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1、 目录摘要一、政府绩效审计的基本概述1、政府绩效审计的含义2、政府绩效审计的主要内容 （一）公共部门绩效审计 （二）公共项目绩效审计 （三）公共资源绩效审计3、政府绩效审计的意义二、目前政府绩效审计的现状及其存在的问题 1 、政府绩效审计尚没有明确适用的绩效标准2 、政府审计中不能全面实施绩效审计3 、相关部门对绩效审计重要性认识不足三、影响政府绩效审计的主要因素 1、传统观念的束缚2、项目切入点找不准3、政府体制补够完善4、审计标准的缺乏5、人员结构、素质不符合要求四、强化政府绩效审计的对策 1 、完善法律法规体系,确保绩效审计有法可依。2 、要适当扩大绩效审计的范围，妥善选择试点项目，继续
2、推进绩效审计的探索工作。3、 提高审计人员的综合素质。结束语参考文献摘要审计作为一种独立的经济监督活动，其根本目的是维护财产所有者或者出资人的利益。审计在随着社会经济发展的需求而不断演变，并与此相适应而不断拓展其领域和内容。随着我国社会主义市场经济的不断完善和民主政治建设的不断深入，人们不但重视和关心财政资金使用的真实和合法性，更重视和关心财政资金使用的效益性，关心领导决策和新上项目的经济性与效果性。这就迫切需要对使用国家财政资金的绩效进行审计分析评估。关键词：政府绩效审计；存在问题；对策随着我国公共财政体制和框架逐渐完善，政府职能由原来的对社会经济全面干预，逐步转变为只对市场调节失灵部分进行
3、补充。由于政府投资项目绩效审计在我国还处于探索阶段，主要由审计署近两年对个别重大项目组织实施了绩效审计试点工作，基层审计机关在审计实务中很少开展，对开展绩效审计的意义等方面的认识也不够全面，且具体实施中缺乏规范的操作程序、方法和绩效评价指标体系。对政府投资项目绩效审计的涵义、目标等方面的认识还没有统一，对政府投资项目绩效审计的理论研究也尚处于初步探索阶段，虽取得了一定的理论成果，但大多较为零散、不够深入，更未形成系统完整的理论框架，这已经成为审计理论界和实务界亟待解决的课题，因此，有必要对相关问题进行研究与探讨。一、政府绩效审计基本概述1、绩效审计的含义所谓绩效审计，是指由专职机构和人员对政府
4、部门及其他经济组织的期望功能或公共资金、项目、政策的期望目标的实现是否达到或超过既定标准或要求，以及实现的手段和方式方法是否经济、有效所进行的检查、监督和评价，并寻求改进途径，帮助其尽可能地尽善尽美。有些国家绩效审计又称“三E”审计，即Economy（经济性）、Efficiency（效率性）、Effectiveness（效果性）。从现阶段发展来看，已从审计经济性、效率性、效果性审计发展至“五E”审计（经济性Economy、效率性Efficiency、效果性Effectiveness、环境性Environment、适当性Equity）。政府之所以关注和发展绩效审计，其根本原因是绩效审计能发挥财务
5、审计所不能发挥的作用。财务审计有助于明确责任性，因为它就机构的财务信息是否公允、内部控制状态以及是否遵循法律和规章等问题提供独立的报告。而绩效审计有助于明确经济责任，因为它就政府组织、项目、活动和功能的效益提供独立的评价，为改善公共经济责任，为监督或采取纠正措施的有关各方作出决策提供信息。2、政府绩效审计的主要内容(一)公共部门绩效审计整体层面评价，即把政府或政府部门履行职责的绩效状况作为审计内容，称之为公共部门绩效审计。它所评价的内容可以涉及到该公共部门的以下方面：政府部门运转过程中对人、财、物资源的消耗利用状况;政府部门的公共事业规划能力;政府部门对公共事业的监管能力;政府部门对公共事业的
