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1、 四川行政学院学报 2016 年第 4 期- 53 -农村征地拆迁领域职务犯罪的现状 及对策研 究 文 张治华（中共阆中市委党校，四川阆中 637400） 内容提要：由于现有征地拆迁法规、政策存在不足，导致拆迁补偿过程中随 意性大，暗箱操作容易，农村征地拆迁工作中的职务犯罪频发，严重影响了 我国农村基层组织建设和经济社会发展。 深刻分析这一乱象的成因，通过构 建科学管理机制、 提升工作人员依法行政水平、 提高拆迁透明度和监管水 平、完善相关法律法规等措施可减少或杜绝该领域内职务犯罪的发生。关键词：农村土地 征地拆迁 职务犯罪 预防对策 中图分类号：F635 文献标志码：A 文章编号：1008-
2、6323（2016）04-0053-04随着我国城镇化和新农村建设的积极推 进，各级政府对农村基础设施建设等方面的投 资力度也不断加大，与此同时，农村大量土地 被征用，征地拆迁补偿款的数量、范围、广度和 深度都在不断扩大，征地、拆迁成为地方政府 一项纷繁复杂的重要工作。 伴随着征地拆迁工 作的不断深入，各个地区农村基层“微腐败”不 断，“小官大贪”现象屡屡出现，拆迁、征地领域 已经成为贪污贿赂等职务犯罪的“高发区”。 此 领域内的职务犯罪不仅造成了国家资产、集体 财产的严重流失，更因这是发生在群众身边的 不正之风和腐败问题，直接侵害人民群众的切 身利益，严重损害了党和政府的形象，阻碍了 地方经
3、济的健康有序发展，给社会带来了不安 定因素。一、 农村征地领域内职务犯 罪的特征农村征地领域内职务犯罪指国家因进行 经济、文化、国防建设以及兴办社会公共事业 等公共利益的需要， 以国家强制力为后盾，将属于农村集体所有的土地所有权或者使用权 转为国家所有，并对农村集体组织进行相应补 偿的政府行为过程中，相关国家工作人员利用 其职务便利所实施的贪污受贿、 玩忽职守、徇 私舞弊、侵犯公民权力、损害其职务廉洁性、破 坏国家对公共事务管理职能，依照刑法规定应 受刑罚处罚的行为。 1近几年，农村征地领域内职务犯罪呈现以 下特征：（一）从犯罪主体看，犯罪群体化，多为相互勾结作案 海口市人民检察院检察长李思阳
4、 2015 年 3 月 18 日在接受 法制日报 记者采访时表 示：征地补偿领域涉案人员相互勾结、联手作 案现象突出，几乎每起案件背后都隐藏着巨大 的利益链条。 征地拆迁领域的职务犯罪，行为 人 靠 “ 单 干 ” 往 往 很 难 完 成 贪 污 、 贿 赂 的 全 过 程，需要借助其他征地小组成员或有关职能部 门工作人员，利用职务便利，沆瀣一气，共同作 案，事后进行分赃。 如参与征地拆迁补偿工作 的干部互相串通， 或与征拆迁补偿户合谋，共 同虚大、虚报、冒领补偿款，犯罪主体涵盖了国作者简介张治华，中共阆中市委党校讲师。收稿日期2016-06-26民主法制 Denicract and the
5、Rule of Law- 54 -土、房屋拆迁管理机构、测绘、拆迁实施单位、村镇干 部等众多部门的人员，几乎涉及到征地拆迁的每一个 环节。（二）从犯罪类型看，贿赂和贪污案件占案件比例高刑法规定的职务犯罪，包括“贪污贿赂犯罪”、 “渎职罪” 和国家机关工作人员利用职权实施的侵犯 公民人身权利、民主权利犯罪。 征地拆迁领域涉及的 职务犯罪一般来讲， 在职务犯罪的三大类中均可涉 及， 如非法拘禁类侵犯公民人身权利民主权利罪，滥 用职权类渎职罪，贪污、受贿、类贪污贿赂犯罪。 由于 公职人员自身法律素养的提升及社会成员权利意识 的养成，前两类犯案发率明显减少，而贪污贿赂犯罪 突出， 如四川省南充市截止
