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1、本科生毕业论文题 目 和布克赛尔县牧户退牧还草的调查报告 系 别 国土资源系 班 级 土地资源管理082班 姓 名 学 号 答辩时间 2012 年 5 月 目 录摘要11 调查区域概况31.1 自然概况31.2 社会经济概况32 问卷设计及样本选取情况42.1 问卷调查与设计42.2 调查样本的基本特征43 和布克赛尔县牧户退牧还草现状分析63.1 牧户对天然草地退化程度的认知63.1.2 退牧还草前草地退化情况63.1.2 退牧还草后草地恢复情况63.2 牧户退牧还草后养殖规模与家庭收入情况73.2.1 牧户参与退牧还草的形式73.2.2 牧户养殖规模情况83.2.3 牧户家庭收入情况83.
2、3 牧户对退牧还草补偿标准的认可情况93.4 牧户对退牧还草过程中政府监管力度认知情况103.5 牧户对退牧还草政策的了解情况及信息获取渠道114 和布克赛尔县牧户退牧还草的内外部影响因素114.1退牧还草的内部影响因素114.1.1 牧户的“恋草情结”较重124.1.2 牧户的文化程度较低124.2退牧还草的外部影响因素134.2.1 当地干旱缺水134.2.2 退牧还草不规范，协议不能有效落实134.2.3 饲草料不足，饲养成本高144.2.4 社会保障体系不健全155 对策建议155.1进一步加大政府补贴力度，完善基础设施建设155.2 完善社会保障体系，消除牧户过度依赖草地的心理165
3、.3建立健全法律制度，加强草原监管力度165.4提高牧户文化素质水平，加大科技支撑力度165.5 加大政府对退牧还草政策的宣传力度176 结论17参考文献：19附录1：20谢辞22和布克赛尔县牧户退牧还草的调查报告 摘要：天然草地是我国陆地生态系统的主体，是维护生态安全的绿色屏障，也是畜牧业发展的重要物质基础和农牧民赖以生存的基本生产资料。但是，近些年来我国天然草地退化现象严重，退牧还草势在必行，退牧还草的实施必然会给当地的自然、社会经济以及牧户的生产生活带来多方面的影响。本文以新疆塔城地区和布克赛尔县为例，以当地牧户为调查对象，从微观层面上对调查区内牧户退牧还草现状进行分析，通过对该县60户
4、牧民参与退牧还草的现状调查分析，发现退牧还草政策的实施在该县仍处于初始阶段、探索阶段，存在着诸多的影响因素。笔者根据该县退牧还草存在的诸多现象进行了一系列的影响因素分析，提出了促进该县实施退牧还草的对策，以期促进草原生态环境与社会经济的协调发展和退牧还草的健康运行。关键词：退牧还草政策；现状；影响因素；对策；和布克赛尔县The county herdsman retreat herd to return careless Investigation Report Abstract: Natural grassland is our country the main terrestrial ec
5、osystems, is to maintain ecological safety of the green barrier, is also the important material base for the development of animal husbandry and farming herdsman is indispensable to the survival of the means of production. However, in recent years our country natural grassland degradation phenomenon
6、 is serious, retreat herd to return grass to be imperative, retreat herd to return grass to carry out will give the local natural, economic and social as well as herdsman production life affect. This article take the Xinjiang Tacheng County as an example, to the local herdsmen as investigation objec
7、t, from the micro-level of survey area herdsman retreat herd to return grass to undertake a situation analysis, through the county 60 herdsman participate in the retreat herd to return careless investigation and analysis, found the grazing forbidden policy implemented in the county still is in the i
