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1、 中图分类号： D63O.1 论文编号 ： 1028710 15-S043 学科分类号： 120401 硕 士学位论文 南京 市公共 政策制定中公民参与的现状与对策分析 研究生姓名 郑宪卫 学科、专业 行政管理 研 究 方 向 行政管理理论与实践 指 导 教 师 谭芝灵 副教授 南京航空航天大学 研究生院 人文与社会科学 学院 二一 五 年 三 月 Nanjing University of Aeronautics and Astronautics The Graduate School College of Humanities and Social Science Nanjing of c
2、itizen participation in public policy formulation of the present situation and the countermeasure analysis A Thesis in Administrative Management By Zheng Xianwei Advised by Prof. Tan Zhiling Submitted in Partial Fulfillment of the Requirements for the Degree of Master of Management March, 2015 承诺书 本
3、人声明所呈交的 硕 士学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成果。除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也 不包含为获得南京航空航天大学或其他教育机构的学位或证书而使用过的材料。 本人授权南京航空航天大学可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编学位论文。 （保密的学位论文在解密后适用本承诺书） 作者签名： 日 期： 南京航空航天大学硕士学位论文 I 摘 要 公民参与公共政策的制定是个历久弥新的课题，随着我国民主法制化进程的推进，公民参与逐渐受到政 策制定者、专家学者的重视。最近召
4、开的十八届四中全上，再次提出“要坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，坚定不移走中国特色 社会主义 法治道路”的论断。这说明，在我国以公民参与作为人民当家作主的形式，并依靠社会主义法律作为保障机制，已经得到最高领导层的认可，公民参与范围、幅度势必扩大。基于此，本文分析了公共政策、公民参与的含义，并借助于马克思民主参与理论、协商民主理论， 系统论述了公民参与的理论基础，参与的价值，如可以提高公共政策的科学性和民主性，增强政策的合法性以及公共性等。然后根据笔者所在城市，对南京市公民参与做了总体概括，并借助于调查问卷、案例分析方法，仔细研究了南京市公民参与所面临的问题，并认为传统文化的消极影
5、响、信息的不对称、公民社会发育的不成熟、政府的不支持是造成这些问题的主要原因。之后通过研究了国内外发达地区公民参与的制度，进行系统对此，并结合南京市实际情况，试图从扩宽参与途径、优化参与制度、构建服务型政府以及扩大网络民主参与等四大方面探讨了促进南京市公民参与 的应对措施，以期更好地实现目的。 关键字 ： 公共政策，公民参与，南京市，服务型政府 南京市公共政策制定中公民参与的现状与对策分析 II ABSTRACT Citizen participation in public policy formulation is an enduring topic, along with our cou
6、ntry the advancement of democratic legal system, citizen participation by policy makers, gradually the attention of experts and scholars. Again recently at the 18th session of 4 on the whole, put forward “to adhere to the leadership of the party, the people are masters of the country, in accordance
7、with the law governing the organic unification, unswervingly take the socialist rule of law with Chinese characteristics path“. This suggests that, in our country, in the form of the citizen participation as the people are masters of the country, and to rely on the socialist law as the safeguard mec