6、约束制度和法律法规的选择与制定能力;政府部门从事公共管理活动方法的科学和先进程度;政府部门工作人员的基本素质，等等。(二)公共项目绩效审计重点层面的评价，即评价政府履行政府责任的履行绩效。把政府对公共投资领域的为公民服务的投资项目作为审计内容，称之为公共投资项目绩效审计。如，市政基础设施工程、水利建设工程，等等。它所评价的内容涉及到了对于每一项政府投资项目，政府部门是否能够合理规划公共项目建设，能否经济、节约地投入公共项目的建设资金，能否充分有效地实现公共项目的经济效益、社会效益、环境效益等。(三) 公共资源绩效审计单项层面评价，即评价政府管理的公共资源的履行绩效。对政府或政府部门负责管理、分
7、配和利用公共资源的经济性、效率性和效果性进行评价的审计活动。它所评价的内容涉及到了对于政府使用公共资源是否能够合理、经济、效益的使用，作为公共资源的典型代表就是财政专项资金的使用。3、政府绩效审计的意义开展绩效审计是政府部门审计发展的新阶段是深化政府行政体制改革、促进政府职能转变、改善政府服务质量、提升政府管理绩效的重要举措。1.开展绩效审计是促进建立廉洁、高效的政府的需要在政治体制改革的背景下党的十六大给审计工作提出了新的任务要求审计机关在对权力的制约和监督方面发挥职能作用。政府部门审计直接面对各权力部门开展绩。效审计能够揭示由于对权力的制约和监督不力而导致决策错误或决策盲目以及脱离客观实际
8、大搞“政绩工程”、“形象工程”挥霍浪费由此带来财政资金的低效益运用国家资产严重损失等问题。因此开展政府绩效审计是促进建立廉洁、高效政府的客观要求。2.开展绩效审计是提高财政支出绩效确保国家职能正常发挥的需要随着计划经济向市场经济的转变要求我国在资源有限的情况下尽可能经济有效地使用资源。所有的财政支出都要精打细算厉行节约把有限的资金用在刀刃上发挥最大的使用效益。在我国财力有限的情况下对政府部门支出的绩效进行经常性的监督和检查有利于监督各部门各单位加强对财政支出的控制提高财政支出的使用效率。这样我国财政支出一方面可以维持国家职能部门自身的正常运转另一方面能为社会提供更多的公共服务从而确保国家在社会
9、经济生活中的职能的正常发挥。3.开展绩效审计是传统的财政财务审计发展到一定阶段的必然需要在政府部门审计领域许多常规审计工作已经包含绩效审计的元素首先行政单位领导干部经济责任审计是以领导干部所在单位的财政收支为基础对领导干部任期经济责任的履行情况进行审查和评价它既包括合规、合法性审查又包括经济性、效率性、效果性的评价因此它是财政审计与绩效审计的综合；其次专项资金审计除了关注其使用的真实、合法性外对资金的使用效果进行评价是必需也是必要的如近两年我们重点关注的教育经费、民政资金等等都在传统的财政收支审计基础上应用了绩效审计理念。二、目前政府绩效审计的现状及其存在的问题1 、政府绩效审计尚没有明确适用
10、的绩效标准审计技术落后是制约我国政府绩效审计工作开展困难的一大原因，虽然我国许多企事业单位的财务管理、信息管理、商务办公都实现了自动化、信息化与网络化，但目前我国审计工作信息化程度还不够。在出具被审计的政府机关、事业单位的有关数据时，往往要花费大量的时间，审计的效率降低，许多审计工作还只能对一些纸质的文档资料进行审计，无法对计算机的文件或程序进行审计，从而使审计的效果也大打折扣，这既不能提高工作效率，也不能保证审计质量和审计结论的科学性。同时，绩效审计必须有一个指导审计活动、衡量被审计事实、鉴定经济效益质量的标准，这就是绩效标准。在绩效审计中，评价经济活动的标准是由管理当局负责设计和应用的，审
11、计人员通常根据管理当局所制定的标准进行评价。但是，目前能评价绩效指标的体系存在很大的局限性，即只有财务指标，没有非财务指标：只有历史指标，没有未来价值指标；综合性指标多，单项指标少，缺乏“预警”指标。迄今为止，审计人员还没有一个公认可接受的适用于各种情况的审计标准可供利用，在这种情况下，就造成了对绩效的评价无据可依，无疑会影响绩效审计的质量和审计结论的可信度。2 、政府审计中不能全面实施绩效审计目前的政府绩效审计中关于主要的公共部门的专项资金、经费开支等的绩效审计开展还不够普遍，同时关于政府采购审计目前仍然注重于合规性、真实性，而就整个的采购活动的效率性、经济性、效果性则考虑的不多。政府在进行