8、nitial stage, exploration stage, there are many influence factors. According to the county retreats herd to return careless existence many phenomena are a series of factors analysis, put forward to promote the county to carry out retreat herd to return grass countermeasures, with aview to promoting
9、grassland ecological environment and social economy coordinated development and retreat herd to return grass health run.Keywords:Grazing forbidden policy;Present situation;Influence factors；Countermeasure退牧还草工程是继退耕还林工程之后的又一大生态建设工程，旨在通过给予牧户一定物质补偿的前提下，通过补播改良、围栏建设以及禁牧、休牧、划区轮牧等各项措施，改善草地生态环境，提高草地生产力，促进草地
10、生态与畜牧业的和谐发展。但由于退牧还草工程是一项长期而又复杂的系统工程，它的实施效果要受到相应的气候因素、社会条件、区域背景和人文等各多面因素的影响和制约；在这种情况下，政府理所当然地成为了政策制订者和政策实施的推动者。但是牧户作为相关利益的主体，是退牧还草政策执行过程中的重要参与者，他们如何认知该项政策，以及对该项政策的响应程度如何，将直接影响到该政策的实施效果。因此，通过对牧户的调查来分析退牧还草实施现状是很有必要的。本文以在和布克赛尔县实地对牧户的调研数据为依据，分析了和布克赛尔县退牧还草的现状，提出了该县退牧还草政策实施中存在的问题，剖析了影响该县退牧还草的诸多因素，进而提出了退牧还草
11、的相应对策和建议。1 调查区域概况1.1自然概况和布克赛尔蒙古自治县位于准噶尔盆地西北部，塔城地区东北部，介于东经84408720，北纬45204707之间。县境东接福海县，南在古尔班通古特沙漠与昌吉市、呼图壁县、玛纳斯县、沙湾县毗邻，西南接克拉玛依市，西以白杨河为界与额敏县、托里县相连，西北与哈萨克斯坦共和国交界，北隔赛尔山与吉木乃县接壤。全县东西最长210公里，南北最宽207公里，全县总面积2868581.79公顷。和布克赛尔蒙古自治县地处内陆，远离海洋，属大陆性北温带干旱气候，年均气温3.0，年均降水142毫米。县内水资源年径流量为2.02亿立方米。其中年径流量在1000万立方米以上的只
12、有哈拉盖特、阿尔恰特、吉木格尔三条河流，发源于哈同山流入白杨河的有14条河流和沟溪。1.2 社会经济概况和布克赛尔县是一个以牧业为主的县，全县总人口5.7万人，其中牧业户数2420户，1.2万人，由蒙、汉、哈等19个民族组成，辖区内有两镇、五乡和四个牧场。和布克赛尔县草场总面积2331614.22公顷，其中可利用草场面积1870223.70公顷，改良草场145万亩，人工草场6.8万亩。2010年末，牧业总产值1.84亿，年内牲畜最高饲养量83.33万头，出栏头数27.71万头，出栏率达88%；商品头数20.78万头，商品率75%；牲畜存栏头数57万头，其中牛5万头、绵羊33.87万只、山羊14
13、.36万只、马1.8万匹、骆驼0.32万峰。此外，山羊绒产量达32.49吨，绵羊毛产量达930吨，奶产量15800吨，肉产量9864吨。2 问卷设计及样本选取情况2.1 问卷调查与设计本次调查以发放问卷的形式对和布克赛尔镇郊的莫特格乡、铁布肯乌散乡、那仁和布克牧场、伊克乌图布拉格牧场的60户牧民进行了简单的随机抽样调查，调查对象以各乡、牧场的牧户为主，采取配备翻译人员与被调查对象面对面访谈的形式填写问卷，保证了调查所得数据具有较高的可信度。本次调查发放问卷60份，共收回调查问卷60份，其中有效问卷60份。在此基础上对调查内容和问卷调查结果进行分析比对。调查问卷是在参阅了大量的相关文献资料和调查
