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1、一一票票拟拟,又称票旨、票本、条旨、拟票、拟旨。系指对中央、地方衙门以及臣僚呈送皇帝的题本章奏,不直接送往皇帝处 ,由皇帝直接办理,而是先送往内阁,由内阁根据有关法规和典章律例,参照当时的历史环境和具体情况代拟初步处理意见 ,以备皇帝裁决时参考。如果参考意见得到皇帝首肯,明清时代,内外臣工向皇帝报告政务的题本和奏本,亦即通常所称的题奏本章,都要经过内阁“票拟刀的制度,是当时公文处理过程中的一个重要环节,也是自明代永乐以后及至清代顺康年间内阁实际上逐渐高于六部、执掌朝政的具体体现之一。所谓内阁“票拟”制度,就是指内阁有权代皇帝对内外臣工的题奏本章草拟出批复或批办的意见 ,并把这些意见写在“票签刀
2、之上,供皇帝阅审定夺。“票,与“标,冈义,“票拟刀就是标写处理意见的意思,后来就成为明清两代内阁草批题奏本章的专用名词,也是当时内阁权力的集中表现。二，内阁内阁明、清最高官署名。明洪武十三年（公元 1380 年），朱元璋为了 加强中央集权，废丞相，罢中书省 ，设“四辅官”，不久又罢。十五年（公元1382 年）仿宋代制度，置华盖殿、谨身殿、武英殿、文渊阁、东阁等大学士，为 皇帝顾问。又置文华殿大学士以辅太子，品秩都是正五品。明成祖即位后，特派解缙、胡广、杨荣等入午门值文渊阁，参预机务，称为内阁。仁宗时，任用杨士奇、杨荣为华盖殿、谨身殿大学士，权力加重。 明世宗 时，改华盖殿为中极殿，谨身殿为建极
3、殿，将大学士的朝位班次，列在六部尚书之前，地位大大提高。明代之 内阁大学士虽无宰相之名，实有宰相之权。清代沿置，天聪年间，设内三院；顺治年间改称内阁。以大学士分兼殿、阁之衔。 乾隆年间，规定三殿、三阁大学士之制。但因实权掌握在满洲贵族手中，内阁职权低落，参预重要政务的人多由皇帝指定，不一定是内阁成员。 军机处成立后，实权集中到军机处，内阁徒有虚名，仅成为传达皇帝谕旨、公布文告的机关。但名义上仍为清代最高级之官署。内阁是在 永乐时期建立的,.永乐虽有洪武一样独揽大权的野心和实力，但一次又一次的远征让他不能真正意义上地总揽政事，于是一个帮助皇帝的“助手”机构内阁就应运而生。 内阁在最初的时候只是秘
4、书性质的机构，但很快到 宣德时期权力开始上升（三杨辅政）。虽有正统末年的反复，但是到成化、弘治之际，内阁已经成为足以对抗皇权的文官政府代表。 正德荒嬉好战不亚于隋炀，却因为有杨廷和等阁老撑着未成大乱，经过嘉靖、隆庆的发展，万历早期应该是内阁权力极盛的时期，张居正改革让内阁成为政府运转的中枢，他的实际上已经接近于现代首相的地位。 过去，宰相拥有决策权、议政权和行政权，明成祖成立内阁以后，把原来宰相拥有的决策权牢牢把持在自己手中，议政权分给内阁，行政权分给六部。地方上分三司，分管司法、军事、行政，直接对六部负责。 后来，明宣宗时期形成了更为完善的政务流程：全国大大小小的奏章，甚至老百姓给皇帝提出的
5、建议，都由 通政使司汇总，司礼监呈报皇帝过目，再交到内阁，内阁负责草拟处理意见，再由司礼监把意见呈报皇上批准，最后由六科校对下发。内阁大臣的建议是写在一张纸上，贴在奏章上面，这叫做“ 票拟”。而皇帝用红字做批示，称为“批红”。按照规定，皇帝仅仅批写几本，大多数的“批红”由司礼监的太监按照皇帝的意思代笔。以往，太监读书识字是被严令禁止的。明宣宗不仅改了这个规矩，而且在他的鼓励下，宫里还成立了专门的 太监学堂。后人猜测：明宣宗这一做法，其目的就是让太监牵制内阁的权力。久而久之，一种奇怪的政治格局出现了。紫禁城东部的这片建筑在明代叫做文渊阁。明朝的内阁就设在这里。在明朝万历年间， 内阁首辅张居正让这
