财政体制变迁与地方政府竞争.pdf

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1、收 稿 日 期 ： ! # $ # $%文 章 编 号 ： $ # $&(（ !） $ 下 # $! # !财 政 体 制 变 迁 与 地 方 政 府 竞 争孙 克 敏（ 浙 江 大 学 经 济 学 院 ， 浙 江 杭 州 %$!)）摘 要 ： 在 我 国 体 制 转 轨 的 初 期 ， 由 于 国 有 经 济 比 重 较 大 ， 中 央 政 府 对 地 方 政 府 实 行 的 以 “ 分 权 让 利 ” 为 核心 的 一 系 列 不 规 范 的 财 政 体 制 改 革 ， 使 得 地 方 政 府 成 为 独 立 的 利 益 主 体 ， 地 方 政 府 在 追 求 财 政 收 入 上 的竞 争

2、 必 然 是 所 有 制 的 竞 争 ； 在 我 国 体 制 转 轨 的 后 期 ， 非 国 有 经 济 居 于 主 导 地 位 ， 如 果 地 方 财 政 分 权 进 一 步深 化 ， 那 么 地 方 政 府 在 追 求 财 政 收 入 最 大 化 上 的 竞 争 必 然 形 成 民 主 制 度 建 设 的 竞 争 。关 键 词 ： 政 府 竞 争 ； 公 共 产 品 ； 民 主 制 度 ； 财 政 体 制中 图 分 类 号 ： *$+! 文 献 标 识 码 ： ,一 、 改 革 初 期 ， 地 方 政 府 竞 争 的 核 心 是 所 有 制 的 竞 争关 于 地 方 政 府 竞 争 对 制

3、 度 变 迁 的 影 响 ， 国 内 许 多学 者 都 有 过 论 述 。 笔 者 对 他 们 的 分 析 作 一 个 简 述 。根 据 道 格 拉 斯 诺 斯 的 国 家 理 论 ， 可 以 假 定 中 央 政府 和 地 方 政 府 的 目 标 函 数 都 有 两 个 ： 一 是 本 级 政 府 财政 收 入 最 大 化 ； 二 是 所 辖 区 域 国 内 生 产 总 值 最 大 化 。无 论 是 $-& 年 分 税 制 改 革 之 前 的 分 权 让 利 的 财 政 体制 ， 还 是 其 后 的 分 税 制 财 政 体 制 ， 都 未 能 改 变 地 方 政 府的 三 重 身 份 ： 中

4、央 国 有 经 济 的 “ 基 层 单 位 ” ， 地 方 国 有 经济 的 “ 公 有 权 主 体 ” ， 其 它 经 济 以 及 全 部 地 区 经 济 的 行政 管 理 者 。 这 三 重 身 份 决 定 了 地 方 政 府 上 述 的 两 种 目标 可 能 发 生 冲 突 。 当 代 新 制 度 经 济 学 和 产 权 经 济 学 已经 证 明 ： 只 有 产 权 清 晰 的 私 人 财 产 制 度 才 最 能 降 低 经济 运 行 中 的 交 易 费 用 ， 从 而 保 证 持 续 的 经 济 增 长 。 为了 实 现 辖 区 内 国 内 生 产 总 值 的 最 大 化 ， 地 方

5、政 府 应 该降 低 国 有 经 济 的 比 重 ， 加 快 非 国 有 经 济 的 发 展 。 但 囿于 相 关 配 套 制 度 如 社 会 保 障 制 度 的 滞 后 ， 国 有 经 济 成分 不 可 能 很 快 降 到 很 低 比 重 。 在 这 种 情 况 下 ， 作 为 地方 国 企 的 “ 产 权 主 体 ” ， 企 业 的 利 润 也 将 创 造 财 政 收 入 。为 了 实 现 最 大 化 财 政 收 入 ， 地 方 政 府 或 者 会 增 加 对 这些 企 业 的 财 政 投 资 ， 或 者 通 过 法 律 和 行 政 手 段 对 外 地产 品 （ 比 如 汽 车 ） 加 以