14、问卷的基础上，经过多次修改形成的。调查问卷共分为三个部分，一是牧民的家庭基本情况，二是牧民的思想观念与生产方式，三是牧民对退牧还草政策的响应情况。在调查问卷设计之前，笔者对和布克赛尔蒙古自治县的整体情况及调查背景做了较为全面的了解，其次在调查问题设计上尽量符合该县地方的语言习惯。由于被调查的牧户多为蒙古族，需要配备一名翻译人员，为了减少间接交流过程中信息损失，在问卷设计过程中对问题设置在遵循一般社会调查问卷原则的基础上，本着简单易懂的原则，尽量口语化。从而使调查内容更贴近生活，确保调查结果的真实性。2.2 调查样本的基本特征本调查共发放问卷60份，其中有效问卷60份，有效率为100%。对于被调
15、查牧民的家庭基本情况，一共设置了6个指标：性别、年龄、民族、文化程度、生活方式、参与方式。被调查牧民大多为男性，占93.33%，这主要是因为被调查对象的户主多为男性；在民族分布上，多为蒙古族，占70%，这主要是由区域民族自治地方的性质所决定的；从年龄分布上来看，被调查牧户的年龄主要集中在35到45岁之间，占样本总数的63.33%；被调查牧户的文化程度主要集中在小学和初中，占样本总数的80%，文盲和高中以上仅占3.33%和16.67%；就被调查牧户的生活方式来看，他们以半定居为主，占样本总数的76.66%，定居的较少，占样本总数的16.67%，游牧的仅占6.67%；从牧户参与形式来看，有63.3
16、3%的牧户参与了休牧，还有36.67%的牧户参与了禁牧（见表2-1）。表2-1 样本牧户家庭基本情况统计表变量样本分类频数 户（N=60户）所占比例性别男女56493.33%6.67%年龄25-30岁35-45岁45-60岁10381216.67%63.33%20.00%民族汉族蒙古族哈萨克族542138.33%70.00%21.67%文化程度文盲小学初中高中及以上23216103.33%53.33%26.67%16.67%生活方式定居半定居游牧1046416.67%76.66%6.67%参与形式休牧禁牧382263.33%36.67%数据来源：根据调查资料整理而得。从样本牧户的家庭基本构成情
17、况来看，本调查所选取样本空间还是比较理想的。3 和布克赛尔县牧户退牧还草现状分析3.1 牧户对天然草地退化程度的认知3.1.2 退牧还草前草地退化情况退牧还草政策实施的出发点在于遏制和布克赛尔县草地进一步退化，并且使已经退化的草地逐步得到恢复。牧户对草地退化的认知可以从侧面反映出该县的草地状况，同时也会影响他们参与退牧还草的积极性。从本次调查中可以看出，有61.67%的牧户认为该县的草地已经严重退化，有35.00%的牧户认为草地的退化比较严重，仅有3.33%的牧户认为草地退化不严重（见图3-1）。因此，从牧户对该县草地的退化认知情况来看，可以认为该县的草地已经出现退化，这也正是该县实施退牧还草
18、政策的一个重要前提。图3-1 牧户对草地退化认知情况分布图数据来源：根据调查资料整理而得。3.1.2 退牧还草后草地恢复情况草地的退化在一定程度上影响了该县畜牧业生产活动和社会经济的发展，当地政府响应国家号召开展了退牧还草工作。在本次调查中，有53.33%的牧户认为该县在实施退牧还草后草地退化现象得到了缓解，有35.00%的牧户对草地退化是否的到缓解表示不清楚，仅有11.67%的牧户认为草地退化没有的到缓解（见表3-2）。据此可以看出，该县的草地退化在政府实施退牧还草政策之后还是得到了一定的缓解。表3-2 牧户对退牧还草后草地恢复情况的认知表项目缓解了没有缓解不清楚户数（户）32721所占比例
19、53.33%11.67%35.00%数据来源：根据调查资料整理而得。3.2 牧户退牧还草后养殖规模与家庭收入情况3.2.1 牧户参与退牧还草的形式现行的退牧还草政策主要是通过休牧、永久性禁牧、划区轮牧这三种方式来缓解草地压力。由于和布克赛尔蒙古自治县特殊的地形，划区轮牧在该县没有得到推广，因此在调查过程中忽略此方式。参与退牧还草的形式在很大程度上影响着牧户的生产决策，进而影响到家庭收入的获取途径。根据和布克赛尔县的调查，参与休牧的牧户占多数，有38户，占样本总数的63.33%，参与禁牧的有22户，占样本总数的36.67%（见图3-3）。图3-3 牧户参与退牧还草形式分布图数据来源：根据调查资料
20、整理而得。3.2.2 牧户养殖规模情况牲畜是牧民们从事畜牧业生产的物质基础，牧民养殖规模的大小从很大程度上影响着他们的收入水平和生活水平。通过本次调查发现，参与休牧牧户的养殖规模大多数基本不变，占参与休牧牧户样本总数的55.27%，有23.68%的牧户养殖规模缩小了，还有21.05%的牧户扩大了养殖规模，结果还比较理想。但大部分参与禁牧牧户的养殖规模缩小了，占参与禁牧牧户样本总数的81.82%，仅有18.18%养殖规模保持不变，而扩大养殖规模的牧户为零（见表3-4）。可见，退牧还草政策的实施对牧民们的生产决策有着很大程度的影响。表3-4 退牧还草后牧户养殖规模情况对比表项目休牧禁牧扩大了21.
