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1、2019 年 9 月辽宁警察学院学报Sept. 2019 第 5 期(总第 117 期）JOURNAL OF LIAONING POLICE COLLEGENo.5(Ser. No. 117)英国突发公共危机事件管理应急机制研究赫凛冽( 辽 宁 警 察 学 院 安 全 保 卫 系 ， 辽 宁 大 连 1 1 6 0 3 6 )摘摘 要要 ： 当当 今社会，安全概念的内涵早己经突破了原有的军事安全框架，呈现出向横 向扩展的态势。英国作为老牌的资本主义国家，无论过去还是现在都是危机频发的国家， 英国政府在处理各种突发公共危机事件过程中，积累了许多值得我们借鉴的经验。从英国 防范危机的预警系统，危机
2、发生时的应急分工体系以及危机处理过程中政府与媒体的协作 三方面展开论述，以期对我国的突发危机事件管理有所启示，并借鉴英国应对突发危机的 经验，对我国的危机管理提出可行性建议。关键词：关键词：英国；危机管理；预警；机制；启示中图分类号：D631.43 文献标识码：A文章编号：2096-0727(2019)05 -0029-05一 、 前 言重大突发公共安全事件应急机制研究，是当 前国内外危机管理研究领域中的热点和焦点。当 今社会，安全概念的内涵早己经突破了原有的军 事安全框架，呈现出向横向扩展的态势。世界各 国将安全研究的焦点转移到非军事威胁层面上 来，开始关注各种非军事威胁对国民的生存、国 家
3、关系和地区的影响和防范措施，如恐怖主义、 种族冲突、环境恶化、粮食和能源短缺、毒品交 易、跨国犯罪、人口增长、非法移民、大规模传 染病爆发艾滋病以及各种重大突发网络舆情公 共安全事件等等。上述这些问题正迅速成为当前 世界各国学术界研究解决的最前端安全课题。如 果这些问题不能够有效地解决，经过一个时期的 积累、沉淀，当各种矛盾达到激化的临界点时就 会使矛盾的性质发生转化的可能性增大，以危机 的形式爆发出来。自 20 世纪 90 年代以来，曾经 遭遇到各种各样的公共安全危机。如，战争危机、 政府危机、外交危机、财政危机、宗教危机，社会危机、市场危机以及金融危机等等。英国政府 在处理解决各种危机的过
4、程中，经验丰富，他山 之石，可以攻玉，英国政府的这些经验对我国应 对各种突发公共事件具有一定的借鉴意义。二、英国公共危机管理模式英国全称为大不列颠及北爱尔兰联合王国，英国危机管理的历史发展富有特色。在英国，20 世纪末期，由于意外事故和危机频频发生，因此 这一时期被称为饱受痛苦灾难的时期，这使得英 国政府开始关注各种突发公共危机管理规划，中 央政府成立危机管理机构对可能发生的危机提 前做出预警，并且开始研究危机发生后对灾难的 拯救恢复。英国政府开始就危机应对制定相关法 律，在具体应对危机的过程中，英国政府危机管 理机制具体表现为以下三个特点。(一）预警系统完备、防范及时 风险评估、灾难预防、准
5、备应对、应急处理、 灾后恢复是英国危机管理的五个部分。当灾难真 正来临时进行应急处理只作为危机管理的一部收稿日期：2019-03-12 作者简介：赫凜冽（1965-)，女，辽宁葫芦岛人，教授，学士。研究方向：职业教育，写作学。29辽宁警察学院学报 2019 年第 5 期分内容。在危机发生之前，预防危机发生才是关 键问题。英国政府要求各组织部门在日常工作体 系中体现出危机管理内容，提升忧患意识，尽可 能减少灾难造成的损失，政府要求各职能部门经 常进行必要的培训和危机处理演习，做好充分的 准备，以防危机的发生。如近些年来，英国气象 局的重点工作是做好全国恶劣天气预警服务，对 国内可能出现的暴雨、大