8、hanism, has received the recognition from the top leadership, scope and amplitude is bound to expand citizen participation. Based on this, are analyzed in this paper, the meaning of citizen participation in public policy, and with the help of marxist theory of democratic participation, deliberative
9、democracy theory, discusses the theory of citizen participation system, participate in value, such as can improve the scientific and democratic of public policy, strengthen the legitimacy of the policy and the public. Then, according to the city of nanjing citizens to participate in the general idea
10、, and by means of questionnaire, case study method, study the problem faced by nanjing citizen participation, and argues that the negative influence of traditional culture, information asymmetry, and the development of civil society is not mature, the government does not support is the main cause of
11、 these problems. After studying the developed areas at home and abroad and the citizen participation system, carries on the system, and connecting with the actual situation of nanjing, trying to broaden participation way, optimization system, building a service-oriented government and expand the net
12、work democracy involved in four aspects, such as discusses the countermeasures of promoting nanjing citizen participation, in order to better achieve the purpose. Keywords: Public policy,citizen participation, the city of nanjing, a service-oriented government 南京航空航天大学硕士学位论文 III 目 录 第一章 绪 论 . 1 1.1
13、选题背景 . 1 1.2 研究意义 . 2 1.3 文献综述 . 2 1.3.1 国外研究现状 . 2 1.3.2 国 内研究现状 . 4 1.3.3 国内外研究比较 . 5 1.4 本文研究思路和方法 . 5 第二章 公民参与的概念、理论依据及价值分析 . 6 2.1 概念的厘定 . 6 2.1.1 公共政策 . 6 2.1.2 公共政策制定中公民参与 . 7 2.1.3 公共政策制定中公民参与的主要途径 . 8 2.2 公民参与的理论基础 . 9 2.2.1 马克思主义民主参与理论 . 9 2.2.2 协商民主理论 . 10 2.3 公民参与的价值分析 . 11 2.3.1 公民参与有利于
14、公共政策的民主化与科学化 . 12 2.3.2 有利于提升公共政策的合法性 . 13 2.3.3 有利于确保政策的公共价值取向 . 13 2.3.4 有利于和谐社会的构建 . 14 第三章 南京市公民参与的考察与研究 . 15 3.1 南京市公民参与公共政策制定的现状 . 15 3.1.1 南京市公民参与概况 . 15 3.1.2 南京市公 民参与的调查问卷 . 16 3.2 近年来南京市公民参与典型案例分析 . 18 3.2.1 城西干道改建工程 . 18 3.2.2 梧桐树事件 . 19 3.2.3 雨污分流工程 . 20 3.3 南京市公民参与面临的问题 . 21 3.3.1 公民参与意