21、05%0.00%缩小了23.68%81.82%基本不变55.27%18.18%数据来源：根据调查资料整理而得。3.2.3 牧户家庭收入情况退牧还草政策的实施必然会给当地牧户的家庭收入带来影响，通过调查数据中牧户在退牧还草后家庭收入的变化情况可以发现，退牧还草政策对参与休牧牧户的影响较小，有52.63%的牧户表示家庭年收入比退牧还草前增加了，还有36.84%的牧户表示年收入没有改变，仅有10.53%的牧户家庭年收入减少了。退牧还草对参与禁牧牧户相对休牧牧户的家庭年收入影响更大，有50.00%的牧户表示家庭年收入较退牧还草前减少了，仅有36.36的牧户表示年收入增加了（见表3-5）。表3-5 退牧
22、还草后牧户家庭年收入变化情况对比表项目休牧禁牧明显增加21.05%4.54%有少量增加31.58%31.82%没有改变36.84%13.64%减少了10.53%50.00%数据来源：根据调查资料整理而得。根据调查可以看出，在该县实施了退牧还草政策之后，其中参与休牧的牧户家庭收入的主要来源为从事畜牧业生产和政府的补贴，分别占休牧牧户样本总数的47.37%和34.21%，还有15.80%的牧户通过外出打工来维持收入，仅有2.32%的牧户通过其他方式（如从事农业等非畜牧业生产）来获取家庭收入。由于禁牧之后，牧户的放牧行为受到了很大的限制，牲畜的数量也不得不减少。因此在调查中，参与禁牧的牧户家庭收入主
23、要来源于政府补贴和外出打工，分别占禁牧牧户样本总数的54.54%和22.73%，而继续从事畜牧业生产的牧户仅占13.64%（见表3-6）。表3-6 退牧还草后牧户家庭收入主要来源统计表项目畜牧业生产政府补贴外出打工其他休牧47.37%34.21%15.80%2.62%禁牧13.64%54.54%22.73%9.09%数据来源：根据调查资料整理而得。3.3 牧户对退牧还草补偿标准的认可情况草场是牧民们从事畜牧业生产的载体，在退牧还草实施以前，牧民主要依靠自己的草场来给养牲畜，从而获得家庭收入和满足自己日常生活。但是，退牧还草政策实施之后，很多牧户失去了大量的草场，家庭生活在短期内主要靠政府的补偿
24、金来维系。因此，退牧还草后政府对牧户的补偿力度在很大程度上影响着牧户参与退牧还草的积极性。通过本次对60户牧户的调查，就该县的补偿情况来看，其中有39户得到了补偿，占样本总数的65.00%，还有21户没有得到补偿，占样本总数的35%。据了解，大多数没有得到补偿的牧户是由于草原证还没有办下来，补偿金将在办理完草原证后发放。在对该县的补偿标准方面，大部分牧户认为补偿标准偏低。其中，参与休牧的牧户认为补偿标准偏低的占休牧牧户样本总数的76.32%，有18.42%的牧户认为补偿标准适中，还有5.26%的牧户表示说不清楚。在参与禁牧的牧户中，有77.27%的牧户认为补偿标准偏低，有13.64%的牧户认为
25、补偿标准适中，还有9.09%的牧户表示说不清（见表3-7）。表3-7 牧户对退牧还草补偿标准的认可情况对比表参与形式补偿标准户数（户）所占比例休牧适中718.42%偏低2976.32%说不清25.26%禁牧适中313.64%偏低1777.27%说不清29.09%数据来源：根据调查资料整理而得。根据经济人假设来分析，牧户是否是愿意参与退牧还草，取决于对其收益和成本的比较情况。对于牧户来说，退牧还草的成本主要来自其放弃草场的机会成本，这种机会成本是草场作为生产、生活资料所提供的就业所得收入和基本生活保障。而现实中退牧还草补偿价格不足以帮助牧户建立起这种保障，退牧还草补偿价格过低导致牧户的收益与成本