6、风雪、浓雾、冰雹等恶 劣天气情况，气象局事先会启动预警系统。在预 测到近日可能发生的恶劣天气后，气象预警系统 可以在短时间内分时段通过电台、电视台和互联 网向英国各个区域提供极端天气预报，然后向民 众传达：一是借助媒体告知，二是启动民用紧急 服务系统；三是遇到特别严重的恶劣情况，需要 政府请求部队支援时，气象预警系统还将告知国 防部门，以便军队随时做好应急支援。英国高速 公路局和铁路部门借助气象局预测的洪水热发 地区分布图，来预测洪水可能发生的地点，并提 前做好防护工作。高速公路局、铁路局以及地铁 管理局目前也设法降低在道路两旁种植树木数 量，防止恶劣天气来临时树木被吹倒，使交通受 到阻碍。危
7、机真正发生时，英国政府会启动所有 预警应急处理机制，从陆海空三方面展开急救和 支援。核电能是英国电力资源的主要供应能源，预 防核电泄漏是英国电力部门的首要任务，核电泄 漏后果不堪设想，日本福岛核泄漏事件即是前车 之鉴。为防止事故发生，英国原子能部门、电力 部门均设立防止突发事故检测以及应急机构，机 构内设系统的、专业的事故处理预案，并且设有 与国际原子能机构以及环境和卫生保护部门的 联防互援机制。目前，放射性物质在医药研究以 及现代工业应用方面使用更为广泛，为了防止放 射性物质在运输和使用中有可能出现的泄漏事 故，英国政府成立了放射能事故全国协调机构， 这个机构负责向警察机关及其他紧急救援机构
8、 提供专业的技术支援。英国地方各级政府为了应对突发危机事件，也建立了相应的组织机构。英国首都伦敦市政府 建立了 “紧急规划长官”负责的紧急规划机构， 紧急规划机构在无危机时负责伦敦地区危机预警、制定危机处理工作计划、举行危机应对应急 训练。在危机发生之后，“紧急规划长官”有权 力协调政府及社会各个部门，也有权力向国防 部、卫生部等政府机构请求人力或技术支持。伦 敦市应急策划局和消防局在辖区内社区设立了 消防检查站，消防检查站人员配置由消防安全专 家、市政管理人员以及社区人员共同组成，多机 构的人员组合有利于实行多方位的救援措施。每 个消防检查站还同专业救火、救灾队员共同建立 起防治危机教育体系
9、。消防检查站需要做到 24 小时轮值，如果社区内居民遭遇困境，也可以到 站内寻求支援。(二）应急体系分工明确、防范措施细致入 微在英国，2000 年出现燃油供应短缺危机， 冬季恶劣天气带来洪水灾害，2001 年全国爆发 口蹄疫，“9 41”事件之后恐怖袭击威胁不断增 加。2011 年 8 月，英国首都伦敦爆发了三十多 年来最严重的打砸抢骚乱，骚乱者在Twitter和 facebook上煽动民众动用暴力手段、鼓励民众 进行犯罪活动，甚至有骚乱者直接号召民众对警 察进行攻击，骚乱信息呈裂变式传播态势。2018 年，英国与欧盟达成的脱欧协议引发了英国政坛 动荡，有多名内阁成员提出辞职，首相特蕾莎面
10、临严重的官员及民众不信任危机。这些公共安全 事件促使英国政府近年来愈加重视国家紧急反 应能力，在发生超出紧急服务部门日常应对能力 的自然危机或人为危机时，力求能够有效处理， 保障公民安全和社会正常运转。英国政府处理突 发危机事件的重要原则是：突发危机事件发生 后，通常由危机发生所在地地方政府处理，不过 多依赖国家政府。地方各级政府都有独立的危机 处理机构，可以就近快捷地救援灾害中的伤者、 阻止事态扩大，这个原则对危机处理效果相对较 佳。“紧急规划长官”在其中发挥着重要的作用。英国政府应对突发公共危机事件，不主张单 个部门单打独斗，强调政府各个机构间协同作 战。为了更好的协调政府间各机构的紧急应