6、2010 年至 2015 年上半 年， 南充市检察机关共查办征地领域职务犯罪 101 件，涉案人员 141 人，涉案金额 3 个多亿，从查办情况 来看，涉及贪污罪 61 人次，涉及受贿罪 89 人次，贪污 受贿犯罪占该领域犯罪的 70%以上，其中，涉案贪污 金额 1.1 亿元以上，受贿金额 700 万以上。 2（三）从犯罪手法看，弄虚作假严重，事后取证困难 由于征地拆迁领域环节多，任何一个环节均可涉 及职务犯罪，再加上历史原因造成农村土地、山林、房 屋等不动产确权登记由于档案管理不善、产权登记台 帐不完整，相关数据严重缺失或模糊，给部分拆迁人 员弄虚作假，投机钻营留下了可乘之机。主要表现在：
7、少报多征或化整为零规避审批； 伪造土地拆迁户档 案、拆迁户头和建筑物；低值高评资产；克扣挪用补偿 款；与拆迁户勾结，放纵其造假；开假发票，拟假协议， 作假证以骗取补偿款； 任意扩大征地拆迁工作经费、 贪污或挪用拆迁款等3。 再加上作假过程中信息不透 明，拆迁大多为“谈一家，签一家，拆一家”，下午才谈 好的拆迁，明天早上就可能拆迁迅速开展，房屋及青 苗等实物迅速消失，原物难以恢复，造成取证困难。二、 农村征地拆迁领域内职务犯 罪的社会危害职务犯罪是腐败现象的极端表现，较一般犯罪有 更大的社会危害性。农村土地征地拆迁领域职务犯罪 更是发生在广大农民群众“眼皮底下的腐败”，不仅严 重影响农村经济的正
8、常发展， 而且破坏了干群关系， 损害党和政府在农民群众心目中的形象。“微腐败”更 易酿成“大祸害”，影响农村的社会稳定和政治安定， 其危害性不容忽视。（一）扰乱基层正常公务管理活动 国家对基层的公共管理职能就是依靠基层公务 人员在严格执行国家法律的基础上实施。而征地拆迁 领域公务人员却有法不守， 为了个别的私人利益，歪 曲权力、权力走样，导致相关征地拆迁法律政策不能 有效落实。 暗中的权钱交易，破坏了公平、公正原则， 养成群众找关系、走后门、弄虚作假、不按正常程序办 事的习惯，弱化了基层公共管理职能。（二）动摇我党的执政基础建设 农村基层政权是整个国家政权体系的基础，农民 问题是关系到中国特色
9、社会主义事业发展全局的根 本性问题。 农村征地领域职务犯罪，不仅严重破坏党 和政府形象，而 且严重 涣散 、瓦解 执政 之基 ，失信 于 民，消弱公信力，降低支持率，严重破坏了党群、干群 关系，成为影响党的基层执政地位和政权稳定的重大 问题。（三）造成国有资产的严重损失和流失 征地拆迁领域的职务犯罪以贪污受贿居多，而这 类犯罪大多是慷公家之慨，肥私人腰包，最终都由国 家买单，直接损害到国家利益。 如四川省邻水县在查 处的受贿一案中， 直接造成在拆迁补偿中将 3931.1 平方米的违章面积转化为合法面积； 虚增合法面积 286.54 平方米，政府财政为此多支付拆迁费用近 200 万元。 4（四）
10、影响农村依法治理体系的完善 由于我国长期处于传统的农业社会，农村地区人 口文化素质与法律意识依然淡薄，对法律的权威性认 识依然不足，“权大于法”的观念依然普遍，法治建设 人文环境薄弱。基层干部更应运用法治思维和法治方 式来引导农民增强遵法守法用法的意识。农村征地拆 迁领域职务犯罪是发生在农民群众身边的犯罪，国家 公职人员起到了不好的带头作用，这将直接影响到农 民群众对法律的信仰，影响和制约着农民法律意识的 形成和培养，弱化农民群众依法办事的自觉性，恶化 农村法律运行环境，从而影响农村依法治理体系的完 善。三、 农村征地拆迁领域职务犯罪 的原因（一）组织形式不严明，责任不明确 在征地拆迁补偿过程
