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1、(西南民族大学学报(人文社科版) 200911总第219期 本刊同址：伽州捌曲删167公共 政策中公民参与的经济分析唐琴刘金程王建容摘要民主制度不会无端形成，而是有赖于一定的社会历史条件；公民参与也不会凭空产生，而是客 i观参与机制与公民主观参与动机的结合。本文借用经济学委托一代理理论对公民参与的成本与收益 i进行分析，归结出人性假设与治理结构两个分析视角，并对公民参与所面临的困境与挑战给出解释。 ；再以利益与信息为切入最，修正了传统政治学所设计的公民参与机制，并对公民参与的边界提出构想。 ； 关键词民主；公民参与；委托一代理结构；代理陷阱；公共政策 j 中图分类号：FD91 文献标识码：A
2、文章编号：1004-3926(2009)11珈16705 i：基金项目：本文系“2006年四川大学哲学社会科学研究青年基金项目”公共政策过程中的公民参与研究的主要成果之一，课题负责人王建容。作者简介：唐琴。女，汉族，四川大学公共管理学院行政管理硕士生；刘金程，男，蒙古族，中国人民大学行政管理博士生；王建容。女，汉族，四川大学公共管理学院讲师。北京100872一、公民参与的演进脉络(一)理论传统对于公共管理特别是公共政策过程中公民参与的关注可以一直追溯到民主理念的形成与实践的初试。很显然，民主和参与是不可分的，因为“民主即民治”(P。民主便是“由人民来统治”，这里已经预设了民主和参与的内在一致性
3、。雅典民主政制实践开创了“参与式民主(participatory democmcy)”25的经典范本，卢梭社会契约思想的核心同样始终围绕着公民个人对公共事务的参与。罗伯特达尔将民主解释成为基于政治平等逻辑之上的公民参与过程，进而将“有效的参与”规定为民主的第一项标准。2(3而卡尔科恩则直接地给出更为简洁的表述：“民主决定于参与即受政策影响的社会成员参与决策”。1 3眦这些民主理论家都注意到公民参与对实现民主价值的重要意义，针对公共政策而言，广泛而有效的公民参与可以融合政府与公民在公共决策过程中的关系，为政府提供了合法性的基础，进而有利于降低政策执行成本，“维持一个现有秩序的成本涉及对现有体制的
4、理解。当社会成员相信这个制度是公平的时候，个人不会违反规则和不侵犯产权甚至于即使当私人成本收益计算使这样的行为合算”【3 J(附”(二)发展中面临的挑战公民参与的发展并不是一帆风顺的，历史上如此，现代社会也是一样。传统的古典民主理论将公民参与预设为政治理想的应有之意，然而社会演进的现实却表明公民参与没有自发形成，相反，公民参与思想在古典民主理论中萌生的时候就开始伴随着“暴民政治”的阴影，并且在两千余年的发展中挥之不去。20世纪以来，不管是大规模战争、民族自决以及经济社会的发展，集中决策的公共管理方式都更具有吸引力。马克斯韦伯和约瑟夫熊彼特提出将传统民主参与精神与现代政治系统集中决策的现实需求相
5、结合，实质上也就是在民主政治中寻求公平与效率的新平衡，通过“公平竞争”和“精英治理”两个环节分步实现民主价值。此时，“民主并不是指，也不可能指，按照人民和统治这两个词的明显的意义所说的是人民确实在那里统治的意思。民主不过是指人民有机会接受或拒绝要来统治他们的人的意思定义的一个方面可以说成：民主就是政治家的统治”。L4 J经济学的一些发展成就同样质疑公民参与，微观视角下个人行动的深入研究证实，从个人理性出发往往“不可能”实现集体理性的预期结局。从“囚徒博弈”到“哈丁悲剧”再到奥尔森的“集体行动逻辑”，经济学以个体集体理性悖论宣告分散、自利个体之间的合作无法实现，这一理论范式动摇了公民参与理论的根