11、对工 作，英国政府还设立了非军事意外事件秘书处， 将此作为内阁办公室的一部分。非军事意外事件 秘书处具体负责协调政府各个部门、非政府各个30赫凛冽：英国突发公共危机事件管理应急机制研宄部门以及志愿者的紧急救援工作，并且负责与首 相沟通，将危机进展情况随时向首相汇报。除了 非军事意外事件秘书处之外，英国还专门设立了 一个非军事意外事件委员会，委员会主席由内政 大臣担任。非军事意外事件委员会与非军事意外 事件秘书处是协同作战的关系。英国政府在民间 也设立一些危机应急组织，如民间紧急事件计划 协会，就是一家可以参与任何形式的突发危机事 件的专业性部门，民间紧急事件计划协会现有会 员 1400 多名，
12、来自不同行业。提到英国的食品安全问题，人们很容易想到 疯牛病，疯牛病的发作及危害使人们谈之色变。 为了防范疯牛病的再次爆发，英国政府非常重视 管理畜牧业生产和销售的各个环节，在其他食品 行业也是如此，建立了严密的食品安全“一条龙 监督控制机制”。英国民众在市场上无论购买哪 种食品，如果发现有问题都可以进行投诉，市场 监督管理者能够通过互联网迅速查找到问题食 品的来源。这样的食品安全监督管理系统，能够 很好地保障英国的食品安全。在英国，食品从生 产到销售，各个环节都有监督管理人员严格监 督，如有问题食品流通到超市，将追根溯源，相 关部门将予以严厉惩罚。为应对突发疫情事件，英国政府成立了英国 卫生
13、保护局，卫生保护局的主要职责为：调查、 监测全国范围内传染病疫情的发生情况；对各地 地方卫生部门对传染病的防治予以技术支持；为 环境部门研宄疫情的控制提供各种数据；为突发 传染病疫情做出控制及治疗规划；通过媒体向民 众披露疫情发展情况；研制疫苗等。卫生保护局 的设立，对英国有效应对和防治传染性疾病等各 类突发卫生事件起到了一定的保障作用。(三）政府重视与媒体的协作，民众的人心稳定媒体在处理突发危机事件中起着相当重要 的作用，政府如果运用媒体得当，能够取得巨大 的社会效应。英国政府充分认识到，在新闻业和 互联网非常发达的今天，如果发生灾难时不能及 时向新闻媒体提供权威信息，媒体就可能根据一 些道
14、听途说的消息来源进行报道，错误的信息容 易引起民众的误解，也可能造成民众的恐慌，不仅妨碍政府对危机事件的应急处理，甚至可能危 及公民安全。而如果处理得当，媒体将对安抚公 众情绪、向公众传达安全指导信息和政府政策起 到非常积极的作用。恰当应对媒体是危机管理中 一个重要部分。因此，英国政府非常重视在处理 突发公共事件中政府与媒体的协作关系，要求危 机应急处理机构不可忽视媒体，尤其要重视互联 网络平台，平时就应该经常把配合媒体作为一项 任务进行讨论和演习，在各个职能部门，都应该 安排受过专业训练的媒体人负责媒体业务，训练 每个员工如何与媒体应答。一旦突发公共事件不 幸发生，相关职能部门不可以试图掩盖
15、事实真 相，应及时与媒体取得联系，披露真实情况，防 止谣言满天飞，造成民众的更大恐慌，防止突发 事件被敌对势力利用，引起社会骚乱与动荡。此 外，英国政府与BBC (英国广播公司）建立了长 期的合作关系，通过BBC以及互联网络向民众及 时提供准确信息。三、英国政府危机管理模式对我国的 启不近些年来，国际安全形势变得日益复杂，我 国也进入了经济转型和社会转型的重要时期。同 英国相比，我国突发危机事件管理思想还没有形 成完整理论体系，危机和危机管理理论研究与英 国尚有一定的差距。综观古今危机管理理论与实 践，可以做出这样的评价：危机管理是“全面与 永远的管理艺术”，在现代管理学科中占据重要 地位。现
