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1、微观财政政策 微观财政政策的国际比较与综合分析 一、微观财政政策范畴的界定 长期以来，人们习惯于将财政政策一般地理解为政府审慎地利用其权力，根据对宏观经济形势的分析判断，有意识地变动财政收支，以实现充分就业、稳定物价、经济增长和国际收支平衡等宏观目标的政策。显然，这是一种基于凯恩斯主义经济理论而得出的宏观财政政策。其实，在现实经济中，政府除了运用宏观财政政策调控整体经济活动总水平外，还时常运用一系列倾斜性的、区别对待的政策与手段，影响个别部门、个别产业的相关企业的活动，本文称之为微观财政政策。 微观财政政策由两方面内容构成，即微观税收政策和微观政府支出政策。前者的含义是不变动税收总量，仅在一定
2、的税收总量前提下，调节税种和某些税的税率与适用范围;后者的含义是不变动政府支出总量，仅在一定的政府支出总量的前提下，调节政府支出的项目和各项目的数额。常用的微观财政政策工具主要有以下几种：1.税收优惠：指根据特定的政策目标，对特定经济部门或产业的相关企业实行特殊的税收优惠。具体包括：税收减免，即对某些企业通过税收减免给予鼓励或照顾，其中减税是指从应纳税额中减征部分税收，免税是指免征全部应纳税款;优惠税率，即通过降低税率给予企业的税收优惠;退税，即按照规定程序将已经入库的税款的一部分或全部退给企业。2.固定资产加速折旧：对符合国家政策的产业，允许其相关企业加速固定资产折旧，让企业在固定资产耐用年
3、限初期提取较多的折旧费，使之在设备还能正常发挥作用的情况下，提前收回资金，进行扩大再生产。3.财政补贴：这是政府的一种无偿支出，补贴主体是政府，对象是企业，其政策效应是为企业执行国家计划或进行技术研究开发及其走向国际市场提供必要的财源保障，最终贯彻政府调控意图。4.政府采购：政府有意识地将财政资金投入某些领域，以利于改善经济中的薄弱环节，为优势产业创造更快发展的机会，促进经济持续稳定增长。5.财政投融资：根据政府政策主要是产业政策目标，向重点企业发放长期低息贷款。贷款发放者是政府出资兴办的政策性金融机构，受信者是国家鼓励发展的经济部门或产业中的企业。这种资金支持的独特之处在于，有偿资金有偿使用
4、;资金运用具有灵活性;以国家信用作担保筹集民间资金，不会因此增加财政负担。 微观财政政策和宏观财政政策之间存在明显差异，具体体现在：(1)制定政策的依据不同。宏观财政政策主要是根据经济运行现状确定的，具有明显的逆经济形势行事的特征。微观财政政策的制定，虽然也要参考当时的宏观经济形势，但更多的是依据产业政策，确切地说，它是为落实产业政策而采取的一系列配套政策手段。(2)政策作用的范围不同。宏观财政政策，作用于整个宏观经济活动，能够引起经济总量的变动。微观财政政策仅仅作用于某些部门、某些产业的相关企业，它所引起的反应是局部的、个别的。(3)政策作用期限和结果不同。宏观财政政策属于短期调控政策，它的
5、实施在较短的时期内就能够引起整体经济水平的变动，促进总供求平衡。微观财政政策属于中长期调控政策，其效应体现在通过产业结构的合理化、优化和高级化，使国民经济持续、稳定、协调发展。(4)作用机制不同。宏观财政政策的作用机制是，通过政府购买支出、统一税率的变动，影响总供求水平。微观财政政策的作用机制是，通过政府补贴、政府采购、税收减免等的数额和资金流向的变动，对个别部门、个别产业的相关企业给予倾斜，以增强企业活力、贯彻经济计划和产业政策，达到产业结构的合理化、优化与高级化，保证经济长期协调发展。 二、微观财政政策的国际比较 1.美国的微观财政政策实践 美国是当今世界上最为典型的现代市场经济国家，在微
6、观财政政策运用方面，具有明显不同于其他国家的特点：(1)定向采购是政府影响企业生产与经营行为的重要手段。在美国，当政府欲购买所需商品时，通常用招标方式选择卖方，并与之签订采购合同。政府采购过程中，既讲求充分竞争、公开透明的原则，同时也注重政府采购行为的政策导向，具体体现在有些政府采购价格不取决于市场价格，而由政府代表与企业代表协商决定，其中带有许多有利于企业的优惠条件，使企业因政府采购而获得较高水平的利润，进而对政府产生较强的依赖性，政府借此按照自己的意图左右这些企业的行为，将之纳入宏观调控的轨道。 (2)促进科技进步、提高产品科技含量是重要的政策导向。为鼓励企业加强技术研究开发，美国政府向企