26、结构失衡，从而可能导致牧户返牧、“偷牧”行为的发生，影响了退牧还草的正常运行。3.4 牧户对退牧还草过程中政府监管力度认知情况政府作为行政职能部门，在退牧还草实施过程中充当着指挥棒的角色，退牧还草的顺利实施离不开政府部门的有效监管。但是，在对该县的调查过程中发现，政府相关部门对于违法放牧行为监管不力。大多数牧户认为政府对违法放牧行为基本不管，占样本总数的61.66%，还有26.67%的牧户认为政府有时管，有时不管，仅有11.67%的牧户认为政府监管十分严厉（见表3-8）。该县目前的这种状况，很可能使退牧还草政策形同虚设，达不到退牧还草预期的效果，有前功尽弃的危险。表3-8 牧户对政府监管力度的
27、认知情况表项目户数（户）所占比例十分严厉711.67%有时管，有时不管1626.67%基本不管3761.66%数据来源：根据调查资料整理而得。3.5 牧户对退牧还草政策的了解情况及信息获取渠道牧户对退牧还草政策实施的根本目的和措施的认知情况将在一定程度上影响牧民对该政策参与程度，而政府及媒体对该政策的宣传力度又影响着牧民对退牧还草的认知程度，并最终影响着政策的实施进程。在所有调查对象中，有85.00%的牧户表示对退牧还草政策有较为具体的了解，但是仍有15.00%的牧户表示对该政策具体内容不了解。由此可见，该县政府及媒体对退牧还草政策的宣传力度还不够。从该县牧户获取退牧还草政策的渠道来看，通过广
28、播、电视等媒体了解退牧还草政策的甚少，仅占样本总数的2.00%，这与牧区较为闭塞和电视普及率有很大的关系。而通过村委会上门宣传和其他方式（主要是亲戚朋友）获取退牧还草政策相关信息的占绝大多数，其中通过村委会上门宣传占56.86%，通过其他方式（主要是亲戚朋友）占41.14%。4 和布克赛尔县牧户退牧还草的内外部影响因素4.1退牧还草的内部影响因素退牧还草政策的实施，需要以当地牧民的配合为前提才能顺利进行。然而，由于牧户内在的诸多原因导致对退牧还草认识不足进而影响整个退牧还草的发展，具体因素如下：4.1.1 牧户的“恋草情结”较重草地在我国牧区不仅是牧民吃、穿的间接生活来源，而且也赋予了牧民更多
29、其他保障的功能，草地在无形中成为了他们立命安身之本，是他们的命根子。因此，较为理性的牧户决不会轻易放弃自己的草场，正如本次在该县调查中所了解到的情况，有86.67%的牧户认为自己的生产生活离不开天然草地，多数参与休牧和禁牧的牧民认为在草地恢复到一定程度时，还会回到原来的草场放牧，这正是牧民依赖草地生活保障功能的具体表现。和布克赛尔县虽然草地面积广阔，但是由于降水少，草地生产能力低下，大部分草地没有利用价值，所以牧户们的人均草地面积相对来说比较少。在实施退牧还草政策之后，草地的有效供给不足，在加上牧户们浓厚的“恋草情结”，有45.00%的牧户表示不愿意继续参与退牧还草，他们认为这严重影响到了他们
30、的正常生产生活，有些牧户甚至破坏围栏设施在退牧还草规划区内“偷牧”。牧户们浓厚的“恋草情结”出发点是维系他们的生产生活，但是却影响到了退牧还草的正常运行。就目前该县的情况而言，由于牧区的社会保障保障体系还不健全，牧户们依附草地的心理还难以消除。4.1.2 牧户的文化程度较低从本次对和布克县退牧还草基本情况的调查中可以看出，大部分牧户的文化程度仅是小学和初中，高中以上文化程度的甚少。由于牧民文化水平的高低对其正确认知退牧还草有一定的制约，从而在无形中影响着牧民对放牧行为的决策。牧民受教育的程度越高，适应社会和接受新事物的能力越强，发展科学养殖和外出创业的成功率就越高，因而放弃对天然草地的依赖。而