6、个紫禁城里最不起眼的房子成为声名显赫的所在。在文渊阁办公的内阁成为实际上的政务决策者。 表面上，例行的政务流程似乎并没有改变，但决策权却出现了转移。张居正是如何做到这一点的呢？首先，当时的万历皇帝还是个孩子，张居正身为皇帝的老师，很容易影响皇帝的决策。 再者，万历的“批红”是在司礼监冯保指导下完成，而冯保跟张居正关系密切。 张居正把自己的意见授意他人，写成奏章，再由自己“票拟”赞同。幼年皇帝的批红自然毫无问题。就这样，大臣的“奏章”，阁臣的“票拟”，皇帝的 “批红”，由张居正一手操控，达到空前一致。他的新政也就毫无障碍地顺利推进。 自明初以来，明朝的政务中心就在紫禁城这几个地方转换，权力的交替
7、，左右着明朝的国运。宫闱重重之中、争权夺权的阴谋时有发生。通过几代皇帝的努力，明朝曾经形成了一套完整的政务体系，它在权力平衡方面堪称完善。清朝沿用明制，亦设内阁和大学士。但清初军政大权掌握在满洲贵族组成的议政王大臣会议之手，1732年雍正帝 设立军机处以后，实权又在军机处，内阁徒有虚名，变成只是传达谕旨、公布文告的机构。清末设立责任内阁，军机处和内阁均废。（民国初年的内阁性质不同，已不是明清内阁的继承。）我国明清的内阁组织内阁是我国明清两代封建王朝设置于内廷的官署之一。它主秉皇帝的意旨办事，直接为 皇 帝 服 务 。 从 某 种 意 义 上 说 ， 它 堪 称 皇 帝 的 办 公 厅 或 秘
8、书 厅 。内阁始置于明代。 朱元璋建立明朝以后，为了强化中央集权，进行了一系列改革。先是废中书省，罢黜了中书丞相之职。继而设“四辅官”，不久亦罢去。洪武 15 年（公元 1382 年），朱元璋仿宋代制度，置华盖殿、武英殿、文渊阁、东阁诸 “大学士 ”，作为顾问；又置文华殿“大学士”，以辅导太子。这些大学士的品秩皆为正五品，其职掌为 “侍左右，备顾问 ”，各种权力则全集中于皇帝一身。在这种情况下，皇帝日理万机也难以应付繁杂的事务，需要有人协助。为了适应这一要求，明成祖朱棣夺得皇位后，于永乐元年（公元 1403 年）在中央行政机构中，正式设置了内阁，参与机务。即在皇帝的意旨下协助办理一些政务之事，
9、其作用犹如现今的高级顾问 班 子 或 智 囊 团 , 永 乐 中 期 以 后 职 权 渐 重 ， 兼 管 六 部 尚 书 ， 成 为 皇 帝 的 最 高 幕 僚 和 决策机构。仁宗继位（公元 1425 年）后，内阁职权渐重。出现了阁臣加太师太保，或加尚书、侍郎，但仍兼学士、大学士衔的情况。英宗正统年间（公元 14361449 年），内阁大学士杨荣、杨博和杨土奇（号称“三杨”）揽政，处理朝廷大政，都由他们这些阁臣事先代拟诏令旨意。到了世宗嘉靖年间（公元 15221567 年），改华盖殿为中极殿，谨身殿为建极殿，朝令之时，大学士的排位班次列入六部尚书之上。至此，内阁地位崇极，内阁大学士虽无宰相之名
10、，却有宰相之实。内阁大学士有首辅、次辅和群辅之别。首辅又叫“首揆”，主持内阁大政，位极人臣，为内阁首席阁臣。明正德、嘉靖年间，首辅与次辅、群辅界限严格，一切朝政都由首辅调度，次辅和群辅不敢与之较量。当时，皇帝口述旨意，司礼监的秉笔太监用朱笔记录（称批红）后，交由内阁，由内阁首辅依照“批红”拟成诏谕（称“票拟”，亦称 “条旨”或“调旨”，即用小票写所拟之批答，以备皇帝朱笔批答。清代仍沿用此制，但自“军机处”成立之后，重要奏章改为奏折，此制遂废），然后再交由皇帝批准颁布。可见，内阁首辅的权力大大超过了其他阁臣。但自宦官专权，首辅听命于内侍后，职权才渐渐削弱。神宗万历元年（公元 1573 年），张居
11、正出任内阁首辅，在内政事务方面创立了“考成法”，督促公务，考核办事人员。具体做法是：由中央各衙门的官吏起草工作计划，把拟办的公事登记选册，分别制订一式三份的收发文簿，用以留底、备注和送内阁查考，严格限期完成来往公文公事，每月考查，每年总结。凡有拖延积压公文、违期不报结果者，都要论罪处之。为了加强中央集权，还把军政大权高度集中于内阁，做到“事权归一，法令易行 ” 。 这 些 措 施 的 实 施 ， 提 高 了 政 府 机 关 的 办 事 效 率 和 工 作 效 能 。明代内阁作为封建王朝的中央办事机构，在皇帝决策中具有重要作用。后由初时的 “侍左右，备顾问”的皇帝的个人助手，发展到后来的全国的政