15、愿高，但实际参与一般 . 21 3.3.2 公民参与处于 “中低 ”层次 . 21 3.3.3 利益表达渠道不畅通 . 21 南京市公共政策制定中公民参与的现状与对策分析 IV 3.3.4 公民参与的制度约束力较低，缺乏法律监督保障 . 22 3.4 公民参与困境分析 . 23 3.4.1 传统政治文化的消极影响 . 23 3.4.2 公民社会发育不成熟 . 24 3.4.3 公民与政府之间信息不对称 . 24 3.4.4 公民参与缺乏政府的有力支持 . 25 第四章 国内外推动公 民参与的有益探索 . 27 4.1 国内推动公民参与的探索 . 27 4.1.1 温岭的民主恳谈会制度 . 27
16、 4.1.2 杭州的开放式政府决策制度 . 28 4.2 国外推动公民参与的探索 . 29 4.2.1 德国城市规划中的公民参与制度 . 29 4.2.2 美国价格听证会制度 . 30 4.2.3 巴西阿雷格利港市参与式预算管理 . 30 4.3 国内外推动公民参与的启示 . 31 第五章 完善南京市公民参与的对策 . 33 5.1 扩宽参与途径，保障公民参与途径畅通 . 33 5.1.1 夯实城市社区公民参与的基础 . 33 5.1.2 发挥驻宁高校的先锋作用 . 33 5.1.3 完善非政府组织的支持作用 . 34 5.2 加强制度建设，优化公民参与机制 . 34 5.2.1 建立健全责任
17、追究机制 . 35 5.2.2 优化政务公开，保证人民知情权 . 35 5.2.3 完善听证会制度 . 35 5.3 树立以人文本理念，构建服务型政府 . 36 5.3.1 革新公共决策文化，转变 “官本位 ”思想 . 36 5.3.2 树立全新治理理念，增强政府回应性 . 37 5.4 扩大网络民主参与，减少参与成本 . 37 结 语 . 39 参考文献 . 40 致 谢 . 43 在学期间的研究成果及发表的学术论文 . 44 附录 南京市公民参与公共政策调查问卷 . 45 南京航空航天大学硕士学位论文 1 第一章 绪 论 1.1 选题背景 公民参与的实践最早起源于古希腊。公元前 6 世纪，
18、雅典城邦较早的确立了民主政治，由全体自由民组成公民大会。作为雅典的最高权力机关，自由民可以在公民大会上发表观点，其参政议政权利得到了空前扩大。丰富的民主理论以及具体的实践，使得雅典成为西方近代民主制度发展的滥觞。第二次世界大战后以后，伴随着行为科学的兴起，以及行政权力对公民影响程度的日益加深，公民参与的概念便被大量引进人文等社会科学领域，成为研究的热点。如今，随着生产力的发展、政治民主化、社会法治化进 程的加快推进和公民参与意识的觉醒，西方许多国家的公共部门正逐步发生了变化，原先严格的等级制度、效率低下的行政官僚化形式，正逐步转向为以“公民为中心”，这不仅仅是一种形式上的变革，而且是政府职能，
19、以及政府执政理念发生的本质变化。之前，政府与公民之间是控制与被控制、管理与被管理的关系，伴随着全球化公民参与运动的风起云涌，以及民主理论的创新，现在越来越多的专家学者呼吁政府与公民之间的关系应该是服务与被服务的关系。公共政策作为对社会价值物的权威性分配，自然也必须引入公民参与，而公民参与公共政策的核心便是公民直接参与 公共政策的制定中。 在我国，自十一届三中全会以来，随着社会主义市场经济的发展，教育的提高，互联网的普及，参与意识的增强，在与人民群众息息相关的公共政策制定中，公民越来越多的自发的参与到其中。党的十八大明确提出“最广泛的动员和组织人民依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业、
20、积极投身社会主义现代化建设，更好的保障人民权益，更好地保证人民当家作主”。在目前构建和谐社会，依法治国，循序有序的推进民主化进程中，重新审视公民参与这一主题，对于更好地保障公民权利，实现自由、民主、文明的“中国梦”，具有很强 的理论和现实意义。 南京市作为我国东部地区经济发达的省会城市，民主法治精神相对较强。在近几年的公共政策制定中，如城西干道改建工程、梧桐树事件以及水污分流工程中，都可以看到公民通过各种途径参与公共政策的制定，都在不同程度上影响了公共政策。公民参与取得了一些成绩，但也面临着政府回应不及时、公民参与层次低等问题。因此本文旨在分析当前南京市公民参与过程中存在的现状与问题，找出其原
21、因所在，总结国内外公民参与实践过程中的经验启示，积极完善公民参与的措施。 南京市公共政策制定中公民参与的现状与对策分析 2 1.2 研究意义 随着信息技术的发展，社会主义市场经济的不断推进 ，与以往闭塞的、单一的传统社会相比，整个社会的利益群体正在不断分化组合，呈现出多样化的态势，利益格局大幅度的调整，利益矛盾也随之跌宕起伏，纷繁交错。在这一背景下，公民参与意识不断增强，能够自觉的运用各种直接或间接手段，对公共政策施加影响力，以期实现各方利益。与此相对应的是政府所扮演的角色也在悄然发生变化，能否及时回应公民利益诉求便成为衡量一个政府是否真正为民服务的关键指标之一，从这个意义上来讲公民参与公共政