11、中，根据国有土地上房屋 征收与补偿条例规定：房屋征收部门负责组织实施 征收补偿工作，对实施单位的行为负责监督并承担后 果。 然而在实际操作中，征地拆迁往往与项目实施进四川行政学院学报 2016 年第 4 期- 55 -度、政绩考量等息息相关，被挂上了深厚的政治色彩。 如一些商业拆迁进行中， 地方政府把拆迁工作作为 “头等大事”与年终考核挂钩，导致征地拆迁过程中不 惜损失国家利益，不顾拆迁是否合理，不管工作人员 是否廉洁，只强调拆迁进度。同时，上级主管部门为了 征地拆迁补偿工作能够顺利快速进行，组织征地拆迁 部门多是借助或临时成立拆迁公司，拆迁办与拆迁公 司人员交叉重叠，再加上部门或个人被赋予的
12、职权较 多，甚至一人多职，在多个基础工作环节中，如资料收 集、复核、统计、征地拆迁面积补偿的认定、个案的处 理等环节重复使用同一工作人员，造成一些人员权力 过于集中，权责不 明，拆 迁人 员即 是裁 判，又是 运动 员，自由裁量空间较大，导致失控，监管流于形式，审 核止于程序，使得征地领域成为职务犯罪的温床。（二）工作人员组成复杂，法纪观念淡薄 由于拆迁组织多为临时性组织，参与征地拆迁补 偿工作人员的组成也极具复杂性，人员组成中既有正 式工作人员，也有借调抽调人员，还有临时外聘社会 人员，有些甚至是有目的性靠关系进入拆迁队伍。 工 作人员素质参差不齐，大多文化水平不高，综合素养 较低，追逐利益
13、思想严重，认为“权力就是金钱”，机会 难得，“有权不 用， 过 期作 废”，“ 我 来就 是为 了找 点 钱”。 导致在拆迁过程中投机钻营，违规操作，大肆用 权力行贿爱贿谋取个人利益。这部分人员普遍没有法 治观念，缺乏依法行政意识，甚至在关系和权力面前 藐视法律，征地拆迁过程中按个人意志、人情关系来 开展工作，在被拆迁户“如何多捞得补偿”的而主动纳 礼奉贡的驱使下，养成了“顺手牵羊”的行为意识。 对 违纪与违法界限模糊，侥幸心理严重，认为自己只是 基层工作人员， 征地补偿涉及人员众多、 环节复杂， “天高皇帝远”，不一定就会被发现。 甚至“从中得利” 已形成共识，进而不认为该行为已构成职务犯罪
14、。（三）征地拆迁程序不规范，信息公开不全面 按照征地信息公开相关规定，征地信息主动公开的范围包括征地政策文件的公开和履行征地程序 过程中的信息公开两部分。政策文件公开征地相关法律法规和上述政策制度文件，包括与被征地农民权益 密切相关的征地审批、程序、补偿、安置等相关规定。履行征地程序过程中的征地信息公开明确规定，在征 地批后实施中，市、县国土资源部门要及时公告征收 土地方案和征地补偿方案，将征地审批和补偿安置以 及被征收地上附着物和青苗补偿的具体情况、补偿标 准、补偿结果等信息告知被征地农村集体经济组织和 农户，便于被征地农民知情和接受。但在实践中，征地 拆 迁部门往往只向群众公开拆迁政策，征
15、地拆迁多数项目是采取谈一户、签一户、走一户的方式推进，各个 击 破，而具体的征地拆迁面积、应拆除面积、附属物、 补偿 标准、补偿金额等内容都不公开，或公开不详细、 不彻底 ，或选择性公开。不仅其他被拆迁人不清楚，甚 至同一工 作小组的其他人员也不一定清楚，导致其他 拆迁户对拆 迁的公平性产生怀疑，造成不良影响。 程 序的不规范、 信息的不公开，致使拆迁补偿标准不一， 同时也为不法分子搞“暗箱操作”权钱交易提供了很 大空间，为征 地拆迁安置过程中的职务犯罪提供了机 会和可能。（四）职能部门缺乏监督意识，监督指导机制不健全国有土地上房屋征收与补偿条例是规范国有 土地上房屋征收与补偿的基础性法规。各