31、受教育程度低的牧民则反之，受“逐水草而居”的传统意识的影响，他们有着浓厚的“恋草情结”。同时，由于缺乏科学养殖的知识，采用靠天养畜的粗放经营模式，不仅使草地退化加重，也在自己扩大养殖规模方面举步维艰。调查中发现，有91.67%的牧户认为科学技术对畜牧业生产很重要，但是参加过相关科学养殖技术的牧民仅有18.03%。牧户的文化程度与退牧还草的顺利实施密不可分，正是由于该县牧民文化程度普遍较低，无疑为退牧还草带来了一定的束缚。4.2退牧还草的外部影响因素在和布克赛尔县内，有55.00%的牧户表示愿意继续参与退牧还草，但是由于当地自然状况、退牧还草过程中的不规范行为、饲草料不足、社会保障体系不健全等外
32、部因素的影响，给退牧还草顺利运行带来诸多消极影响。4.2.1 当地干旱缺水退牧还草旨在恢复退化草地的生态环境和生产能力，但是这需要一定的自然条件，其中降水就是影响草地恢复的一个重要自然因素。和布克赛尔县属于北温带大陆性干旱气候，年均降水量仅有142毫米，在本次的牧户对草地退化认知情况的调查中，有73.33%的牧户认为降水少是当地草地退化的直接原因。降水的多少直接影响着牧草的生长状况，而牧草的生长状况是判断草地退化的一项重要指标。由此可见，草地生长所必须的水源成为该县实施退牧还草的一大阻力。4.2.2 退牧还草不规范，协议不能有效落实由于退牧还草过程中涉及牧户多方面的利益关系，必须按照规范进行，
33、避免随意性。在和布克赛尔县的实地调查中，有28.33%的牧户在参与退牧还草过程中没有与政府签订任何协议，仅是口头上的协议，一旦发生草场纠纷，牧户的利益就没办法得到法律的保护。同时，政府草原监管部门在监督牧户违法放牧行为时也没有执法的依据，增大了草地执法的难度，不利于退牧还草的健康运行。政府与牧户签订协议后能否有效的按照协议执行和落实影响着牧户参与退牧还草的积极性。在调查中有43户牧户与政府签订过相关协议，但大多数牧户认为与政府签订的协议不能得到有效的执行和落实，在签订过协议的牧户中有23户表示协议从来没被执行过，占签订协议牧户样本总数的53.49%，认为协议有时能被落实，则有时不能的占39.5
34、3%，而认为政府总能有效执行落实的仅占6.98%（见表4-1）。表4-1 牧户签订协议执行与落实情况调查表项目户数（户）所占比例总能有效执行36.98%有时能，有时不能1739.53%从来没有执行过2353.49%数据来源：根据调查资料整理而得。4.2.3 饲草料不足，饲养成本高和布克赛尔县草原畜牧业一直沿袭着靠天养畜的模式，草地是该县为畜牧业生产提供饲草料的主要途径。在退牧还草实施后，政府通过围栏封育等措施禁止在退牧还草规划区内放牧，这样就导致了部分牧户失去了大量的饲草料来源。在本次对该县的调查中，有60.00%的牧户认为退牧还草后他们从事畜牧业生产最大的困难是饲草料不足，有30.00%的牧
35、户觉得资金短缺是最大困难，还有10.00%的牧户认为生产技术的匮乏是最大的困难。就退牧还草后的饲养成本来看，大多数牧户认为饲养成本增加了，占样本总数的78.33%，还有20.00%的牧户认为饲养成本基本不变，仅有1.67%的牧户认为饲养成本降低了（见表4-2）。表4-2 牧户对退牧还草后饲养成本认知情况调查表项目户数（户）所占比例成本增加4778.33%成本不变1220.00%成本降低11.67%数据来源：根据调查资料整理而得。由以上调查数据可以看出，退牧还草后饲草料不足、饲养成本的增加无疑加重了牧民从事畜牧业生产的负担。从而导致部分牧户破坏围栏设施进入退牧还草规划区内“偷牧”。在调查中，有6