6、基。(三)复兴趋势与现实困境20世纪60年代以来，参与式民主在应对挑战的过程中再次复兴，公民参与日益广泛且深入。20世纪40年代，法国戴高乐政府选择“参与”作万方数据168 经济与管理 西南民族大学学报(人文社科版)200911总第219期为其执政后期的主要政治集会口号；英国政府于1968年出台的关于城市规划的斯凯夫顿报告已经有了明确的公众参与公共事务治理的思想；1964年，美国总统林登约翰逊签署了“向贫困宣战”的经济机会法案，其中规定：“在接受服务的群体的成员和全国各地的居民中发展、操作并治理最大化且可行的民主参与”，由此掀起了“新公民参与运动”，成为现代公民参与最有影响的实践。作为公民参与
7、的制度化尝试，这些实践宣告了公民参与在公共治理中不断复兴的趋势。然而，公民参与的现状却还不尽如人意。“参与思想不仅在民主理论中地位低微，而且近来民主理论的一个显著特征是强调大众广泛参与的政治所具有的内在危险。”K o参与理论注定要在批判中不断完善自身。另外，近年来的政治学研究表明，在大多数国家和地区，公民普遍缺乏对政治和政治活动的兴趣，公共决策中公民参与程度不高。“尽管民主制度在世界各地得到扩展，民主社会中的公民投票率和人们对政治的兴趣却持续地下降。”1相对于民主与治理的发展趋势而言，公民参与的现实水平已经同维护公共利益的客观需求很不相称。二、公民参与现况的经济分析公民参与是公民在多方利益博弈
8、对局中基于自身利益预期对公共政策过程表达自己意愿与偏好的行动，也可以看作是公民在政治市场中的理性选择过程。公民参与可能影响公共政策过程进而影响各方局中人的利益，所以，公民参与不仅受到公民自身行为动机的影响，还受制于其他利益相关者所持态度与立场。从公共经济学分析可以发现，公民参与的成本与收益具有投入产出整体性、成本收益非对称性、博弈能力的差异性等经济特征，影响甚至决定了现实公共生活中公民参与的内在动机与外部环境。(一)公共品性质分析“公共利益是公共政策的终极价值归宿”，【71公共利益的形成与分配都表现出“非排他、“非竞争”的特征，经济学将符合此类特征的物品称之为“公共物品”。公共物品的实现过程往
9、往意味着特殊的行为规律，公民参与过程也受到公共物品特性的影响。公共物品形成需要整体性的成本投入，往往需要组织成员以集体行动协力完成。整合多样化的利益偏好、促使分散的社会成员采取集体行动将面临宣传、动员、组织、协调、沟通、互信等方面的高昂成本，普通的个体成员显然无力承担如此成本。参与者支付参与成本在彼此之间是“非竞争”的，个体社会成员对于整体性公共利益所作的贡献微不足道，所以，社会成员之问的相互关联极其重要，大家在整体利益改进的前提下改善自己的利益份额，个人努力不能直接增进自己的福利。公民参与在本质上是公民之间互信、互惠的集体行动，少数精英分子的先知先觉不足以实现政策参与的最终目的。个体公民支付
10、一定的参与成本直接动机在于改进自身利益，然而，公民参与的收益往往是通过间接过程模糊实现，无法直接回应弥补成本的预期。分散的个性化的个人利益动机与整体性的成本投入之间无法统一于理性的个体公民，每个人的参与成本对应的是整体性的公共利益改进，个体公民不会为全体人的收益独自支付全部成本。此外，公共政策往往涉及不同的利益相关群体，所以不存在公民参与的稳定的组织结构，具体一项公共政策的参与者通常只是基于共同的利益需要而临时聚合在一起的，组织化程度很低，参与者相互之间缺乏信任基础，合作意识淡薄。另外，公民参与过程本身是“非排他”的，利益相关的民众自由参与，彼此平等，分散的意见和主张往往难于达成一致，无法采取