12、财政收支审计的过程中大量的集中力量于会计信息的合法、真实上，对于资金的效用如何、是否用于原定目标等问题往往容易忽略。这样，政府绩效审计的覆盖面较小，不能在政府审计中全面的实施绩效审计。3 、相关部门对绩效审计重要性认识不足绩效审计的基础是要求被审计单位提供的资料数据(包括财务资料数据和非财务资料数据)，绩效审计必须建立在基础数据和资料是真实、合法的基础上，即在完成对被审计对象财务收支真实合法审计并对其不真实、不合法事项进行调整的前提下，才能实施绩效审计，按有关绩效评价标准和方法对被审计对象进行比较分析、评价和建议。当前，由于我国社会诚信制度未完全建立，政府会计制度还不完善，经济领域违法违规、弄
13、虚作假现象还很严重，会计信息资料的失真行为相当普遍。非财务数据的取得更是难上加难，由于被审计单位无绩效管理制度，有些数据记录不准确、不完整，取证时相互推诿无人确认，还有国民素质有待提高，进行社会效益、公共利益审计时需进行大量的社会调查，被调查者出于种种目的，往往从自身的利益出发，不能客观公正的反映调查情况，绩效审计赖以评价的基础可靠性不够，这就给开展绩效审计带来很大的困难和风险。三、影响政府绩效审计的主要因素1、传统观念的束缚由于长期对财政财务收支真实合法性审计，审计人员已经形成了传统的审计方法、审计手段和审计理念，对于绩效审计往往只是一个模糊的概念，如何操作、涉及哪些内容、哪些领域等均无经验
14、可借鉴，有的也是与我们不甚配套的西方审计观念，目前仍处于摸索、探索阶段。要转变观念需要一个过程。2、项目切入点找不准由于负责管理和使用公共资金的政府部门稚嫩各异、涉及部门多、资金分布散，再加上目前公共财政不健全、公共财政体系尚不完善，政府越位、错位和缺位现象仍然存在，对公共资金绩效性如何开展审计，从哪些部门、哪些领域或哪些资金项目着手进行审计较为困难。3、政府体制补够完善虽然我国的政府体制改革取得了较大的成绩，但还存在一些问题；政府职能尚未完全转化，许多机构仍在大范围大力度的配置社会资源；缺乏科学的政府绩效考核机制，政府办事效率低下；政府部门的职权交叉，管理效率低下；政府活动的公开透明性不高；
15、另外行政法律法规体系尚未健全；存在官僚主义、腐败现象。作为绩效审计主体的政府审计机关也存在同样的缺陷，而在更深层次上制约和影响着我国政府绩效审计的发展。4、审计标准的缺乏应该说对于企业绩效审计的评价我们已经有了一定的评价系统，如国有资本金绩效评价规则、国有资本金绩效评价操作细节、企业绩效评价标准、企业绩效评价操作细则等。但是，对于政府公共部门的绩效审计，目前尚没有一个明缺的规范，既没有绩效审计方面的指标评价标准，也没有绩效审计方面的准则性质的可操作性指导文件，由于缺乏具有针对性的制度规范，导致政府绩效审计难以深入。5、人员结构、素质不符合要求绩效审计领域比财务审计领域广泛，因而绩效审计要比财务
16、审计复杂的多。美国审计总署的工作人员约有5200位，其中约有2500位会计师，1500位经济师、律师、工程师、数学家、电子计算机专家。相比较美国，我国现有的审计人员的只是结构、专业素质、工作能力等方面与开展绩效审计的要求还有很大的差距：（1）审计师实务知识较多，而理论基础薄弱。目前的审计人员普遍缺乏管理、生产技术等方面的专业知识，而对经济管理知识不甚了解。（2）对传统审计技术较熟悉，而对现代审计技术较陌生。（3）现场作业经验丰富，而综合分析问题的能力不强。部分人员的政策理解水平、业务技能较低。（4）缺乏宏观经济理论和现代科技的相关知识。四。、强化政府绩效审计的对策1 、完善法律法规体系,确保绩