7、业所属科研机构提供大量科研经费，并在有关法律条款中明确规定，企业可以按照一定比例从应交税款中扣除当年用于研究开展的经费。这一措施沿用多年，极大地调动了企业加大科技研究开发力度的积极性。 (3)对小企业的扶植是政策体系中的重要组成部分。小企业的存在有利于维护市场充分竞争，更好地发挥市场机制的作用。为扶植小企业发展，增强其竞争能力，美国政府成立了专门服务于小企业的机构小企业管理局，其职能之一就是为小企业提供政策性低息贷款。当小企业开业或经营中，尤其是技术革新需要资金时，政府会尽量予以资助。另外，为鼓励社会资金投向小企业，政府还在税收方面采取了积极措施。 2.日本和法国的微观财政政策实践 二战结束后
8、，日本和法国在相近的时期内经历了类似的高速增长过程，两国在此期间所采取的微观财政政策也具有某些共同特征。 (1)政策的层次性和阶段性。二战后的几十年间，日本和法国都从本国实际出发，系统地、分阶段地实现经济发展目标，由于不同时期政府调控经济的目标和内容均有不同倾向，使得微观财政政策也呈现出一定的层次性和阶段性。战后日本经济发展具有明显的赶超性，在实现追赶西方发达国家目标的各个阶段，他们制定了不同的微观财政政策。经济恢复时期，为实现企业合理化和设备现代化，推出了特别折旧制度和税收减免制度;高速增长时期，为促进重化工业的发展和扩大出口，不但对钢铁、汽车、造船等产业实行特别折旧制度，而且对新兴产业、出
9、口创汇企业等加大了财政补贴、财政投融资、减免退税等政策作用的力度。法国在战后初期，为优先发展能够对其他产业发挥带动作用的基础产业，采用了扩大政府直接投资、加速折旧等措施;在经济高速增长时期，主要通过税收优惠、政府津贴等手段，发展钢铁工业等支柱产业，鼓励企业合并和扩大对外投资;70年代以来，适应产业结构调整的需要，除税收优惠外，还实行了为科研和革新提供奖金、对出口项目提供政策性低息贷款等制度。 (2)政策的制定以产业政策或经济计划为核心。日本和法国政府对经济的干预程度深、范围广。两国都习惯于用产业政策或经济计划进行调控，相应地微观财政政策的制定与实施，也以产业政策或经济计划为核心，微观财政政策成
10、为实现产业政策目标或经济计划的手段。在日本，产业政策是政府对国民经济进行中长期管理的中心，它具有法律保证，一旦据此确定了重点产业，大藏省等就与之相配合，对相关企业予以财政补贴、税收优惠等政策倾斜，诱导企业投资转向政府欲推进发展的新兴产业、科技产业以及其他重点产业。法国是发达资本主义国家中计划调节程度较高的国家，但计划对企业尤其是私营企业没有法律上的强制性和约束力，它并不是以指令性计划的形式直接下达到企业，通常的做法是，政府围绕既定的计划，采用补助金、税收减免、赠款、加速折旧等方式，直接或间接地向企业提供资金，引导企业按照经济计划要求进行经营，使政府计划变成企业的现实行动。 (3)政策的执行有稳
11、固的微观基础。两国制定政策时，都不是凭政府的主观意志行事，而是通过官民协商的形式，充分听取企业以及社会各方面的意见，在反复的沟通中，本来极为分散的企业意志逐步形成集中的政府意志，使得政府决策成为企业决策的同义词。一旦这些决策作为政策出台，其贯彻执行当然不乏广泛而稳定的微观基础，得到企业的高度认可与支持。这种自下而上的机制，在日本叫作审议会制度，在法国叫作工商会。 3.韩国和新加坡的微观财政政策实践 韩国和新加坡是在短短二、三十年间迅速发展起来的，具有明显的后发特征，在此期间，两国政府采取的微观财政政策发挥了极为重要的作用，其主要特点为： (1)通过微观财政政策对企业实行间接管理。韩国和新加坡在
12、遵守市场经济规律的同时，均从迅速发展本国经济需要出发，通过经济发展战略和经济计划指导经济运行方向，在实际操作中，计划的导向性又通过产业政策具体体现出来。为落实产业政策，它们制定了相应的微观财政政策措施引导企业行为，对企业这一微观层面的运营实行间接管理。 (2)对不同企业采用不同的政策措施。具体体现在，对高科技或新兴产业与一般产业、公营企业与私营企业、大企业与中小企业采用不同的政策。首先，对高科技产业和新兴产业给予一般产业享受不到的优惠待遇。其次，在工业化进程中把公营企业作为经济运行的主体，对其进行直接投资、财政补贴和优惠融资等。第三，对不同规模企业的政策是：新加坡注重在政策上对中小企业予以支持