12、务中心并且一直为清代所沿袭，说明了当时的政权设置本身存在着这样一种需要。而且，内阁中无论是首辅，还是次辅、群辅，都是明代中央集权机器运转中的一个重要部件，他们在维护封建专制统治过程中发挥着重要作用。清代内阁是清王朝中央政府的办事机构。它是继承了明代体制，根据政权自身设置的需要，并掺入满族民族特色而形成的。清军入关前，辅佐皇帝、佐理政务的是文馆。清太宗时（公元 1627 年），文馆改为内三院，即内国史院、内秘书院和内弘文院，各设大学士一人。内三院的职掌皆为文书事务，它既不是最高决策机关，也不是中央执行机关。清王朝定都北京之后，统治的地区扩大了，各衙门掌管的事务也日益繁多起来。为此，清王朝收内三院
13、置于皇帝与大部之间，以加强其专制集权统治。各部奏事之后，收本章带回拟旨，如有错讹，由皇帝交于内三院修正。至顺治 15 年（即公元 1658 年），内三院仿照明代内阁制度，正式改称内阁。另设翰林院掌管原内三院所掌管的部分职权。于是，内阁制度确立起来，直至清末。清内阁置大学士、协办大学士、学士、侍读学士、内阁侍读、内阁中书等官职。大学士是内阁中的最高官员，满、汉各一人，为正一品（明之内阁大学土始终为五品，至清代才升为正一品。最初满大学士品高，汉大学士低一品，雍正时改为相同）。高宗乾隆年间（公元 17361796 年），定三殿三阁大学土之街，即保和殿、文华殿、武英殿、体仁阁、文调阁、东阁，每一大学士
14、分别有殿阁之衔，如文华殿大学士，东阁大学士。大学士的职掌是： “赞理机务，表率群僚 ”，也就是说，辅助皇帝管理政务，统辖百官，从而统治全国人民。协办大学土、辅助大学土管理内阁事务，雍正九年（公元 1731 年）设置，初无定员，乾隆 13 年（公元 1748 年）始定为满、汉各一人，为从一品，由六部尚书内特旨简派，仍兼尚书。学士，掌复奏，满六人、汉四人，从二品，都兼礼部侍郎。侍读学士，掌典校，满四人，蒙、汉各二人，从四品。内阁侍读，掌勘对，为正六品。内阁中书，掌管撰拟，记载、翻译、缮写之事，人员定额为满七十人，蒙十六人，汉八人，官阶为从 7 品。清进士参加期考以后，除择优任 “翰林院庶者士”者外
15、，较次者部分用于内阁中书，经过一定年限，可补同知或直隶州知州，或保送充军机处章京（即大军机的僚属，俗称 “小军机”）。内阁诸官除各司日常事务外，其主要职责有两项：即向下颁发皇帝谕诏，向上递进奏章。皇帝颁发的谕诏有四种：制书、诏书、制命和敕书。向上递进奏章比第一项任务更繁重，凡是各部院和直省的公文奏章，首先都要送到内阁，由大学士代皇帝起草批示，再经皇帝审阅后，作为谕旨发给六科，最后再抄发各部院和直省执行。源源不断的文牍，经内阁往来于皇帝与部院、直省之间，从而成为内阁的一项主要工作。为了有效保存内阁所属文书，内阁又设大库（即内阁大库）存放档案。大库分东、西二库，东库叫“书籍奏章库 ”，主要存放 “
16、实录”（奉敕编撰，与事实每多忌讳的编年大事记）、“起居德”（皇帝的言行录）“表奏”等。西库称“红本库”，存放“红本”（内阁代皇帝以红笔批过的官员题本或皇帝亲自朱批件）。清内阁虽沿用明制，且品位最高，居一切官员之首，但它已不似明代，全国政务中心之称丧失，宰相之权殆尽。它的日常工作主要是为皇帝办理文书。但它仍在皇帝决策中起重大作用。三，军机处三，军机处 成立后，议政王大臣会议于乾隆五十六年(1791 年)废止了，内阁变成只是办理例行事务的机构，一切机密大政均归于军机处办理。军机处总揽军、政大权二端，真正成为执政的最高国家机关。军机大臣无日不被召见，无日不承命办事，出没于宫廷之间。皇帝行动所到的地方