16、级纪检监察 机关要加强该条例贯彻执行情况的监督检查，督促 各地及有关部门按照规定的征收范围、补偿标准和征 收程序，依法征收、公平补偿；督促地方政府及有关部 门认真清理现行规章制度和规范性文件，该废止的予 以废止，该修订的抓紧修订，该配套完善的尽快配套 完善。然而，在实际操作中，监察机关往往会怕影响进 度而不敢监督，甚至个别纪检干部因参与利益分配而 不监督。 拆迁工作所涉及审计、城建、国土等多个部 门，缺乏完善的监督指导工作机制，对土地房屋勘查 丈量、补偿标准、补偿款的发放等关键环节缺乏具体 的操作流程。比如审计过程中，审计人员往往会认为， 拆迁改造项目已经实行了一户一档制，所有的拆迁项 目都进
17、行了跟踪审计， 档案资料的规范程度应该较 高，资料齐全，因此审计核查的价值不大；或审计人员 对政策法规及拆迁方案的熟悉程度不够，很难分辨或 发现问题，因此审计人员认为花费太多的时间和精力 投入到拆迁项目中是件吃力不讨好的事情。又如专项 资金的管理中，申请、下拨过程缺乏跟踪监督，监督制 约机制缺失，在没有硬性监督指导机制下，往往形成 懒于监督、疏于监督或不予监督的局面。（五）法律法规原则性强，实施细则不完善 国有土地上房屋征收与补偿条例明确规定，县 以 上人民政府负责拆迁工作， 但是对于负责形式、内 容、 责任追究缺乏详细规定，导致无法落实。 如：一些 法律 法规虽然对征地价格、 土地补偿金的发
18、放标准、 发放程 序等作了原则性规定，但没有具体的可操作的 评估、 公示等规定，补偿标准不明确，使测量人员、评 估者获得 了很大的利益空间，容易引发职务犯罪。 同 时法律法规 还存在空白和滞后的问题。 例如：土地补 偿费用的计算 标准滞后于现实的社会经济状况，还有 是相关政策没有 连续性。如在农业结构调整中的政策民主法制 Denicract and the Rule of Law- 56 -出现阶段性的变化和反复等，这些情况都成为此类案 件发生的诱因。三、 农村征地拆迁领域职务犯罪 的惩防措施近年来，因征地拆迁问题引发的群众性信访事件 比较突出，因此，该领域的职务犯罪如果处理不当，很 有可能进
19、一步激化社会矛盾，增加社会不和谐、不稳 定因素。（一）构建科学管理机制，明确权利和责任 一要折管分离，严格按照国有土地房屋征收与 补偿条例要求，规范拆迁。各级政府应真正把重点放 到对征地拆迁工作的指导、监督、制约上来。 审计、国 土、纪检等相关部门应形成合力，加大核查力度，不定 期检查拆迁工作运行情况，对违法违纪行为进行公示 和惩处。二要厘清权责。规范工作程序，征地拆迁机构 要负责对工作人员进行专业培训，细化拆迁工作人员 的职责、权限，力争责权分明、程序规范，同时明确每 一个岗位每一位工作人员的职能职责。三要完善征地 拆迁档案资料的及时收集、固定、备查制度，做好原始 资料的收集固定工作，对于征
20、地、补偿内容等应采取 录像、拍照等方式予以固定，实行一户一档制，并指定 专门部门进行管理，确保在拆迁任何环节、任何时间 面对审计时都有章可查。 四要强化责任追究。 对于征 地拆迁人员来说，他们是依法拆迁、廉洁拆迁的责任 主体，对出现的重大过错和后果理应且必须承担相应 的法律责任。（二）严格人员选配制度，提升依法行政水平 一要优化人员配置。 把好拆迁组工作人员的审 查、聘用关。 对工作人员的选配，严禁打人情牌，无论 是抽调人员还是临聘人员，在选配过程中，既要注重 工作能力，又要考量其个人品德和素质。 要优先选配 注重工作方法、原则性强、敢于逗硬且公私分明、品行 端正的人员，这样才能保证征地拆迁工