13、，而韩国则一贯支持大型财团企业的发展，中小企业从韩国政府那里得到的待遇则时厚时薄。 (3)刺激出口是重要的政策导向。韩国和新加坡的经济起飞，具有一个共同的特征，即在实行较长时期的进口替代战略之后，又长期实行出口导向型的经济成长战略。20世纪五、六十年代，两国都曾经实施过相当一段时间的进口替代战略，以保护本国尚不完善的市场发育，建立自己的必要的工作体系。当这两个目标初步达到时，两国政府都果断地将发展战略转向出口导向，以促进产业结构优化和升级，相应地政府对企业采取的微观财政政策也开始带有明显的刺激出口倾向。 三、微观财政政策综合分析 1.实施微观财政政策的基本原则 (1)坚持按市场经济规律办事。市
14、场经济的实质是竞争经济，经济运行中通行等价交换原则和竞争规则。政府出于引导企业行为动机而推出的微观财政政策，必须遵循市场经济规律，让市场机制在资源配置中发挥基础性作用。实践证明，无论是经济发达的欧美国家，还是后起的亚洲国家，政府对经济的干预和对企业行为的引导，均非凌驾于经济规律之上，既不是逆市场机制而行，也不是以政府这只看得见的手代替市场这只看不见的手，相反却是以严格遵守市场经济规律为前提，这是其微观财政政策的实施有力地促进了经济持续稳定增长的基本保证。 (2)尊重企业的决策自主权。市场经济体制下，企业是自主经营、自负盈亏的经济实体，市场经济体制越完善，企业在微观决策方面拥有的自主权越充分。政
15、府为满足经济发展全局需要而实施的微观财政政策，不过是提供一种激励机制，只对企业具有引导或诱导作用，而不具有强制力，企业是否据此调整自己的经营方向与行为，完全取决于企业偏好，政府无权强令其执行之。在上述国家，微观财政政策之所以常常引起企业的敏感反应，其关键在于这些政策以明确的信息提示企业，做什么、如何做对企业有利无害或有损无益，它像一盏航标灯，为企业运营指明正确方向，引导企业趋利避害，这正是微观财政政策能够导致企业行为与政府意图基本一致的奥秘所在。 2.微观财政政策实践各具特色的决定基础 不同国家的微观财政政策实践之所以展现出不同的风格，主要取决于以下几个因素： (1)市场经济体制模式。美国实行
16、的是当今世界上最为自由的市场经济体制。在这种体制下，政府始终把发挥市场机制这只看不见的手的作用放在首要位置，市场是配置资源的主要手段，政府行为则以对市场进行规制、弥补市场机制不足为主。与之相适应，政府介入领域主要限于宏观层次，较少介入中观和微观层次，政府一般不制定明确的国家经济计划和系统的产业政策，因此，在其经济运行中，为配合经济计划和产业政策而系统设计的微观财政政策相对较少。日本、法国、韩国和新加坡实行的市场经济体制有相似之处，即为在短期内快速发展本国经济和提高国际竞争力，政府对经济运行发挥着重要的调控作用，经济计划和产业政策是政府管理经济的重点，资源配置是围绕政府确定的发展目标通过市场来实
17、现，从而政府的干预更多地致力于中观层次甚至深入到微观层次，微观财政政策用得更多、更系统、更广泛。 (2)传统文化。无论是宏观经济管理还是微观企业管理，都不可避免地受到传统文化的深刻影响，从而带有浓厚的本土文化色彩，各具特色的微观财政政策实践的差异之形成也与各国传统文化差异密切相关。历史上，美国是一个移民国家，经过一定的磨合期后，形成了一种为美国绝大多数国民普遍接受的自由主义价值观：强调自我，重视个人成就，主张开创进取，承认个体之间能力与效率的差别。这种价值观扩展到社会经济生活中，就使得人们在崇尚自由竞争、相信私人企业制度更能产生效率等方面达成共识，这种文化环境所要求的政府就是为自由的市场竞争服
18、务的政府，美国政府正是基于这一点才将资源配置的重任交给市场，自己很少干预经济运行特别是企业运营，为市场机制发挥作用提供了广阔的空间。法国则是历史上国家观念很强的国家，这种政治传统以及二次世界大战和多次经济危机的经历，使法国人相信国家的经济调控力量，认为在某些方面国家会比私人做得更好，于是，法国政府就适应这种文化环境，在西方发达国家中较早地开始了计划调节，并一直以国有大企业为中心对经济运行进行协调。日本、韩国和新加坡之所以能够通过官民(政企)协商，在追求经济快速增长的目标上达成一致，与这些国家长期受到儒家文化的影响不无关联。儒家文化中强调的等级、忠诚、服从等观念不但影响着个体的言行，也潜移默化地