17、，军机大巨也无不随从在侧。但军机处完全置于皇帝的直接掌握之下，等于皇帝的私人秘书处。军机处在权力上是执政的最高国家机关，而在形式上始终处于临时机构的地位，不像正式国家机关的样子。军机处办公的地方不称衙署，仅称“值房”。军机大臣的值房称为“军机堂”，初仅板屋数间，后来才改建瓦屋。军机章京的值房，最初仅屋一间半、后来才有屋五间。军机处也无专官，军机大臣、军机章京都是以原官兼职，皇帝可以随时令其离开军机处，回本衙门。军机大臣既无品级，也无俸禄。军机大臣之任命，并无制度上的规定可供遵循，完全出于皇帝的自由意志。军机大臣的职务也没有制度上的规定，一切都是皇帝临时交办的，所以军机大臣只是承旨办事而已。“只
18、供传述缮撰，而不能稍有赞画于其间”，这些都说明军机处是皇帝集权的最好的工具。首先从军机处和以往的内阁的职能出发，内阁是具有自主处理事务的权力；而军机处完全是秉承皇帝意志的机构。其次从人员品级，内阁成员是高级官吏才能充任的；军机处成员完全是皇帝简拔的。再次从性质来看，内阁是政府姬机构的正常组成部分；军机处是类似于皇帝私人秘书处的性质最后从办公地点来看，军机处的办公地点比内阁更加接近皇帝的办公地点，说明了皇帝控制力的加强。从以上几点看，皇帝对权力的专制愈加强烈，所以军机处的设立为什么标志着我国封建君主专制发展到顶峰。军机处的设立是皇帝的“一言堂”，从官员的选拔，到政策的决策都是皇权至上，一切都取决
19、于皇帝，在军机处的官员只负责记录皇帝处理方法而没有发言建议的权利，不管是军事还是日常事务，军机处的设立其性质和根本就是为了皇帝把控军政大权，其本身就体现皇帝的控制欲四，三公九卿制四，三公九卿制 只能说明皇权更加集中！皇帝的权力和操控力更强！皇权集中， 分工更加明确分工牵制 合理 效率皇权加强，相权削弱宰相的权力逐渐被削弱,皇帝的权力逐渐得到加强.中央集权不断强化皇权和相权是自古以来封建社会的两个矛盾体皇帝为了加强自己的权利 不断的削弱相权说明封建社会的中央集权日益集中 皇权日益加强 专政更加厉害皇帝将所有权利全部掌握再自己的手中后来的宋 明 清更胜一筹 明初废丞相从秦王朝以来，到唐代中国社会一
20、直实行的是帝国制，而帝国制的特点就是官员代理皇权，分级管理国家，在此过程中，帝国制度不断完善和成熟，中央集权也不断的加强和巩固。而秦汉设立三公九卿到唐代的三省六部制则是中央集权一种完善的表现。二二，三三机机制制。 秦汉的郡县两级制，就因设郡数较多、中央集权对地方的管理因幅度太大而存在力不从心的困难。所以实行到东汉便呈现出向州郡县三级制发展的趋势。明清的省道府州县多级制，则因层级过多，省级的管理幅度较大，存在着因管理重叠，政府机构、人员数量多而造成的行政成本高、财政负担重的矛盾。三级制的体制，至少从理论上看比较合理，既有利于中央的集权管理，解决两级制条件下中央管理幅度太大的困难，也有利于国家行政
21、成本的节约，解决多级制行政成本高的矛盾。唐代道制的改革发展过程及三级制地方行政体制的形成过程，正是一种顺应趋势而发展的过程。其政治动机，是改善政府的地方管理，达到有效行政和成本节约的目的。其实践结果，是改变了唐初以来朝廷对地方州县的管理在形式和政策上长期不定的局面，发展形成了中后期道 州府县三级制的地方行政体制。一定意义上可以说，唐代道制的发展及引起的地方行政体制变革，在中国古代的地方行政制度发展史上是一种历史进步，一种符合趋势的发展，虽然从实际效果方面看，也存在着一些导致方镇分权、地区割据局面的缺陷。以上两个特点说明了这样一个问题，即：贞观以十道划分天下州县，虽然理论上当蕴涵统一规划和调整地
