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1、2009年第8期(总第182期)世纪桥shi Ji QiaoNo82009(General No182)论党内民主制度创新机制龙志芳，尹学朋(西华师范大学政治学研究所，四川南充637009)摘要：长期以来，制度建设带有根本性、全局性和稳定性问题。党内民主制度建设是党内民主的根本保证。既有利于将党内氏：主创新的经验提升到制度层面，又有利于为党内民主提供强有力的制度支撑。进一步推动党内民主的发展。十六大以来，中国共产党高度重视和不断推进党内民主制度建设，在保障党员民主权利、党内选举、党内监督、党员干部等制度上取得了一系列成果，促成了新的机制形成。关键词：中国共产党；党内民主；制度创新从党的十六大报
2、告关于“党内民主是党的生命，对人民民主具有重要的示范和带动作用”的提出，在逐步深入贯彻落实科学发展观以来，党内民主制度创新的发展路径，除了一方面沿循上个世纪90年以来的逻辑发展轨迹，另一方面已经开始了明显互动和走向制度化，具体表现在党员民主权利保障制度、党内民主选举制度、决策制度和监督制度等几个方面变化。一、党员民主权利保障制度方面党员是党内民主的主体，实现党员的民主权利是发展党内民主的逻辑起点。党员对党内事务不知情，就无法参与，不参与，就无从选择，更难以监督。为此，必须建立和完善党内的情况通报制度、情况反映制度、重大决策征求意见制度，逐步推进党务公开，增强党组织工作的透明度，认真贯彻党员权利
3、保障条例，以求最大限度地调动广大党员关心和参与党内事务的积极性，充分发挥其主动性和创造性。为了充分保障党员的民主权利，加强党内民主制度建设，十六大以来有在以下几个方面取得成绩。一是以保障党员民主权利问题的法律依据。2004年10月，中共中央对中国共产党党员权利保障(试行)条例进行修改，并正式颁布了中国共产党党员权利保障条例。此条例突出强调了党内民主的主体是党员而不是党的各级领导机关及其领导人，完善了保障党员民主权利的具体措施，规定了各级党组织和党员领导干部在党员民主权利保障方面应尽的职责；二是完善以保障党员民主权利为基础的选举制度。党内选举制度是党内民主的一项重要制度安排，是党内民主发展程度的
4、重要标志，党内选举制度的重点是扩大竞争性选举的范围和程度。党的十六届四中全会决定提出：“完善党内选举制度、改进候选人提名方式，适当扩大差额推荐和差额选举的范围和比例。”【l，党章规定，选举要充分体现选举人的意志，任何组织和个人不得以任何方式强迫选举人选举或不选举某个人；三是完善以保障党员民主权利为基础的党的代表大会制度。根据党章规定，党的代表大会是党的最高决策机构和监督机构。进一步巩固这一根本制度，需要一系列具体的制度予以支撑，如规范党内的会议制度，规定党代会必须按时召开的制度，规定党的代表大会的议事规则等；四是建立健全党务公开制度。公开是民主的前提。党的十六届四中全会决定指出：“建立和完善党
5、内情况通报制度、情况反映制度、重大决策征求意见制度，逐步推进党务公开，增强党组织的透明度、使党员更好地了解和参与党内事务。”推行党务公开，这在党的决议中是第一次提出，是党内民主的重大突破。党务公开，为党员真正了解和介入党内事务提供了一个平台。二、党内民主选举制度方面选举，包括对党代表、党的各级组织及其领导人的选举，这是党章赋予党员的一项最基本的民主权利。完善选举制度，要健全候选人的提名方式，扩大由党员自下而上提名的比例，提高党内选举的透明度，使党员对候选人的情况有一个比较清楚的了解。选举制度是党内民主制度中的一项核心制度，党的干部任用制度是党选拔优秀分子进入党的领导岗位的制度保证。党的干部人事
6、制度的民主化是党内民主的重要体现。十六大以来，党在选拔和任用干部的民主性方面提高显著，包括民主推荐、民主评议、民主测评、差额考察、任前公示、公开选拔、竞争上岗、全委会投票表决、基层党委直接选举(乡、村两级)等多种选拔干部的形式得到进一步发展。在党的地方、基层组织和社会互动过程中所生成与创新的一些经验开始得到中央认同，或是进行推广，或是被写进当的正式文件成为党内民主制度中一部收稿日期：200907埘基金项目：四川省教育厅青年课题项目(07sB094)的阶段性成果。作者简介：龙志芳(1981一)，女，山西太原人，西华师范大学政治与行政学院教师，研究方向：思想政治；尹学朋(1978一)，男，安徽淮南
7、人，西华师范大学政治学研究所研究人员，研究方向：中国政党政治。20万方数据分。如十六届四中全会决定提出：“完善党内选举制度，改进候选人提名方式，适当扩大差额推荐和差额选举的范围和比例。”特别是最近中共中央印发的关于党的十七大代表选举工作的通知要求“各选举单位要按照不少于15的差额比例，召开党代表大会或党代表会议选举产生出席党的十七大的代表”。埘这些规定为完善党内选举制度指明了方向，更加细化和规范了党内民主选举的具体操作。在“两票制”的基础上，2002年，四川、湖北、重庆等省份对乡镇党委书记进行“两推一选”和“公推直选”的试点。2003年，四川、江苏等省份在县(市)长候选人推荐人选的产生方式上开