22、策的制定已是大势所去，不容置疑。然而目前我国学术界对公民参与这一部分，系统论述比较少，且没有形成体系， 大多泛泛而谈，以单一一个城市作为坐标起点而研究的更少，因而存在着指导方法的不足。基于此，本文拟以南京市作为研究对象，具有重要的学术价值和实践意义。首先，实现了具体城市的问题具体分析，有效丰富和完善现有的公民参与理论，并在此基础上实现公民参与理论的创新，对进一步构建南京市服务型政府起了借鉴意义；其次，在实践层面来讲，公民参与确保了公共政策的公共价值取向，消弭了政策制定过程的不透明，打破了政府信息封闭现象；公民参与还能够使公共政策在出台之前倾听人民的意见，这在一定程度上消除了政策制定的神秘性，增
23、强了公民的认同感 和归属感，同时也有利于政策在执行过程中减少下层阻力。最后，公民参与也是公民自我发展、自我教育的有效途径，有利于培养健全的人格，增强权利意识、责任意识。 1.3 文献综述 公民参与是个热点话题，可以依靠国内外两条脉络对相关学说进行分类。 1.3.1 国外研究现状 西方政治制度史中蕴涵着浓厚的公民参与的思想。早在古希腊雅典时期，亚里士多德就提出了“人是政治的动物”的命题，也就是说人天生就应该参与到政治生活中来。彼时的雅典，盛行的是通过召开公民大会，成年男性公民自由广泛的参与邦内外大事，享受政治权利，这便是公 民直接民主参与的雏形。近代意义上的公民参与是伴随着工业化的进展，资产阶级
24、力量的壮大，建立起了符合资产阶级利益的代议制度，一些启蒙思想家如卢梭等人对传统的代议制度表示怀疑，提出公民广泛参与的思想。卢梭在社会契约论一书中，认为人是天生平等自由的，享有“天赋人权”。他还指出“公意”与“众意”的区别，“公意永远是公正的，而且永远以公共利益为依归。” 并由此根据提出了人民主权理论，即主权是不可代表、不可转让的，并将公民直接的参与作为保障公民权利的基本途径。之后的林肯总统也提出了“民治、民有、民享”的主张，并加以发 挥。 法 卢梭 .社会契约论 M.何兆武译 .北京 :商务印书馆 ,1980:31. 南京航空航天大学硕士学位论文 3 真正的参与理念形成是在二战后，阿尔蒙德在比
25、较了各个国家的政治文化后，正式提出了此概念。之后，这一概念被大量引入政治学、行政学、社会学的研究中，得到了越来越多学者的关注。布斯和斯莱格森认为，“公民参与就是影响或试图影响公益分配的行为。”罗尔斯在正义论中，表示“所有公民都应当有平等的权利来参与制定公民将要服从的法律的立宪过程和决定其结果”。上世纪 60 年代后，伴随着发达国家开展“新公共管理运动”，公民参与不再仅仅局限于投票选举上了，而是积极的参与社会公共政策的制定。一些学者立足于社会实践进行研究。英国费 边主义的代表人物道格拉斯柯尔认为，每一个人都是独立自主、无法代替的，“民主依靠的不是任何形式的选举制度，而是遍及整个社会的精神。最民主
26、的社会是其中的大部分公民希望广泛分配真正的政治权力，并能保证这种权力在实践上和理论上都得到广泛的分配。” 德国 哲学家 哈贝马斯 在 公共领域的结构转型 充分阐述了“公共领域”概念，主张公民要积极参与公共领域 的政治生活。科恩则在民主论中认为“民主过程的本质就是决策。”学者亨廷顿也在变革社会的政治秩序一书中探讨和分析了公民政治参与。纵观历史不同阶段，西方学者对公民参与的研究主要表现在以下几个方面： 一是关于参与价值的研究。巴伯、罗森布罗姆认为，公民参与能够进行与政府进行沟通交流，形成“政府与公民共舞的艺术”，促进资源的合理分配；英国哲学家罗素认为，推动社会发展的的途径一是政府控制力，二是社会自
27、由力量，而公民参与则是社会自由力量的体现。公民参与能够促进公共利益的实现，降低政策制定者因“理性不足”而导致决策失 败的概率等。杰斐逊认为，人民参政是防止暴政的最有效的措施，人民的监督是人民参政行使权利的重要手段。柏特曼则强调了公民参与在改善民主政治的重要作用。美国政治学家马克彼特拉克在当代西方对民主的探索则认为，“公民参与是民主的希望。” 当然一些学者也对公民参与提出疑惑。他们认为，与专业的行政人员相比，公民缺乏相关的专业知识，目光短浅，急功近利；此外信息不对称也会导致他们对政策不够了解。并且在政策制定中组织公民参与，必然会消耗大量的时间、经费、精 力 等，导致效率的降低。林德 布洛姆还认为
28、，公民参与还缺乏必要的动力， 公民更愿意“搭便车”，乐享其成，这一切都阻碍了参与的实现。 二是公民参与策略的研究。 1951 年，肯尼斯约瑟夫阿罗在名著社会选择和个人价值一书中正式提出“阿罗不可能定律”。他通过严谨的数学逻辑推理公式论证出，如果社会成员有不同的偏好，且社会有多种备选方案，那么仅仅依靠简单的多数投票原则是不可能达到协调一致的结果的。如果有，那肯定是独裁体制。“公共选择理论之父”布坎南则运用经济学的分析方法，从决策成本、经济人假设、理性选择、政府失灵等概念出发，对公民参与的意愿进行了分析论证，并对集体选择的结构特征进行一 些基本的预测。 英 柯尔 .费边社会主义 M.夏遇南 ,吴澜译 .北京 :商务印书馆 ,1984:112.