22、方州县一级管理体制及运行机制的深意，但实际举措却浅尝辄止，没有向着这样的方向发展。因此可以说，贞观十道制的功能作用基本上还是前代分道巡察制度的继续，是一种中央虚设的地方管理巡察单位。而始于睿宗、玄宗时期的道制改革，就正是从试图改变唐初近百年来道制的这种虚设性质，调整并加强其在地方州县管理方面的中间行政层级作用和运行机制开始的.学界对于唐代道制和三级制地方行政体制的形成发展已有一定研究。代表性意见是道从巡察区划发展成为一级行政建制，有一个由虚到实的过程，最初作为巡察区划的道，经过改革发展，到中后期成为地方最高一级行政机构，道的长官如节度使观察使转变成为地方最高行政长官。整个发展过程呈现出一种虚三
23、级制向实三级制过渡的特点。同时，由于政治处置不当，节度使的权力坐大潜伏了地方割据的危险，最终导致中央一方镇分权对峙格局的形成和唐朝统治的崩溃。二级制”与“三级制”：中国地方行政层级变迁的历史周期地方行政层级一直是中国中央与地方关系的地方行政层级一直是中国中央与地方关系的调调解解器器。自秦朝统一至今,中国地方行政体制经历了一个在“二级制”与“三级制”之间反复变更的过程（古代县以下不设正式职官） ,似乎形成了“二级制三级制二级制”的循环往复。而且这种字符形成的历史现而且这种字符形成的历史现象象, , 深刻反映出地方行政分层决策中的矛盾与困局深刻反映出地方行政分层决策中的矛盾与困局秦灭六国以后 ,秦
24、始皇采取“以郡辖县”的体制,此时地方行政层级为二级制。汉初,统治者基本上继承了秦朝的这一制度。与之不同的是 ,与“郡”同属地方一级政区的还有作为天子宗亲领地的“封国”。但由于郡国的数目多达 103 个,不便统辖,汉武帝便在郡国之上设立了 14 个“刺吏部”（也称州）,每部（州）设刺史一人。“刺史”仅对郡国长官进行监察而无权号令其行政,所以部（州）是属于监察区而非行政区。东汉末年 ,中央朝廷委派高级官员出任“州牧”,授予兵权、财权和行政权。于是,“州”逐渐演变成一级行政区,地方行政体制由由“ “郡郡县县” ”二级变为二级变为 “ “州州郡郡县县” ”三级制三级制 。两晋南北朝时期,州、郡的数目不
25、断增多。隋朝统一后,废除“郡”一级建制,采取“以州辖县”的体制,地方行政又重新回到二级制。唐前期,中央政府出于军事需要在边疆地区设有节度使。“安史之乱”爆发后,节度使在全国广泛设置,集军政大权于一身,凌驾于州之上。原来作为监察区的“道”与作为节度使军管区的方镇合二为一,形成“道州县”三级行政。北宋时期 ,中央政府吸取五代藩镇割据的教训,削减、分解节度使的政权、兵权和财权,在州之上设置转运使、提刑按察使、安抚使和提举常平使 ,这些“使”的管辖区域也称为“路”。“路”不构成一级行政,其官员属于中央派出的“使节”。各种 “使”只是在财政、刑罚、监察、仓储等方面分别履行某种单一职能,他们所管辖的“路”
26、在区域划分上也并非彼此一致。有人称这种“路州县”体制为“二级半制”。至元代 ,中央政府在今河北、山东、山西等腹地之外设立十个“行省”,均有固定的管辖区域。在省之下,设置路、府、州、县等各级行政,行政层次因地而异,其层次最多的为“省路府州县”五级,最简单的为“省路”、“省府”、“省州”二级,较为普遍的是“省路（府）（州）县”三级。明清两代,地方行政体制实行“省府（直隶州）（州）县”三级制。民国时期,北洋政府于 1914 年规定地方行政体制实行“省道县”三级制。1923 年改为“省县”两级制。20 世纪 30 年代初期,国民政府在各地陆续实行行政监察专员制度。在这种制度下,每省划分为若干区域,省政
27、府派出机构 行政督察专员公署。这样一来,国民政府时期的地方行政层次实际上是“省地区县（市）”三级。新中国成立后也基本沿袭了这种制度。中国地方行政层级变迁的历史周期,非常清晰地展现了 中央行政的效率性与地方行政有效性之间的矛中央行政的效率性与地方行政有效性之间的矛盾盾。依据行政学的研究表明：一个行政系统内部层次越少 ,则最上端一级行政的效率越高；同时,每一级行政所辖下级单位数目越少 ,则指挥、监察越便利,行政越有效。这就意味着,在一个既定地域和人口的行政系统中,行政层次的减少必然意味着每一层次所辖的下级单位增多。我国在“二级制”与“三级制”之间的历史周期的根源即在于此,因为统治者常常陷入顾此失彼