21、作廉洁、高效。 二是进行普法教育。 在拆迁工作开展前，以党校为基 地，组织拆迁工作人员进行相关法律法规学习，学习 征地拆迁人员管理制度、中国共产党员廉洁从政 准则、刑法关于职务犯罪的相关规定和解释。采取 定期学习、培训，通过集中讲座、案例教学、专题研讨、 参观廉政教育警示基地等方式，普及法律知识，进行 党风廉政教育， 提高工作人员的责任意识和法律意 识，使其知法、用法、守法。（三）完善拆迁补偿公示制度，提高拆迁透明度 一要公开拆迁过程； 建立群众参与拆迁平台，让群众有权参与到拆迁的各个环节，确保拆迁过程在群 众的监督之下进行。 二要公开拆迁信息；对拆迁相关 信息如拆迁面积、附属物、房屋估价、补
22、偿金额等及时 采取广播电视、 公示栏等公开， 并保证信息详细、真 实，有条件的地方可建立公开查询平台。 三要公开监 督信息；向群众公开监督举报电话，使不同意见能及 时得到反馈，方便群众监督。四要确保公开效果；做到 签一户公示一户， 保证各户拆迁补偿信息及时公布， 使户户之间信息透明，从而使公开落到实处。（四）完善修定相关法律规范和制度，做到有法可依 一要完善相关财务管理制度；建设乡镇一级党委 政府指导帮助村组建规范财务账目制度，进一步明确 对村级组织理顺财务管理关系。减少补偿款发放中间 环节，由村委会直接将村民应得补偿款打入补偿被拆 迁人帐户中，切断贪污、职务犯罪的源头。二要完善和 细化国有土
23、地上房屋征收和补偿条例；建立拆迁听 证制度，把听证设为拆迁的必须环节，尽可能使程序 阳光化。建立健全完备的土地价格、补偿标准、补偿程 序和动拆安置办法，制定出内容详实、执行标准统一、 操作性强的实施细则，减少工作随意性，真正做到程 序规范，措施得力，依法拆迁。（五）强化监督制约机制，提高监管水平 一要强化内容监督制约；严格把关拆迁补偿工作 各个环节，相关部门应当定期对辖区内的拆迁项目检 查监督，设立专门监督小组，加强对拆迁补偿工作的 跟踪监督管理。二要加强纪检、监察监督；在一些重大 拆迁项目中引入专职纪检、 监察工作人员监督机制， 要求他们参与到征地拆迁全过程， 采取高压态势，通 过对关键环节
24、的监督，及时发现问题，遏制违纪违规 和职务犯罪发生。 三要以引入社会监督；邀请村民代 表参与和监督，对拆迁工作中的丈量、图表绘制、登记 造册等决定补偿金额的关键环节进行现场监督和签 字认可，并承担相关监督法律责任。 参考文献：1雷华东.农村征地领域内职务犯罪特征、生成机制及惩防 对 策 研 究 J.2011.4. 中 国 知 网 http:/ CDMD-10652-1011220297.htm.http:/ t20151120_1715023.shtm.23南充市征地拆迁 领域职务犯罪分析及对策研究 J. 四 川 新 闻 网 .http:/digital.newssc.org/system/20151013/000203051. html.2015 年 10 月 25 日访问.4王江、贺章金、沈明均.征地拆迁领域职务犯罪案件特点、原 因及预防对策M.中国职务犯罪预防网http:/ llyj/201511/t20151120_1715023.shtml.2015 年 11 月 26 日访问.责任编辑：庆 玲