方的补助标准，让农民低保有一个可靠的经济基础。由中央加大财政转移支付力度，尤其加大农村低保资金的投入力度，这既可以理顺收、交与补的关系，同时也可以解决当前农村两极分化日益严重的情况下低保资金的落实问题。 第二，将个人所得税的一部分划为农村最低生活保障资金。个人所得税具有平衡贫富差异的功
24、能，而农村最低生活保障资金本身也具有平衡贫富差距的功能。可以开征遗产税，将税收的一部分用于农村低保基金。 第三，动员全县社会力量，通过有奖募捐、发行福利等形式的社会福利活动筹集保障资金。（五）加强最低生活保障资金的监督管理加强最低生活保障资金的运作管理是提高资金使用效率和活力的有效途径。 1.最低生活保障资金的监督管理 在农村低保人口的资金监管上，要建立科学的管理制度和监管制度。对这一块工作，在财政预算上，政府和部门要在资金的运行上要实行封闭运行。切实克服截留、挤占、挪用、侵吞的行为，同时，要解决“雁过拔毛”的问题，要把好事办好。 为确保最低生活保障资金的安全和合理使用，除了建立完善的审批制度
25、和规范工作程序外，还应建立检查制度，即由民政部门牵头，会同审计、财政等部门，实行半年分查，年终总查，强化监督约束机制，对低保资金发放情况实行事前、事中、事后全过程监督，确保农村低保资金的安全、规范、高效运行，并及时了解和掌握实施动态，及时修改实施规定和实施办法。应该重视群众的监督和检举，为群众提供良好、安全的上访环境。此外，还应该建立低保民主议事会制度，进一步增强群众对低保审查的参与度，使低保资金审批更加透明化，把财政资金真正用在刀刃上，切实做到“应保尽保”。 2.最低生活保障资金的业务管理 县级民政部门是农村最低生活保障业务的主管部门，负责农村最低生活保障制度建设的规划、决策和业务管理工作。
26、保障资金筹集起来，集中到县一级管理，由民政局开设“农村最低生活保障基金”专用账户，各乡镇基金单列，每年分批由银行按民政部下达各乡镇的兑现金额，分别拨付给乡镇信用社，保障对象凭保障金领取证到乡镇民政单位办理三联单后，到乡镇信用社领取保障金，县级民政部门只走账，不管钱，做到专款专用。 （六）拓宽就业渠道，增加农民收入 广泛拓宽就业渠道，努力增加农民收入，实施积极的低保制度。农民贫困的主要原因是收入低、没有固定收入来源。为此，各级政府在做好低保工作的同时，必须做好以下工作： 一是加强对低保对象的思想教育、技术培训，激发他们的活力，使其具有“造血”功能； 二是加大劳务输出力度，使有劳动能力的低保对象在政府的帮助下实现就业，有一个固定的收入，对无故拒绝就业的，可以停止发放低保补助； 三是要指导农民调整农业产业结构，搞好多种经营，向高效农业和精品农业发展，通过增加农副产品的科技含量来增加农民收入。 参考文献： 1.闫俊：中国新型农村社会养老保险制度研究D；北京林业大学；2010年2.安增龙：中国农村社会养老制度研究D；西北农林科技大学；2004年3.马永华：有限理性视角下养老保险统筹层次提高问题研究D；首都经济贸易大学；2010年4.沈诗杰：我国城市养老保险现状及比较研究D；吉林大学；2012年 13