28、的矛盾之中：实行“二级制”则感到呼应不灵,鞭长莫及；实行“三级制”则感到中间阻碍,政令不畅。于是,今天顾此而失彼,明天顾彼而亡此,如此循环往复,周而复始。同时,这一历史周期也展现了对地方行政层级进行策略选择的一些客观性制约因素：其一,“三级制 ”与当时的自然环境有直接关联。由于中国幅员辽阔,各地地理特征、自然景观和人文习俗差异巨大,异质性群体间冲突和矛盾容易产生 ,而当时道路交通、运输、通讯等设施非常落后,采取“二级制”的地方层级,很可能导致上级行政部门对许多问题反应不及时 ,出现“中央政府管得着看不见,县级政府看得见管不着”的矛盾。因此,“三级制”成为“大一统”式帝国对地方有效管理的必然选择
29、。历史发展也表明,实际上,在采取“二级制”最典型的秦和隋两朝,其统治时期都很短,主要原因在于中央对地方不能有效管理,结果地方往往“揭竿而起”。其二,“二级制 ”与对于之前体制的反思有直接的关联。隋之所以采取“州县”二级制,就在于统治者看到了南北朝时期郡县“遍地开花”,地方势力膨胀,危及中央权威,影响中央的执行力。宋之所以采取“路州县”二级半的体制,也在于统治者认识到了唐末节度使所控制的“道”这一级政权实际上架空了中央的权威,使得中央与地方之间的沟通被阻隔。当然 ,由于宋朝中央统治者的软弱和权威不足,导致他们并不能彻底地废除一个层级,最终与地方达成妥协,成为两级半体制。其三,无论“二级制”还是“
30、三级制”,都需要相配套的监察制度。汉初,由于中央政府管理的郡国数量太多,管理的有效性遭遇挑战 ,因此汉朝设立“刺史”,仅对郡国长官进行监察；唐前期,中央政府管理的州的数量太多,也遭遇有效性的难题,因此设立作为监察区的“道”,以监督“州”的长官。而在 20 世纪 30 年代初期,国民政府在各地陆续实行行政监察专员制度 ,旨在加强省对县级政府的监督。可见,不论“二级制”,还是“三级制”,总会出现某一层级直接管理的下级单位数目过多,此时总会面临上级能否对下级有效管理的难题,因此这一数目过多的下级单位就是需要重点予以监督的一个层级,需要相关的制度予以保障其管理的有效性。风风闻闻言言事事 1.谓古时御史
31、等任监察职务的官员可以根据传闻进谏或弹劾官吏。 2.泛指据传闻向上检举官吏。所谓风闻言事，就是将未经证实的情况或传言上奏给皇帝，作为考察官吏的参考。风闻言事的做法在明朝较盛，”风闻言事，虽然容易产生官员相互攻讦、破坏法制的弊端，但确实有利于疏通言路，集思广益，及时发现问题，这在贪污腐败比较严重的清初显得尤其重要。康熙朝一些重大案件的揭露，正是得益于风闻言事。清代的密奏制密折是清代由指定的臣子上书皇帝直接启阅、批复的绝密报告。密奏的拟写、装帧、传布、收发、批阅、收存、保密有一系列严格的规定和一套完整的制度它是古代文书工作中最为成熟的制度之一。三、 密奏的作用 密奏在顺治、康熙时只是皇帝的一些亲信
32、、家奴、写给皇帝的请安问好、谕恩表忠、有的也报告些地方情况的私人往来信件。雍正时使它成为正式的官方文书并形成一套制度这一制度不象一个衙门的设置它表面是无形的而作为一种施政工具它的作用、影响却远远超过了一般衙门为此后历代清帝所沿用。它的作用可以归纳为如下几点 第一皇帝直接处理庶务加强了皇权。皇帝运用密奏与臣下商议全国或一地的政务、了解地方吏治民情、讨论用人等这些都不再通过内阁“天子亲笔批答阁臣不得与闻”7 这就剥夺了内阁的一部分票拟权削弱了其职权。地方官员稍大些的事都上密奏请示秉承皇帝旨意直接执行使中央最高决策人和各地执行者融为一体皇帝从经常、广泛的密奏中了解下情对他作出正确的决策有很大作用。