19、作用于政府与企业之间的关系，使企业一般在切身利益得到保障的前提下，愿意接受并服从政府的指导，按照政府制定的政策导向行事;政府在制定政策时也不能不考虑到对企业的忠诚行为予以回报。 (3)经济发展阶段和市场体系发育程度。微观财政政策作用力度的大小，在很大程度上与经济发展阶段和市场体系发育程度有关。因为经济发展所处的阶段以及市场体系发育的程度，也是决定政府如何干预经济和介入经济生活程度的重要因素。首先，如果政府是在经济处于落后的状态下开始介入经济生活的(例如日本、法国、韩国和新加坡)，那么，经济由不发达到发达的转变过程，也就是微观财政政策作用力度由大到小的过程。在经济上升时期或起飞阶段，为了促进经济
20、快速增长，政府常常采用力度较大的微观财政政策措施，重点扶植或支持那些能够带动其他产业相继发展的产业及相关企业;当经济发展到一定水平时，便加大对能够出口创汇、参与国际竞争的产业和企业的支持力度。如果情况相反，则微观财政政策的作用力度就小，范围也相应较窄。其次，微观财政政策作用力度在市场体系发育程度不同的国家也有很大差异。在市场发育成熟、市场体系健全的国家，基微观财政政策作用的力度不如市场体系发育处于中等水平的国家大。美国属于微观财政政策作用力度较小的国家，其资源配置以市场为主，政府对微观企业运营干预极为有限，关键在于该国市场经济发展较早，拥有完善的市场机制和完备的市场体系。相比之下，日本、法国、
21、韩国、新加坡则属于市场机制比较完善和市场体制比较健全的国家，政府出于赶超发达国家、快速发展经济的需要，采用力度较大的微观财政政策对企业运营加以引导既有必要性也有可能性。 四、经验与启示 1.微观财政政策的制定和实施与法律密切相关。首先，微观财政政策措施如果是在有关法律条文中作出的明确规定，即使它不具有强制性，也会让企业感到这些政策有较大的可靠性，因而愿意将之作为企业经营决策的重要依据;其次，微观财政政策的实施涉及到政府与企业之间的利益关系，如果法律上明确规定了企业独立的经济实体地位，就能保证政府制定的微观财政政策不是强制命令，而是一种激励机制，只有诱导作用;第三，有了健全的法律环境，就能保证企
22、业在按照政府的政策导向行事之后，政府能够不打折扣地对其承诺予以兑现。这一经验对我国的启示是，随着政府机构改革和国有企业改革的深化，应重新界定政府在我国建立与发展市场经济中的职能，依法确立政府与企业的新型关系，法律不仅用来规制企业行为，而且也是政府干预微观经济运营的重要依据。 2.微观财政政策的制定与运用应从实际需要出发，并适时进行调整。一方面，当不发达国家经济发展处于爬坡阶段时，要实现经济快速增长或在较短时期内迅速形成强大的综合国力，需要政府从本国实际出发，采取积极的倾斜性政策措施，扶植、鼓励重点产业及相关企业的发展。另一方面，政策不能一成不变，其形成与运用应该是动态的，要适应经济发展的需要适
23、时加以调整。这是因为各种政策均体现着政府在不同时期的政策目标，一旦达到了政策目标或经济形势发生变化，就应该取消原有的一些政策措施，或出台一些新的政策措施取而代之，否则可能出现政策效应递减或副作用。这一经验给我们的启示是，在产业结构亟待优化和升级的我国，应加大对高科技产业和产学研结合的支持力度;根据目前以市场换技术中存在的问题，要加强对引进外资的管理和监督，着力提高利用外资质量，使引进的技术切实能够促进我国的技术进步、加速工业化进程，尽快缩小我国与发达国家在科学技术等方面的差距;当前，在克服东南亚金融危机负面影响的基础上，应该采取相应的优惠政策，支持出口产业的发展，增强企业的国际竞争力。 3.增
24、强微观财政政策的权威性。微观财政政策作用的要点在于它的政策导向性，即通过政策引导，使社会资金流向政府期待发展的部门、产业和企业。这就要求制定微观财政政策的政府机构具有一定的权威，它能够从促进经济发展的全局出发，准确地确定一定时期应优先发展的产业和相关企业，并据此提出倾斜性的政策。经验证明，享受政策优惠的应该是投资于有待发展、颇有前途又很幼稚的产业的企业;在国际市场上具有或可能会有较强竞争力和较高创汇能力的企业;在对整个经济增长起基础性作用或带动作用的产业中经营的企业。为确保政策的权威性、使政策导向与政府经济调控意图保持一致，还应该注意政策出处的统一，切忌政出多门，同时加大政策执行过程的监督力度，防止滥减滥免、滥补滥贴。 8