6、 歧 视 （ 比 如 征 收 较 高 的 税 ， 或 干 脆不 给 上 牌 照 ） 。 这 些 做 法 在 短 期 内 确 实 有 利 于 增 加 本区 的 财 政 收 入 ， 但 它 不 利 于 本 区 经 济 和 财 政 收 入 的 长期 持 续 增 长 。 在 财 政 收 入 一 定 时 ， 增 加 对 企 业 的 投 资会 影 响 到 对 本 区 道 路 、 桥 梁 等 基 础 设 施 和 其 它 公 共 产品 的 供 给 。 由 于 这 些 公 共 产 品 具 有 很 大 的 正 外 部 性 ，直 接 影 响 到 一 个 地 区 的 投 资 环 境 ， 所 以 它 们 的 短 缺 ，

7、 必然 会 降 低 包 括 国 有 经 济 和 非 国 有 经 济 在 内 的 所 有 企 业的 绩 效 ， 从 而 降 低 本 区 的 国 内 生 产 总 值 和 财 政 收 入 。采 取 地 方 保 护 主 义 措 施 ， 必 然 会 招 致 对 手 的 报 复 ， 在 国内 形 成 一 个 个 相 互 分 割 的 封 闭 性 小 市 场 ， 使 专 业 化 和分 工 所 带 来 的 增 益 不 能 被 利 用 ， 结 果 只 能 是 全 盘 皆 输 ，阻 碍 每 个 地 区 国 内 生 产 总 值 和 财 政 收 入 的 增 长 。 可见 ， 地 方 政 府 对 同 一 个 目 标 的

8、追 逐 在 长 期 和 短 期 内 可能 会 相 互 冲 突 。 其 实 ， 随 着 社 会 科 学 知 识 特 别 是 现 代经 济 学 知 识 的 扩 散 ， 在 那 些 非 国 有 经 济 成 分 比 重 高 的地 区 经 济 繁 荣 的 活 生 生 现 实 ， 使 大 力 发 展 个 私 经 济 会汇 成 一 股 浩 浩 荡 荡 的 洪 流 。 竞 争 的 结 果 是 各 个 省 区 非国 有 经 济 成 分 占 ./0 的 比 重 都 有 大 幅 度 的 提 高 。二 、 改 革 后 期 ， 地 方 政 府 竞 争 的 核 心 是 民 主 制 度 建设 的 竞 争随 着 非 国 有

9、经 济 占 国 内 生 产 总 值 比 重 的 迅 速 提高 ， 出 现 了 财 政 收 入 占 国 内 生 产 总 值 和 中 央 财 政 收 入占 总 财 政 收 入 两 个 比 重 下 降 的 问 题 。 至 于 为 什 么 会 出现 “ 两 个 比 重 ” 下 降 问 题 ， 这 方 面 的 文 献 已 经 浩 如 烟 海 。归 纳 起 来 ， 主 要 有 这 样 几 个 原 因 ： $1 以 增 值 税 、 消 费税 、 营 业 税 为 主 的 流 转 税 主 要 是 针 对 国 有 工 业 企 业 ， 成长 性 较 高 的 个 体 私 营 企 业 、 乡 镇 企 业 和 三 资 企

10、 业 由 于种 种 税 收 优 惠 而 税 负 较 轻 ； !1 税 收 以 第 二 产 业 为 主 ，而 成 长 性 较 高 的 第 三 产 业 对 财 政 收 入 的 贡 献 太 小 ， 如房 地 产 、 金 融 保 险 、 电 信 、 餐 饮 、 娱 乐 业 等 ； %1 当 时 的“ 包 干 制 ” 财 政 体 制 加 剧 了 “ 两 个 比 重 ” 的 下 降 趋 势 。 在“ 包 干 制 ” 财 政 体 制 下 ， 虽 然 中 央 政 府 有 制 定 规 则 的 权力 ， 但 是 地 方 政 府 有 执 行 规 则 的 权 力 ， 为 了 对 付 中 央 政府 在 了 解 比 例

11、确 定 上 的 随 意 调 整 ， 保 护 本 地 区 的 利 益 ，地 方 政 府 往 往 会 采 用 “ 藏 富 于 企 业 ” 的 策 略 ， 该 收 的 税不 足 额 收 取 ， 或 者 采 用 “ 藏 富 于 地 方 ” 的 策 略 ， 以 摊 派 和集 资 的 形 式 将 这 部 分 本 来 应 该 是 税 收 的 资 金 截 留 在 地方 ， 形 成 普 遍 的 乱 集 资 、 乱 摊 派 现 象 。为 了 扭 转 这 一 不 利 于 市 场 化 改 革 持 续 推 进 的 财 政趋 势 ， $-& 年 ， 中 央 政 府 实 行 了 分 税 制 财 政 体 制 改 革 。分 税