16、代意义上的危机管理对我国来说还是一 门新的学科。我国的危机管理与重大突发公共安 全事件应急机制研究只是刚刚起步。借鉴英国等 国外发达国家危机管理机制、应对重大突发公共 安全事件提出相对具体的、切实可行的措施与对 策，具有重要的实际应用意义。(一）增强危机意识，加强制度整合，建立 完善的法律保障体系居安思危，未雨绸缪。中国自古以来就有了 强烈的危机意识，对危机管理重在预防。在中国 古代文化中，对危机管理就有许多充满辨证思想 的论述。用现代危机管理理论讲，就是预案在先。 公共安全危机管理的关键问题是提出预警、做好31辽宁警察学院学报 2019 年第 5 期预案、进行适当的宣传引导，进而做到防患于未
17、 然。在本质层面上，危机管理需要强有力的管理 层做出统筹决策，一旦出现重大突发危机事件， 不能群龙无首，乱作一团。因此，要建立恰当的 危机管理机制，首先要有超前的危机管理意识， 没有危机管理意识，就不能防患于未然，也就不 能确立先进的危机管理机制。只有决策层反复强 调危机管理意识，将一切可能发生的危机消灭在 萌芽状态，才会使各级地方政府的危机管理观念 不断更新。我国人口众多，政治和经济形势复杂，多种 因素导致我国突发公共事件频发：大连空难、汶 川大地震、非典型肺炎疫情的突发、各种劳资纠 纷、西藏骚乱事件、天津塘沽爆炸事件、各种文 体性突发事件、上海踩踏事件、假疫苗事件等等， 这些突发事件的紧急
18、处理，使我国政府在处理突 发危机事件时积累了一定的经验，也建立了一套 相对比较完善的危机管理模式，但是，与英国政 府处理危机相较而言，我国政府对危机意识的重 视程度不够。在法律层面上，尽管我国已经制定 了如突发公共卫生事件应急条例、矿山安全 法、传染病防治法、安全生产法、戒严法、 防洪法、交通安全法等法律法规，但是总 体不是很完善，具体实行时，缺少更详尽的司法 解释做进一步说明。这与英国等西方国家有比较 大的差距。因此，一旦我国出现了突发公共危机 事件，地方政府具体执行时，还是感觉无法可依， 束手束脚，反应不快，运作不畅，执法也难一步 到位。另外，在我国己经制定的危机管理法律法 规中，对于能体
19、现出危机事件中对民众利益的保 护以及对执法人员的监督方面，还没有具体的法 律表述。为了减小我国突发危机事件对我国政治、经 济带来的不利影响，我国政府应借鉴英国政府的 危机管理经验，首先要提升政府和民众的危机意 识，加强重视，未雨绸缪，尽可能地避免危机的 发生，即使已经发生，也应尽力避免事态扩大。 同时进一步完善法律法规，英国政府危机管理体 制有着一套比较完善的法律制度，对危机的预 防、处理及善后都有比较详尽的法律细则。我国 地广人众，发生突发公共事件的概率更高，危机发生及处理时，更离不开法律法规的制约，所以 我国应不断积极学习别国的先进成熟经验，完善 立法，并对一切可能发生危机的部门进行提前布
20、 控，对因不可抗力而发生的自然灾害危机，应加 强预案系统的建设，提前做好防范工作，将突发 公共危机危害损失降低到最小。各级政府部门和全社会所有企业事业单位，包括交通运输、生产、学校、医疗卫生、教育、服务行业等单位也都应该建立危机管理预案。遇 到紧急情况，可以做到自动启动危机管理程序， 避免危机扩散。综观全局，危机意识在中国全体 国民中还比较薄弱。在过去的历史中，“危机” 一词本身一直都被认为是一个贬义词，认为中国 不存在危机。在近年来，虽然危机的概念逐渐进 入了我国国民的头脑中，但从中央到地方各级政 府却未能站在社会稳定的高度关注危机管理，往 往是重大突发公共安全事件发生了，危机出现 了，即“