11、集体行动。(二)外部性分析公共经济学认为，当某一具体行为所引致的成本与收益不对称时，一个人的行为除了影响自身利益，还对其他人的利益产生一种外在的影响，即外部效应。公民参与具有明显的“外部效应”特征。1公民行为的外部性公民参与的收益在于参与行动影响甚至于改变公共政策所产生的公共利益增进，公共利益的整体性存在形式决定了公民参与的收益不可分割。对整体性公共利益进行分配时，公共政策依据公民权确定该政策所涉及公共利益的分配次序与分配比例，而不是由贡献量大小依次分配话语权。由于每个人的基本公民权绝对相等，所以参与收益在参与者之间是按照“一人一份”等比例分配的。另一方面，公民在参与公共政策的过程中彼此之间的
12、贡献难于比较或衡量，“他人很难确定别人对共同事业贡献了多少。当对事业作出高成本而难以测量的贡献的多个参与者决定着共同的结局时，个人就有从事机会主义行为的激励”L81也就是说，即使成本或贡献的差异可以在利益分配次序或比例中有所体现，这种差异也是难于捕捉的。理性的行为人最“经济”的选择将趋向于“搭便车”：旁观公民政策的参与过程，以零参与成本获得等比例的利益改进。每个人都希望别人参与公共决策，促成公共利益，然后自己坐享其成。万方数据西南民族大学学报(人文社科版) 200911总第219期2公共管理者的外部性行为公共管理者包括体制内的公务员和“影子官僚”，他们对公民参与的态度和立场构成公民参与的客观条
13、件和外部环境。公务员在政策过程中支付行政成本，其内在结果是其公共管理行为绩效，而外在收益则是对公共利益改进。但公务员的行为动机中还有自己的部门利益或个人利益。【90公共管理行为外部性特征诱导公务员修改公共政策内容或者在执行中曲解政策本意，使其在影响公共利益的同时促成自身利益的实现。当公共利益与公务员私利对立时，帕累托改进难于实现，政策过程演变成公共利益与公务员私利与公民之间的零和博弈，公务员便会利用政策“外部性”效应来“损人利已”。所以自利的公务员往往倾向于封闭公共政策过程，排斥公民参与。“影子官僚”本是公共政策的受众，但是他们是发展完善、利益动机明确、专业化程度较高、更具议价实力的市场或公共
14、组织。“在政府日常事务的运转过程中，他们通常成为局内人。影子官僚所发挥的作用相当于联邦机构正式官员所发挥的作用”，【l叫从而对公共政策发挥着隐蔽而实在的影响。作为政策参与的既得利益集团，他们同样以行政相对人的身份反对普遍的公民参与，以期长久维持自身通过寻租获得的垄断利益。(三)信息不对称分析经济学中的信息不对称是指“订立契约的交易双方当事人一方知道而另一方不知道，甚至第三方也无法验证，即使能够验证，也需要花费很大物力、财力和精力，在经济上是不划算的。”【1川信息是决策环境的重要变量构成，信息不对称是市场失灵的重要根源，而今看来，“不完全信息既是私人部门的问题，也是公共部门的问题。”【l副受专业
15、化与层级制的影响，公共政策相关信息在公民与公共管理者之间的分布是不对称的，不充分或不完备的信息条件从客观上制约了公民参与的实际能力。专业分工思想对官僚制体系影响深远，神秘权威主义行政文化塑建了强大的信息壁垒，进一步加剧了公民与公共管理者之间距离感。随着公共管理专业性不断增强，公务员在长期重复同类同质公共管理活动的过程中，拥有更多的专业知识技能与管理经验，在公共政策过程中更具积极意识与主动能力，而他们往往并不欢迎更多、更深人的公民参与。与之相对的，公民只能凭着经验与有限信息来判断公共事务，由于缺少相关信息支持，使得公民往往是出于利益直觉参与公共政策过程。盲目、非理性的公民参与或者因为偏激的利益取
16、向、激进的表达方式而冲击现在宪政规则体系，又或者因为失望、怀疑而表现出参与的冷漠或疏离、回避参与。当公共信息不完备的时候，公共利益的边界变得模糊不清，利益相关者的范围也难于确定。埃莉诺奥斯特罗姆发现，各人所得到的信息不同会导致机会主义的滋生，说一套做一套的个人主义进一步加剧既定决策环境下不确定性问题。【1列而威廉姆森进一步认为：“机会主义源自于信息的不完全或信息披露的不真实，特别是精于算计的误导、曲解、使人模糊，或者其他混淆视听的行为”。141缺乏相关信息往往使得公民在公共政策博弈中处于弱势地位，削弱了他们出于维护自己利益目的而参与公共决策的激励，而这往往是公民参与的最有力动机之一。以上三个方