17、效审计有法可依。我国审计法明确规定了审计机关对国家宪法、法律法规范围的财政财务收支的效益性进行审计监督的职责，审计法实施条例进一步明确了此项法律规定的要求。我国制定的新的审计准则，通过一系列的标准、规则来规范政府绩效审计的实施程序，包括计划、执行、报告、评价等方面。但仅以这些法律规定作为绩效审计的法律依据、法律授权是不充分的，而且在实践中效益性审计的内涵具有明显的时代局限性，其理念与实践也未能完全体现我国目前的审计环境对政府审计的新要求。因此，要在我国现有立法体系的基础上完善绩效审计，应从两个层面上做好工作。第一个层面，制定政府绩效审计法，从立法上给予规范，维护政府审计的权威性；第二个层面，制
18、定政府绩效审计准则，通过一系列的标准、规则来规范政府绩效审计的实施程序，包括计划、执行、报告、评价等方面制定政府绩效审计执业规则，加强对审计人员的业务能力、职业素养的要求，提高审计队伍的整体水平。通过以上两个方面的努力，将政府绩效审计从法制、法规的高度上加以重新定位。2 、要适当扩大绩效审计的范围，妥善选择试点项目，继续推进绩效审计的探索工作。选择的试点项目要有针对性和代表性，既要考虑到试点项目在社会上可能形成的影响力和影响面，也要考虑到它是否是政府有关决策部门比较关注和重视的问题，还要考虑到审计难度和审计成本。在未来的几年时间里，我国的绩效审计估计还是属于尝试阶段，因此，应该侧重选择那些相对
19、比较容易操作，同时又具有重大参考价值的项目。在开展绩效审计工作时，尽可能与财务审计结合起来一起搞，这样可以利用财务审计的结果，减少重复劳动、提高工作效率。在客观条件受到限制、两者不能同步进行的情况下，也应尽量利用以前财务审计已经取得的信息资料。3、 提高审计人员的综合素质。目前，我国国家审计人员整体状况尚不能满足广泛开展绩效审计的要求，由此制约了绩效审计的执行。解决这一问题可以从两个途径入手：一是引进。有意识地吸取外来资源，有重点地吸取其他专业的人员进入审计领域，改变审计人员的知识结构，为审计队伍注入新鲜血液。非财经类人员被录用后，为使其能够胜任绩效审计的工作，审计机关还需对其进行财经审计知识
20、的培训，如有必要还可聘请专家参与审计，以保证绩效审计工作的质量。二是培训。应对现有审计人员进行强化培训，以提高现有审计人员的理论素质和业务水平，增强审计人员政府绩效审计的能力。考虑到现有审计人员知识结构单一的实际情况，在现阶段还可以借用民间审计、内部审计或其他专业人才的力量，以适应政府绩效审计的需要。改善审计人员知识结构单一的现状，实现人员结构多元化的目标，真正保障政府绩效审计工作质量的提高。结束语总之，绩效审计这种先进的审计方法代表了现代审计的发展方向，推动了整个世界范围内的政府审计巨大变革。随着政府投资绩效审计应用的推广，其理论和实践方面的难题最终也会得到完善和解决，相信我国一定会建立适合
21、自身国情的投资绩效审计方法体系，为监督和规范政府投资行为，提高财政资金的使用效率起到积极的作用。参考文献1财政部。关于开展中央政府投资项目预算绩效评价工作的指导意见M.2004.12.232财政部投资评审中心。政府投资项目标底审查实务M.经济科学出版社3我国政府绩效审计存在的问题及应对措施J.北方经,2011,(6)4政府绩效审计存在的问题及对策探析J.经济师,2011,(11)5 汪照全. 关于财政审计的几个基本理论问题6 审计研究, 2001, (1) 7邢俊芳. 国外绩效审计的走向8中国审计,2001, (4) 9邢俊芳, 陈华、邹传华. 最新国外绩效审计10中国审计出版社, 2001, (1) 11 段兴民, 罗春艳. 关于我国政府绩效审计的几个问题12 贵州财经学报, 2000, (1) 13崔彤, 张志君. 面向21 世纪的我国政府绩效审计14 陈思维. 试论我国财政资金效益审计的理论结构