36、5.00%的牧户表示“偷牧”现象比较普遍，还有30.00%的牧户表示有“偷牧”现象，但是不多，仅有5.00%的牧户表示所在地区基本没有“偷牧”现象发生（见表4-3）。表4-3 该县退牧还草区“偷牧”情况调查表项目户数（户）所占比例比较普遍3965.00%有，但是不多1830.00%基本没发生过35.00%数据来源：根据调查资料整理而得。“偷牧”背离了退牧还草的初衷，很可能让退牧还草陷入一个恶性循环，最终无法达到退牧还草的目标。大部分牧户认为饲草料不足、饲养成本的增加是导致“偷牧”的直接原因，他们觉得是迫不得已而为之。因此，饲草料的有效供给成为该县退牧还草顺利进行的一大难题。4.2.4 社会保障
37、体系不健全我国的社会保障制度是在1951年建立起来的，我国城市居民的医疗、劳保、抚恤、退休金等社会保障制度已经逐步建立起来，而农牧民的社会保障机制却远未形成，即农牧民被排除在社会保障制度的保护之外。农牧民虽然外出务工从事非畜牧生产，但基本上处于工作不稳定、收入不确定，而且不能享受到社会保障的状况，虽然近几年国家加大对农村社会保障的力度，但是在该县还没有完全贯彻落实。因此，被牧户们看作为命根子的草地就成了他们安身立命的重要依托，他们的这种“恋草情结”使得他们不愿意彻底离开自己世代放牧的草场，即使参与了退牧还草，还是有很大可能返牧、“偷牧”。社会保障体系的不健全已经严重影响到了和布克赛尔县退牧还草
38、的顺利实施。5 对策建议5.1进一步加大政府补贴力度，完善基础设施建设不能放松对参与退牧还草的牧户在财政补贴上的支持力度，要让牧户在退牧还草后的收入比退牧还草前的收入要高。要解决好退牧还草给牧户带来的生产水平下降、生产收入减少的问题，更好的弥补牧户为生态环境恢复所做的牺牲（牲畜规模的减少)和付出的代价（饲养成本的提高)，尤其要加大对禁牧区牧户的补贴力度。如果牧户的利益得不到保护，影响的不仅是牧户的积极性，更重要的是影响退牧还草政策的成果。因此，该县对退牧还草的补贴应从两个方面进行考虑：一要先补偿因退牧还草给牧户所带来的直接经济损失；二要加强该县牧区基础设施建设的力度, 加大饲草料基地、棚圈等方
39、面的投资补贴，力争通过政府补贴，使牧户的生活水平在短期内不会下降，长期内具有可持续发展的能力。完善水利基础设施，为草地灌溉提供条件，以弥补该县因降水不足而带来的草地退化。5.2 完善社会保障体系，消除牧户过度依赖草地的心理对于参与退牧还草的牧户，尤其是参与禁牧的牧户，该县的社保部门应解决这部分牧民的社会保障问题。对于禁牧后不再从事畜牧业生产的牧户，有劳动能力但没有找到工作的，没有稳定的非畜牧业收入的牧户，可以采取国家、村集体、牧户三方出资的方式来为他们缴纳社会保险费用。在退牧还草后可以定期从为他们设立的社保基金中领取一定的生活费用，不仅打消了牧户对于退牧还草后生活问题的顾虑，还能进一步缩小城乡
40、差距。为参与禁牧长期放弃草地生产经营权者建立稳妥的社会保障制度有利于消除其对草地的依赖心理。对于放弃畜牧业生产的打工者，使其通过获得社会保障来弥补其一旦失业后无地生产的损失，将促使其持打工的信念，割舍其对草地的依赖。5.3建立健全法律制度，加强草原监管力度认真宣传贯彻中华人民共和国草原法，使保护草地资源的意义和有关规定深入人心。以中华人民共和国草原法和新疆维吾尔自治区实施（草原法）细则等相关法规为依据，健全草原监理机构，运用法律、政治、经济手段，加强草地保护工作。坚持实行依法治草，以法兴草，把草原执法提高到一个新水平。对于“偷牧”等违法放牧行为加大监管和查处的力度，违反者按照“草原法”的相关规
41、定严肃处理。把贯彻草原法作为一项重要工作来抓，配合公安、司法部门查处一切草原违法行为。5.4提高牧户文化素质水平，加大科技支撑力度在和布克赛尔县牧区大力发展教育事业，对于处在接受教育年龄的青少年，一定要完成九年义务教育，为牧区的未来培育新的主人。对于成年的牧户，各乡政府应通过定期举办培训班和讲座宣传等形式，使牧民了解掌握先进的科学技术，提高牧户素质和文化水平，增强其接受新事物的能力，从而提高牧户适应市场变化的能力，增加外出打工的成功率。对于从事畜牧业生产的牧户，培养其科学养殖的观念，转变靠天养畜的粗放经营模式，通过科学的扩大养殖规模来达到增收的目的。5.5 加大政府对退牧还草政策的宣传力度作为