17、面的分析彼此密切相关，实践中它们常常纠合在一起发生作用。概括起来，公共经济学对公民参与不足的分析提出两个视角：人性假设与治理结构。经济学认为人的基本属性不会因为利益目的与选择环境的变化而改变。不管是在公共生活空间还是在私人空间中，人始终是在自利动机基础上理性地选择行动策略的。公共管理的本质是公民委托公务员促进公共利益，如果公务员同样是“经济人”，“代理人的动机永远不可能与其委托人的利益完全一致。”纠那么则是公民寄望于自利的代理人去实现一个利他主义的利益目的。所以，利益悖论前提下的委托代理结构需要附加监督与激励机制来消弥委托人与代理人之间的信息不对称，克服各种消极的外部效应，这便是以公民参与来弥
18、补现有公共治理结构的理论依据。“代理关系是一种契约关系，在这种契约下，一个人或更多人(即委托人)聘用另一个人(即代理人)代表他们来履行某些服务。包括把若干决策权托付给代理人”。钊委托代理结构下代理人的自利动机、公共行政的专业性壁垒、公共信息不对称以及公共利益的公共品属性构成了对公共利益的潜在、持久的威胁，我们称之为“代理陷阱”。公共管理中公民参与恰是克服代理陷阱的制度补充，经济学的分析更直观地说明了为什么参与式民主会比代议制民主更具生命力。三、机制设计的考虑根据上文的分析，目前公民参与公共事务过程，关键是要克服“搭便车”与“信息屏障”，前者涉及利益导向的动力机制，后者则关系到公民参与的充分条件
19、。(一)利益机制公民在公共事务治理中的参与程度，在根本万方数据170 经济与管理 西南民族大学学报(人文社科版)2009ll总第219期上取决于社会利益格局的结构。一方面，利益动机是公民参与公共事务的基本动力之一；另一方面，利益的相关性也是公共管理者接受或拒绝公民参与公共决策的关键考量因素。公民参与制度体系设计既要考虑公民对直接利益回报的渴望，又要思考如何保障参与机制持续运行，从根本上维护并促进公共利益。1短线利益短线利益是公民参与收益中直接影响相关者(公共管理者、公民等)利益那部分，这是利益相关者在公共政策过程中采取行动的直接动因。短线利益基础上的公民参与机制强调由公民直接参与到公共资源的使
20、用与处置等具体的公共政策，并且由参与者分享相关政策产生具体而直接的公共利益结果。基于短线利益动机的公民参与机制通过利益格局的调整来吸引公民参与同时迫使公共管理者接受这种参与。如果公民意志与能力无法在利益格局中构成公共管理者的行为约束条件，公共管理者也没有主动吸收公民参与公共政策的理性基础。世界银行总结了巴西在直接参与方面制度创新的成功案例。20世纪90年代中期，巴西的阿尔格里港发起了一项“参与式预算”活动，先由居民集会商讨并决定预算优先级，继而由直选代表制定城市范围的预算方案。到2004年，巴西已经有400多个城市借鉴了“参与式预算”方法。过去社会中强势阶层的狭隘利益左右公共政策价值取向的情况
21、已经有了很大改观，寻租现象明显减少。“参与式预算”的财政体制改革，引导公民参与到直接影响利益分配政策过程，改变了政治机会分布结构，让公共政策直接回应公民的利益需求从而增强公民参与的积极性，同时激励公共决策者接纳与发展公民参与。2长线利益长线利益基础上的公民参与机制旨在平衡委托代理结构中公民与公共决策者的地位，通过契约完善和制度创新来降低代理成本和克服代理陷阱。其根本的逻辑在于改造委托代理双方利益对立格局，跳出非此即彼的零和博弈思维定势，通过公民参与达成精英与民众利益关系的融合。公共契约的运行面临各类的代理成本：公共决策者要向公民支付承诺和保证；公民的监督成本；公共决策偏离公民利益最大化诉求产生