12、 制 改 革 的 核 心 内 容 可 以 概 括 为 “ 三 分 一 返 ， 即 分 支出 、 分 收 入 、 分 设 税 务 机 构 、 实 行 税 收 返 还 。 其 中 税 收返 还 制 度 的 具 体 做 法 是 ： 以 $-% 年 为 基 期 年 ， 按 分 税后 地 方 净 上 划 中 央 的 收 入 （ 消 费 税 加 增 值 税 的 )23减中 央 下 划 收 入 ） 确 定 中 央 对 地 方 的 税 收 返 还 基 数 。 从$-& 年 起 ， 每 年 递 增 返 还 ， 递 增 率 按 各 地 区 上 划 收 入增 长 率 的 $： +% 系 数 确 定 。 如 果 本

13、地 区 $-& 年 底 向中 央 净 上 划 收 入 达 不 到 上 年 税 收 返 还 基 数 ， 则 相 应 扣减 税 收 返 还 数 额 。 由 此 ， 大 家 不 难 理 解 为 什 么 $-% 年第 四 季 度 各 地 税 收 会 超 额 增 长 。 分 税 制 财 政 体 制 运 行万方数据七 年 以 来 ， 在 提 高 “ 两 个 比 重 ” 上 成 效 卓 著 ， 这 主 要 是 由于 明 确 了 地 方 政 府 对 某 些 税 种 的 收 入 权 ， 从 而 大 大 调动 了 地 方 政 府 理 财 的 积 极 性 ， 同 时 设 立 了 国 家 税 务 局 ，增 加 了 中

14、 央 政 府 执 行 规 则 的 权 力 。 但 是 由 于 中 央 政 府既 拥 有 制 定 规 则 的 权 力 ， 又 拥 有 部 分 执 行 规 则 的 权 力 ，使 得 中 央 政 府 经 常 通 过 改 变 游 戏 规 则 的 形 式 ， 使 地 方政 府 处 于 不 利 的 地 位 。 最 典 型 的 一 个 例 子 便 是 证 券 交易 税 ， !# 年 规 定 的 中 央 与 地 方 的 分 享 比 例 是 $%： $%，后 来 变 成 &%： %， 直 到 现 在 的 #： (。 中 央 政 府 这 样 做的 用 意 是 很 明 确 的 ， 即 提 高 中 央 财 政 收 入

15、 占 总 财 政 收入 的 比 重 （ 分 税 制 改 革 时 的 预 定 目 标 是 中 央 财 政 收 入占 到 总 财 政 收 入 的 (%)， 这 一 目 标 到 现 在 为 止 仍 然 没有 实 现 ） ， 以 便 更 有 效 地 进 行 中 央 与 地 方 之 间 的 转 移 支付 。 但 是 ， 已 有 学 者 指 出 ： 在 中 央 政 府 拥 有 高 度 集 中 的税 收 立 法 权 的 情 况 下 ， 要 实 现 中 央 财 政 收 入 占 总 财 政收 入 (%)以 上 是 不 可 能 的 ， 也 是 没 有 必 要 的 。其 实 ， 随 着 各 地 区 非 国 有 经

16、济 占 本 地 区 国 内 生 产总 值 比 重 的 日 益 提 高 ， 地 方 政 府 的 支 出 责 任 越 来 越 大 ，与 此 同 时 ， 我 国 法 律 既 没 有 赋 予 地 方 政 府 税 收 立 法 权 ，又 严 禁 地 方 政 府 发 行 地 方 债 券 ， 中 央 政 府 不 时 又 通 过改 变 游 戏 规 则 的 形 式 来 占 有 一 部 分 地 方 收 入 ， 这 也 部分 解 释 了 为 什 么 乱 集 资 、 乱 摊 派 、 乱 收 费 总 是 屡 禁 不止 。 有 鉴 于 此 ， 许 多 学 者 从 财 权 与 事 权 相 对 称 的 角 度 ，主 张 赋 予