42、政策制定者和执行者的政府，应当从牧民对退牧还草重大意义的认识着手，加大对退牧还草政策的宣传力度，使广大干部群众全面了解该政策的内涵，提高牧民们参与退牧还草的积极性和主动性。要充分利用广播、报纸、电视、网络等传播媒介，加强对退牧还草政策、法规的宣传，使牧民了解退牧还草的基本常识，逐步明白自己在政策实施中的地位，认识到签订协议的重要性，学会用法律的武器来武装自己；其次，在政策的实施过程中，有时也要尊重牧民的意愿，及时与牧民协商和沟通，消除牧民们的顾虑，以保证牧民们能大胆并全身心的投入到该项政策的实施过程中去；最后，由于退牧还草政策的实施具有多重目标，目标之间难免会发生各种冲突，所以在目标的协调和平
43、衡中应当注意工作的方式方法，加强与利益各方的协调，从而保证大多数人的利益不受损。6 结论根据此次和布克赛尔县退牧还草现状调查分析，当前该县草原生态环境得到了一定的恢复，但仍存在着诸多不利因素：牧户文化素质普遍较低；进行退牧还草的信息获取渠道狭窄；饲草料不足；政府监管不力等。细碎化现象若要从根本上得到改变就必须采取相应的对策。首先，由于该县牧户自身文化程度较低，“恋草情结”较为严重，加之牧区社保体系不够健全，导致牧户对草地的过度依附心理短时期内无法彻底消除，返牧可能性极大，所以应当加强对该县牧区的宣传教育力度，完善农村社会保障体系，消除牧户的“恋草情结”，积极地参与到退牧还草当中去；其次，由于该
44、县退牧还草过程的不规范，很多牧户忽视了与政府签订协议的重要性。政府对退牧还草后监管不力，导致“偷牧”现象普遍存在。应当加强该县退牧还草体制的建设，保障每一位参与退牧还草牧户的合法权益。同时，政府相关部门也要加强对草原违法放牧行为的监管力度；最后，由于政府宣传力度不够，牧户对退牧还草相关法律法规知识又过于局限，使得牧户在政策实施过程中处于被动地位，也有碍于政府部门的执法工作，所以政府应当加大对退牧还草的宣传力度，提高牧户的积极性，让退牧还草政策健康顺利运行的在和布克赛尔县的草原之上。参考文献：1 张自和.几个主要畜牧业省/自治区 80 年代草场退化情况J.中国草地,2000,(5).2 李博.中
45、国北方草地退化及其防治对策J.中国农业科学,1997,30(6):1-9.3 杨汝荣.我国西部草地退化原因及可持续发展分析J.草业科学,2002,19(1):23-27.4 于明春,池会楼,王建平,等.浅析退牧还草后牧区金融业存在的问题及对策建议J.华北金融,2007.(9):44-45.5 杨理,侯向阳.对草畜平衡管理模式的反思J.中国农村经济,2005,(5):62-66.6 恩和.草原荒漠化的历史反思:发展的文化维度J.内蒙古大学学报(人文社会科学版),2003,35(2):3-9.7 敖仁其.草原产权制度变迁与创新J.内蒙古社会科学,2003,24(4):116-120.8 盖志毅.草原产权与草原生态环境保护J.草原与草坪,2005,(6):12-16.9 李艳梅,杨涛,徐邓耀.退牧还草的博弈分析J.农业技术经济,2004,(1):34-38.10 聂学敏,赵成章,张国辉等.黄河源区退牧还草工程实施现状及绩效的调查研究J.草原与草坪,2008,(2):59-63.11 李青丰.草畜平衡管理:理想与现实的冲突J.内蒙古草业,2005,17(2):1-3.12 王向阳,王济民,张蕙杰,等.中国西部牧区退牧还草