22、的“剩余损失”等等。在公共决策者与公民之间建构利益融合型的合作关系需要对公共治理制度体系进行更深层次的变革。首先是将公共决策与公民参与纳入法治的视野。法是包括公民、政府、企业、第三部门等在内的所有社会实体之间的最基础契约。公共决策者对法律的恪守与尊崇可以降低自己所支付的承诺和保证成本，因法所维护的价值恰是公民在不确定条件下对公共利益的理性预期。而公民依法定程序、按法定依据参与公共决策是最低成本的公共监督。对公共契约内容与执行过程的完善符合经济学解决代理陷阱的规范思维，是针对问题根源寻求系统化的解决出路。其次是增加公民的参与能力。分散的公民追求整体性的公共利益，其间的逻辑悖论不言而喻，奥尔森的“
23、集体行动逻辑”是相关表述的代表。然而，埃莉诺奥斯特罗姆通过对小规模公共事物治理的研究提出了多中心民主行政的解决办法。在她看来，所谓关于公共理性的悖论只是严格封闭条件下自我重复演化的结果。今天公民无力参与公共决策也许恰恰是因为他们此前从未真正参与过。根据2006年世界发展报告提供的资料，印度的喀拉拉邦在1996年实施了“分权计划人民运动”，授权基层公民组织自我治理。制度性激励和新的社会动员体系唤起了公民参与决策与治理的极大热情，公民中涌现越来越多的积极分子投身自治组织，治理实践中公民获得更多公共决策相关的信息与专业技术，从根源上开始消弥信息不对称所引发的“蝴蝶效应”。公共社会整体成长，为社会发展
24、注入持续不断的动力支持。(二)知情与表达信息条件决定了公民是否具有参与公共决策的动机，而信息不对称扭曲了公民与决策者之间的利益格局，导致了治理结构的异化。与公民之间的信息鸿沟正在成为政府所面临的各种危机的根源，同时，公民之间信息获得条件与处理能力差异可能是集体行动中最大的障碍。克服信息不对称即是让知情公民根据自身利益预期，以合乎宪政规则的方式表达自身利益诉求的过程。1知情掌握与公共政策相关信息是公民参与的基本前提。现代民主理念中的基本主张即是让公众知情，知情权也是公法研究中的核心问题。在经济学看来，信息与知识是个人选择与决策的基本参考要素，也构成了其行动约束中最重要的变量。及时有效地获得公共信
25、息与知识是成就积极公民的必需条件，相关信息获取程度决定了公民判断的理性程度。詹姆斯麦迪逊说：“想要当家作主的民众必须用知识的力量将自己武装起来。一个民选政府若无大众化的信息或无获此信息的途径，那就不过是一场闹剧或一场悲剧，亦或两者兼而有之的序幕。”万方数据西南民族大学学报(人文社科版) 200911总第219期 本刊网址川彻仉靓地6埘17l更多信息意味着更有效地分配资源，利益冲突的对立格局与机会主义的行为动机都会在阳光下消失，公民知情基础上的积极参与才能保证公平在社会中的实现。面临更复杂更具挑战性的公共管理任务与目标，政府最大的资源在于民众的信任与支持，公共参与是将政府、市场及社会融合于一体的
26、唯一途径。托马斯杰斐逊在1789年写道，无论何时，一旦民众充分知情，那么，他们就能被他们自己的政府委以重任。2表达科学、有序、有效的利益表达是公民参与的核心。公民表达可以让政府更准确地把握公民的意愿与需求，在此基础上提升公共政策的合法性与回应性，这也是公共政策科学公正的基本前提。公民表达是公共行政系统中一组复杂的责任关系，既为公共政策提供事实依据，同时也关乎公民参与的合法性。公民需要有效发觉与识别自身的需求，这与公民表达能力相关。公民参与的趋势是不断关注公共事务治理进程并向决策者传达自己的主张，毕竟，“专家有资格做你的代理人，并不意味着他们有资格做你的主人”。【2“P剐公民实现对自身利益的有效