17、 地 方 人 大 部 分 制 定 规 则 的 权 力 。 笔 者 认 为 赋予 地 方 部 分 税 种 的 税 收 立 法 权 ， 还 会 对 我 国 的 民 主 制度 建 设 产 生 深 远 的 影 响 。 如 果 我 们 能 够 成 功 地 实 现 这一 “ 惊 险 ” 的 一 跃 ， 那 么 有 $% 年 文 明 史 的 古 老 中 国 就完 全 有 可 能 走 出 % 多 年 的 “ 治 乱 周 期 ” 怪 圈 ， 从 而 实现 国 家 的 长 治 久 安 。为 了 降 低 改 革 的 风 险 ， 完 全 可 以 考 虑 先 在 一 二 非国 有 经 济 成 分 占 *+, 比 重 较

18、 高 的 省 份 先 行 试 点 如 广东 、 浙 江 。有 些 人 担 心 ， 赋 予 省 级 政 府 部 分 赋 税 权 ， 省 级 政 府如 果 横 征 暴 敛 ， 老 百 姓 岂 不 遭 殃 ！ 笔 者 认 为 ： 如 果 所 有的 企 业 都 符 合 “ 经 济 人 ” 假 设 ， 同 时 国 内 市 场 是 一 个 包括 产 品 市 场 和 要 素 市 场 在 内 的 统 一 开 放 的 大 市 场 ， 那么 这 种 担 心 便 是 多 余 的 。 假 定 省 级 政 府 只 有 一 个 目 标 追 求 本 级 政 府 财 政 收 入 的 最 大 化 。 如 果 省 级 政 府开

19、征 的 税 种 税 目 过 多 ， 税 率 过 高 ， 那 么 必 将 会 增 加 辖 区内 企 业 的 生 产 成 本 ， 使 得 本 辖 区 的 产 品 在 省 内 外 的 市场 份 额 降 低 ； 与 此 同 时 ， 在 利 润 的 驱 动 下 ， 通 过 “ 用 脚 投票 ” ， 外 省 投 资 不 会 进 来 ， 本 省 企 业 还 可 能 退 出 ， 双 重 作用 的 后 果 便 是 伤 及 税 本 、 侵 蚀 税 基 ， 阻 碍 财 政 收 入 的 增长 。 那 么 ， 省 级 政 府 会 不 会 征 税 过 少 ， 税 率 过 低 呢 ？ 答案 是 也 不 会 ！ 虽 然 税

20、负 低 有 利 于 降 低 本 区 产 品 的 供 给价 格 ， 提 高 本 区 产 品 的 市 场 竞 争 力 ， 增 加 市 场 份 额 ， 但是 价 格 弹 性 总 是 有 限 的 ， 增 加 的 市 场 份 额 也 是 有 限 的 ；当 然 ， 税 负 轻 还 会 吸 引 外 省 区 企 业 家 前 来 投 资 ， 但 影 响投 资 的 因 素 除 了 税 收 外 还 有 很 多 ， 如 距 市 场 、 原 材 料 的距 离 等 ， 所 以 增 加 的 外 来 投 资 额 也 是 有 限 的 。 结 果 是 ，如 果 税 负 过 低 ， 那 么 即 使 本 区 经 济 很 活 跃 ，

21、政 府 收 入 可能 还 是 少 的 。 这 不 符 合 省 级 政 府 行 为 的 假 定 。 以 上 对地 方 政 府 寻 求 最 优 税 负 点 的 分 析 类 似 于 西 方 经 济 学 中提 高 的 “ 拉 弗 曲 线 ” 。应 该 指 出 的 是 ， 以 上 对 “ 拉 弗 曲 线 ” 和 “ 各 地 方 政 府在 公 共 支 出 领 域 的 竞 争 有 利 于 民 主 制 度 建 设 ” 作 用 机理 的 分 析 有 一 个 前 提 条 件 ， 即 存 在 一 个 统 一 开 放 的 包括 产 品 市 场 和 要 素 市 场 在 内 的 国 内 大 市 场 。 但 事 实上 ，