8、始了推行“两推一述”和“公推公选”的试点，将竞争性选举提升到县级层面。“截止2005年10月，全国已经有200个乡镇进行了公推直选的试点，2006年公推直选的范围将进一步扩大。”nx啪对于基层选举，在充分肯定基层实践的基础上，党的十七大明确提出，要“推广基层党组织领导班子成员由党员和群众公开推荐与上级党组织推荐相结合的办法逐步扩大基层党组织领导班子直接选举范围”。这样，不仅将党内民主与人民民主有机的结合起来，还巩固和推进了基层民主的创新成果。三、党内民主决策制度方面党内民主决策是党内民主的重要指标，决策的民主与否，直接关系到党内民主的建设程度。党内民主是党的群众路线在党内生活中的体现和在领导活
9、动中的运用，充分发扬民主能使党的各项决策正确地反映事物发展的规律，体现广大党员和党组织的意愿，集中全党的智慧和经验，保证党的决策的科学化。十六大以来，党内民主决策上取得重大的进展，党代会常任制是突出表现。近年来，全国各地广泛开展了市、县党代会常任制的试点工作。各试点单位在实践中创造了一系列新的方式，实行了一系列新的做法。党的十六大报告提出“扩大在市、县进行党的代表大会常任制的试点。积极探索党的代表大会闭会期间发挥代表作用的途径和形式。按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则，完善党委内部的议事和决策机制，进一步发挥党的委员会会议的作用”之后，党代会“常任制”试点在一半以上的省份开展起来
10、。山东乳山市、山西石楼县、广西象州县、广东惠州市、江苏射阳县、湖北宜都市、吉林长春市、陕西风翔县和秦都区等都加入了试点的行列。福建省晋江市、石狮市等还试行镇党代会常任制。2003年2月四川雅安市荥经县和雨城区正式启动“常任制”，其范围包括市、县和乡镇一级，其广度和深度上成为新一轮轮试点的亮点。全国试点县市达到50多个。2003年3月，四川省委组织部专门出台了关于市、县(市、区)党代表大会“常任制”的试点意见，指导17个市县区进行三级联动试点工作，确保党代会代表在5年的任期内可以充分行使选举权、审议权、评议权、监督权和建议权。值得注意的是，这些试点地都有着极为相似的制度框架和运行机制。此外，四川
11、在进行试点的过程中，也注入了本地的实际情况和理性思考，没有在取消常委会上争论不休，而是从党代表产生的基础着手，进行了稳妥、有序和有效的实践。到2004年底，全围有一多半的省份都开展了党代会常任制的试点工作。浙江台州市椒江区，湖北省罗田县、宜都市，四川省雅安市，深圳市宝安区等地成为党代会常任制试点的成功典范。在完善党的地方各级全委会、常委会工作机制，充分发挥全委会对重大问题的决策作用，推行地方党委讨论决定重大问题和任用重要干部票决制。党的十六大以来，许多地方在认真执行这项规定的同时，把票决制扩大运用到全委会和常委会对重要干部任免、重大项目安排和大额资金使用等重大决策上。党的十七大报告充分肯定各地
12、的创新举措，今后将“推行地方党委讨论决定重大问题和任用重要干部票决制”，为科学决策、民主决策进一步提供了制度保证。这种制度安排是对传统的党委议决制决策模式的重大超越，对从机制上删I顷和规范全委会和常委会的关系，充分发挥全委会的作用提出了新的要求，对推动地方党委决策科学化、民主化必将起到重要作用。四、党内民主监督制度方面民主不仅意味着权力是通过选举机制授予的，还要求选举出来的权力相互约束和制衡，十六大之后，党内监督的力度进一步加大，监督也逐步走向操作化、规范化与制度化。与此同时，党内监督也更加强调发挥广大党员和群众在监督中的作用，监督的民主性进一步增强。地方一系列民主监督的具体机制得以建立和完善
13、，这些机制包括如民主生活会制度、民主评议制度、党务公开制度，以及质询制、问责制、罢免制等。这些制度可以让党员干部主动接受群众的监督，实现党内监督和党外监督的合作与互动。加强党内民主监督，是十六大以来推进党内民主建设的重点。2003年底，中央颁布的中国共产党党内监督条例(试行)，第一次以党内法规的形式对党内监督重点、途径和办法等重大问题作出了规定。其突出之处在于：第一次明确提出党内监督的重点对象是党的各级领导机关和领导干部，特别是各级领导班子主要负责人。同期，还颁发了修订后的中国共产党纪律处分条例，对新形势下党员各种违纪行为的处理作出了具体的明确规定。2005年12月颁布的关于对党员领导干部进行
14、诫勉谈话和函询的暂行办法、关于党员领导干部述职述廉的暂行规定等，和党内监督条例一起构成了从原则规定到细则制度的监督框架。在此基础上，党的十七大又从三个方面对加强党内民主监督进行了部署：一是建立健全中央政治局向中央委员会全体会议、地方各级党委常委会向委员会全体会议定期报告工作并接受监督的制度；二是加强干部选拔任用工作全过程监督；三是健全纪检监察派驻机构统一管理，完善巡视制度。重点加强对领导干部特别是主要领导干部、人财物管理使用、关键岗位的监督，健全质询、问责、经济责任审计、引咎辞职、罢免等制度。落实党内监督条例，加强民主监督，发挥好舆论监督作用，增强监督合力和实效。这些战略部署必将对加强党内民主监督发挥重要的指导作用。总的来说，十六大以后，“公推公选”制度、党代会的常任制、民主生活会制度、述职述廉制度、信访制度、党内监督条例、通报与报告制度和党务公开制度等广泛实践，为党员民主权利的行使与保障提供了制度空间。参考文献：【1】中共中央发出通知部署党的十七大代表选举工作【N】人民日报20061113【2】王勇兵党内民主发展的主要特征N】学习时报，2006918【3】中共中央关于加强党的执政能力建设的决定辅导读本【M】北京：人民出版社，2004责任编辑：王建武21 万方数据