33、第二密奏不经通政使司、内阁等机构直达皇帝。不少事能迅速决定下来、发布指示交各地官员直接实施这就大大提高了行政效率。 第三密奏还使地方大员彼此制约、不敢违法擅权有利于整肃吏治。无疑所涉人员的广泛所涉事由的广泛使得密折这一文书形式在封建传统中发挥了巨大的作用。 首先密折可以使下情有效上达书记君主能尽可能全面、即使地了解地方政务、人事等方面的第一手情况这就为其调整治国方略、人事任免提供了有利依据。其次密折打通了臣下与君主之间的障碍使言论能够直接传给皇帝给臣属以直接与皇帝对话的机会有助于整个封建统治内部的团结和思想、政策的一致。再次密折的使用缩短了公文传递的周期消除了内容被泄露纂改的可能性有助于整个行
34、政体系的高效运转。 总之清代的密折的密折 不仅有效地承担着清代政治统治的历史重任也为我国现代文书制度的建立和完善提供了良好的经验和启示。秦汉中央行政决策体制的特点秦汉中央行政决策体制主要有以下四个基本特点。（一）决策组织机构比较合理秦汉中央行政决策设置了决策机构、审议机构、监督机构、执行机构等，各机构内设置了专职的参议决策人员，明确地规定了决策者和参与决策者的职责权限，各机构在决策中既互相配合，又互相制约，互相监督，从组织机构上保证了行政决策的质量和效率。（二）决策按一定程序运行秦汉时期举凡立君、立储、宗庙、郊祀、典礼、分封、爵赏、法制、经济、军事等等一切军国大事的决策，一般先由各部门或大臣提
35、出问题，上奏皇帝，皇帝据奏折拟定决策方案或由皇帝的咨询人员提出决策方案，再经丞相（司徒）主持的百官会议讨论，对决策方案进行论证分析，由丞相（司徒）把讨论的结果上奏皇帝，皇帝批示后转决策中枢御史大夫寺（尚书台）拟制诏书，经审议机关进行审查后，交丞相（司徒）府下达到各级行政部门执行。不经过群臣讨论、尚书起草诏书、宰相下达执行等程序就是非法的，百官可以拒绝执行不合程序的中央行政决策。这样较为严格的决策程序，减少了决策的随意性。（三）决策有一定的法律制度作保障秦汉中央行政决策会议是法定的，所有的军国大政方针都要经过决策会议讨论。据资治通鉴卷 26 汉宣帝神爵元年（前 61）载，“赵充国屯田奏每上，辄公
36、卿议”。而且，廷议和朝议是按法定时间进行的，参加决策会议的人员也是法定的，一般来讲，议臣和行政首脑是必须参加的。决策会议的内容由皇帝决定。决策会议由皇帝或皇帝责成宰相或皇帝委派其他心腹之臣主持。决策的程序也是法定的，任何人不能违背。决策实行严格的责任制，不论哪一个环节出现问题有关人员都要负责任，还要严惩违法失职者。行政决策法制化，保证了行政决策工作的正常有序进行。（四）决策活动有一定的民主性秦汉中央行政决策过程中，皇帝采用多种形式，尽可能让决策者和决策参与者广泛发表意见，参加决策会议的人员少者几人，十几人，多至可达几百人，有时对决策的问题甚至争论很长时间。决策会议中群臣对决策方案互相辩论，常呈
37、现出“议论 哗”的场面，有时为一个问题要经过四五个回合的争论。皇帝决策时，对群臣的意见只要持之有故，言之成理，即便是个别人的，不论职务高低都可接受并作出最终决策。汉武帝时，中大夫主父偃建议：“朔方地肥饶，外阻河，蒙恬筑城以逐匈奴，内省转输戍漕，广中国，灭胡之本也。”武帝看罢主父偃的奏章，“下公卿议”，以御史大夫公孙弘为代表的公卿大臣们“皆言不便”，认为这是“罢弊中国以奉无用之地”。而刚任中大夫的朱买臣，起而“难诎”，驳斥公孙弘等人的意见，支持主父偃的建议，于是就设置了朔方郡。皇帝决策广泛征取群臣意见，充分调动了群臣参与决策的积极性、主动性和创造性。综上所述，秦汉中央行政决策体制，确保了皇帝在决