22、目 前 我 国 在 这 个 关 键 的 前 提 条 件 上 很 成 问 题 ， 地 方保 护 主 义 所 造 成 的 市 场 分 割 自 改 革 以 来 一 直 是 令 许 多学 者 忧 心 的 一 个 问 题 。 可 以 想 见 ， 赋 予 地 方 部 分 税 收权 的 进 一 步 分 权 化 改 革 ， 在 可 能 会 带 来 新 一 轮 制 度 创新 的 同 时 ， 也 可 能 会 加 剧 地 方 保 护 主 义 ， 事 实 上 ， 严 重的 地 方 保 护 主 义 可 能 会 窒 息 制 度 创 新 。 如 何 做 到 分 权基 础 上 的 制 衡 ？ 如 何 对 地 方 保 护 主

23、义 加 以 抑 制 ？ 这 涉及 到 司 法 体 制 的 改 革 ， 在 此 不 再 叙 述 。三 、 结 论本 文 运 用 标 准 经 济 学 一 定 约 束 条 件 下 经 济 主 体 追求 利 益 最 大 化 的 基 本 原 理 ， 剖 析 了 改 革 以 来 地 方 政 府竞 争 与 国 家 财 政 体 制 安 排 之 间 的 互 动 关 系 ， 并 且 预 言它 对 我 国 民 主 制 度 建 设 将 产 生 的 深 远 影 响 。 !- 体 制转 轨 的 第 一 阶 段 ， 由 于 各 地 区 国 有 经 济 比 重 都 很 高 ， 结果 各 地 方 政 府 在 经 济 效 率 方

24、 面 的 竞 争 最 终 深 化 为 所 有制 的 竞 争 。 - 在 体 制 转 轨 的 后 期 ， 在 部 分 非 国 有 经 济比 重 很 高 的 地 区 ， 如 果 进 一 步 进 行 财 政 分 权 ， 赋 予 地 方政 府 竞 争 独 立 的 税 收 立 法 权 ， 那 么 在 宪 法 的 约 束 下 ， 各地 方 政 府 在 经 济 效 率 上 的 竞 争 便 开 始 演 化 为 在 公 共 产品 供 给 效 率 上 的 竞 争 。 而 要 实 现 地 方 政 府 在 公 共 产 品供 给 上 的 效 率 优 势 ， 地 方 政 府 就 必 须 能 够 协 调 人 们 之间 的

25、不 同 偏 好 ， 以 揭 示 人 民 合 意 的 偏 好 ， 而 达 此 目 的 惟有 建 设 民 主 制 度 。 因 此 ， 此 时 地 方 政 府 之 间 的 竞 争 便演 化 为 在 民 主 制 度 建 设 方 面 的 竞 争 。参 考 文 献 ： ! 王 绍 光 .公 共 财 政 与 民 主 政 治 / .战 略 与 管 理 ，!(，（ ） . 黄 少 安 . 关 于 制 度 变 迁 的 三 个 假 设 及 其 验 证 0 .中 国 社 会 科 学 ， %. 1 周 业 安 .中 国 制 度 变 迁 的 演 进 论 解 释 / .经 济 研究 ， %，（ $） . # 钱 颖 一 .

26、 市 场 与 法 治 / . 经 济 社 会 体 制 比 较 ，%，（ 1） . $ +.诺 斯 ， 2.托 马 斯 （ 美 ） 著 ， 历 以 平 ， 蔡 磊 译 ， 西 方世 界 的 兴 起 ， 华 夏 出 版 社 ， !. ( 张 五 常 .经 济 解 释 张 五 常 经 济 论 文 选 0 .商务 印 书 馆 ， % 3 !. 4 何 帆 著 . 为 市 场 经 济 立 宪 中 国 财 政 问 题 0 .今 日 中 国 出 版 社 ， !&. & 王 雍 君 .为 公 共 财 政 确 立 “ 游 戏 规 则 ” ， 参 见 高 培勇 公 共 财 政 ： 经 济 学 界 如 是 说 0 .经 济 科 学 出版 社 ， %. 马 国 贤 .市 场 经 济 条 件 下 的 政 府 经 济 研 究 0 .同 & . !% 王 传 纶 ， 高 培 勇 .当 代 西 方 财 政 经 济 理 论 0 .商 务 印 书 馆 ， !$. ! 蒋 洪 .财 政 学 教 程 0 .上 海 三 联 书 店 ， !( 3%.（ 责 任 编 辑 ： 吕 洪 英 ）1!万方数据