27、表达有赖于公共决策者与公民对政策的影响能力趋于平衡。同时，政府需要科学对公民多元的利益偏好进行汇总。个性化的公民基于自我利益认同动机所表达的利益诉求必然呈现多元分布趋势，不仅公民个体利益与社会整体公共利益之间可能存在矛盾，就是公民利益之间有时也会发生冲突。“几乎所有的政府政策，甚至最小政府的决策，都会恶化某些人的境况。”Ll刨决策者回应不同诉求时的公平性影响到公民对表达的信任，进而影响下一轮表达积极性。为公民提供一个畅通的利益表达渠道是克服公民参与偏激与盲目性的根本所在，从公共管理主体角度来说，是将公民参与纳入法制体系的第一步。在现有的公民社会发展条件下，政府应当考虑建立分担参与和表达成本的机
28、制，促进公民社会的成长与发展。四、公民参与的边界公民参与代表着公共事务治理的民主趋势，随着公共管理职能扩张与任务的复杂化，政府需要公民更有力的支持与合作，“惟一能完全应付社会的各种紧急情况的政府，是全体人民都参与的政府；任何的参与，即使它行使的公共职能微乎其微，也是有益的”刊对公民参与未来的憧憬让许多人激动不已，然而公民参与不是民主的终点。魏玛共和国广泛的大众参与并没有带来真正的集体理性，相反却在“民主”的土壤里培育出了法西斯主义。客户偏袒主义在现代民选政府里扭曲了公民参与的政治初衷，竞选人通过“亲富”或“亲贫”的针对性政策施恩迎合特殊群体和关键支持者的利益，以巩固自己的政治基础，却使得公共资
29、源在整体上效率低下，一个极端的例子是波士顿的“克利效应”。公民参与不会让公共政策达致完美，因为政策永远不会完美。公民参与的发展应该是渐进的，以便契合社会发展衍生的条件与需求，虽然它不会在历史中自动生成，不过，制度创新可以为公民参与提供原初动力激励。参考文献：1卡尔科恩论民主【M李柏光，林猛译，冯克利校，北京：商务印书馆，19882罗伯特达尔论民主M聂崇信，朱秀贤译，北京：商务印书馆19993道格拉斯c诺思经济史中的结构与变迁M陈郁等译，上海：上海三联书店，20004约瑟夫熊彼特资本主义、社会主义和民主主义M绛枫译，北京：商务印书馆，1979：3553565卡罗尔佩特曼参与和民主理论M陈尧译，上
30、海：上海人民出版社，2006：16斯蒂文R史密斯，海伦英格兰姆公共政策和民主制度A见：海伦英格兰姆斯蒂文R史密斯新公共政策一一民主制度下的公共政策M钟振明，朱涛译，上海：上海交通大学出版社。2005：117刘金程公共政策：前提、推论、新观点J天府新论，2006(6)：89918这是威廉姆森在1975所发表的观点，转引自埃莉诺奥斯特罗姆制度激励与可持续发展M上海：上海三联书店，2000：559Dawn$，AnthoIIy(1957)An Ec伽omic Theory of DemocmcyNew York：HaTper：2810乔治弗雷德里克森公共行政的精神M张成福译，北京：中国人民大学出版社，
31、2003：911李风圣译者前言见：科斯，哈特斯蒂格利茨等契约经济学M李风圣译，北京：经济科学出版社，1999(译者前言)：1912斯蒂格利茨经济学(上册)M梁小民译，北京：中国人民大学出版社，2000：14613williamson，OE(1985)The Econolic In8titIl60rIs ofC印itali8mNew York：F”ee Press：4714弗朗西斯福山国家构建_21世纪的国家治理与世界秩序M黄胜强，许铭原译，北京：中国社会科学出版社2007：5515迈克尔詹森，威廉梅克林企业理论：管理行为、代理成本与所有权控制A见：陈郁所有权、控制与激励M上海：上海三联书店，上海人民出版社，1998：516乔B史蒂文斯集体选择经济学M杨晓维等译，上海：上海三联书店。上海人民出版社，1999：16617Mill，John stuan(1861)con8jderation8 on Repres即t“veG0vemmenINew Yorlc：Libeml Ans f、髓s：55收稿日期：2009一b920责任编辑刘梅万方数据