38、策时“兼听独断”，“兼听”就是听取各方面的意见，以防臣下蒙蔽，“独断”可以防止大臣专权，在一定程度上减少了决策的失误。但是在秦汉君主专制主义集权制的时代，由于阶级利益和决策方式的局限性，决策制度是很难完全执行的，决策的失误也是经常的、大量的，即令秦皇汉武有名的帝王也不可避免的走向专制独裁。一般来讲，在皇帝清明、大臣贤良的情况下，决策制度能较好地执行，弥补了皇权专制的弊端，使决策比较符合实际，导演出了一幕幕大治昌盛的社会局面。即使皇帝不怎么精明，参与决策的大臣确有才能，决策制度坚持得好，同样也可做出正确的决策，难怪乎秦汉时期有不少帝王年幼无知，有的甚至连年居深宫不见百官，而社会照常大治安定，这就
39、是决策者能按决策的程序和制度进行决策的结果。当权臣当道、外戚执要、宦官擅政、皇帝昏庸无道之时，决策制度遭到破坏，更谈不上执行决策制度。决策往往以决策者个人的意志为转移，使决策随意性很大，造成决策失误，祸国殃民。由此可见，决策制度需要决策者去执行，决策者素质的高低直接影响决策的正确与否，决策的正确与否又直接影响到国家政治的兴衰。中国封建时代中央行政决策的特点。从中国进人阶级社会以后，便实行以王为最高统治者的专制主义政体。至封建时代，建立了皇帝制度，皇帝一人集中行政、立法、司法、军事等各项大权，成为国家最高权力的代表。但这并不意味着皇帝一人治理国家，皇帝为了保证最高行政决策权的行使，遇有军国政务，
40、总要采用不同的方式或程序，召集有关大臣进行讨论，集思广益，从而选择一种最佳方案付诸实施，并用法律制度保证重大决策不发生或少发生失误，弥补皇帝专断的闭失，推动国家机器的正常运转。本文试图探讨中国古代中央行政决策的特点，以期对建立有中国特色的现代行政决策体制有所稗益。中国封建时代中央行政决策大致有以下三个特点：一、行政决策制度化制度化表现之一就是军国大政交百官讨论，皇帝兼听独断，作出行政决策，形成了集议制度。集议决策的形式多种多样，根据决策的内容、参议人员和集议地点可分为以下几种。其一是廷议。就是指国家遇有军国大政，如政策法规的制订；帝后的废立；某项重大措施的出台；重要人事任免调动；战和及外事等，
41、由皇帝或皇帝责成宰相等召集中央主要官员，在延臣会议上加以讨论、议决的一种具有某种明朝的宦官专权与厂卫肆虐，是极端专制主义中央集权政治的产物，造成中国封建社会政治史上最黑暗的年代。明成祖给宦官委以出使、专征、监军、分镇等军政大权。永乐十八年（ 1420），设立“东厂”特务机构，由亲信宦官掌管，后来例用司礼监太监提督宦官干政之端。明宦官专权，始于英宗时之司礼监太监王振。与汉、唐相比，明代宦官数大，机构发达，权力广泛。明朝宦官机构非常庞大，重要的有十二监、四司、八局，合称“二十四衙门 ”。明朝废了宰相，形成了部分的权力真空，这为明代宦官专权提供了空间，使得宦官得以以皇帝家奴的身份窃取了部分皇权。皇帝
42、不理政事的时候，容易出现宦官专权的局面。票拟制度 司礼监秉笔太监代替皇帝在大臣的奏章上 “批红”，成为皇帝的代言人，甚至利用职权之便擅自更改内阁的票拟。“明首辅权虽重，而司礼监制权又在首辅上理藩院是清朝统治蒙古、回部及西藏等少数民族的最高权力机构。也负责处理对俄罗斯的外交事务。中国古代监察制度具有以下主要特点：组织独立，自成系统。自两汉后，监察机构基本上从行政系统中独立出来，从中央到地方都有专门机构和职官，自成体系。地方监察官直接由中央监察机构统领,由中央任免;作为“天子耳目”的监官有相对的独立性，从而为监察制度的逐渐完善和监察效能的发挥提供了组织保证。历代对官吏的监察渗透于考核、奖惩制度之中，并实行重奖重罚。以轻制重，对监官采用秩卑、权重、厚赏、重罚的政策，给级别低的监官以监察级别高的官吏的权力。监察机构的权力来自皇权。随着中央集权的加强，皇权的膨胀，监察机构的权力也随之提高，甚至被任意扩大或滥用，从而使监察制度畸形发展，如元代的监察制度带有民族压迫的性质。元世祖时明确规定：“凡有官守不勤于职者，勿问汉人回回，皆以论诛之，且没其家”,但蒙古人不在此限。明代除了公开的监察机构六科和都察院外，厂卫等秘密的特务机构也成为监察网的组成部分。