21、出事”了，才会引起各级政府的重视。 从国家安全高度来看待危机管理，必须认识到忽 视小问题而引起大矛盾，最终酿成严重的后果的 “蝴蝶效应”。国家有关部门应从国家安全与稳 定的视角来认真分析和研究我国近期危机以及 可能形成危机的重大突发公共安全事件的重要 来源，危机的重要类型和可能出现的形式。对此 必须有足够的认识。必须认识到，只有有效的防 止与控制各种危机和重大突发公共安全事件的 发生，才能从根本上保持我国的社会稳定和政治 与经济安全，促进人民生活水平的提高，我国的 国民经济可持续性发展才能得到保障。(二）健全危机管理体制，加强国际协作突发危机公共事件的发生往往是跨区域、跨 时空的，因此对危机事
22、件的管理也是一项复杂的 系统工程。如果单单依靠某一个部门单枪匹马， 独自作战，往往造成顾头不顾尾，按下葫芦起了 瓢的现象，甚至可能造成事态严重化。因此，需 要对对危机处理作为一项系统工程进行管理。首 先需要确立总的领导组织，我国设立的由国家主 席出任最高领导者的国家安全委员会，是危机管 理的最高领导部门。在国家安全委员会的正确指 挥下，我国还需要建立一套职责明确，高效而且 运行灵活的危机管理机制，这样，一旦有突发危32赫凛冽：英国突发公共危机事件管理应急机制研宄机发生，各个职能部门才能处世不慌，权责明晰, 步调一致，协同作战。随着互联网技术的飞速发展以及各种网络 社交软件（微信、腾讯QQ、微博
23、、论坛等）的 大量应用，普通老百姓能在第一时间就获取大量 的信息，尤其是突发的重大公共安全事件的传 播，更是呈燎原之势，很快就能形成铺天盖地的 网络舆情。而中国政府官员往往在事件刚刚发生 时，出于种种原因，希望通过控制当事人、封锁 消息试图缩小事态造成的影响，这常常给民众带 来更大的恐慌或进一步激怒民众。在互联网时 代，这种做法显然是不合时宜的。英国政府在危 机发生时与媒体协作的经验值得我们借鉴。一味 地试图封锁或掩盖危机，对政府解决危机是十分 不利的。因此，政府部门应恰当地利用互联网等 媒体平台充分调度一些有效资源和信息来应对 公共危机事件的发生，适时披露正确的信息，对 谎言予以及时揭露，对
24、恶意造谣者进行法律制 裁，这样才能提升政府的公信力，赢得民众的理 解和支持。加强与其他国家间的团结协作，是解决突发 公共危机事件的有利举措。随着世界全球化的进 一步深入，发生在一个国家的危机事件，有可能 会蔓延到其他国家和地区，如：金融危机事件，恐怖袭击事件，环境污染事件等，这些突发危机 事件，单单依靠一个国家都很难圆满解决，需要 多个国家政府职能部门协同作战，通过彼此间的 合作共同应对。中国是一个人口大国，突发危机的辐射面较 广，更应该寻求国际间的合作。如“马航事件” 发生在马来西亚，乘客却大多是中国人，还有少 量其他国家的乘客，马航的救援就需要多国协 作。而马航救援的失利恰恰暴露了各国应对
25、突发 危机事件协作体制的缺失。所以，在应对可能发 生的愈加复杂的突发危机事件时，各国政府间寻 求有效的协作方式是大势所趋。参考文献：1崔英雪.基于全球治理理论的公共危机管理国际协 作机制研宄0.石家庄:河北师范大学，2016. E2张娟.我国公共危机治理中的多元主体协作路径探 讨D.现代商贸工业，2019, 40(5) : 115-116.3贾薇.探讨充分发挥新闻媒体在政府危机管理中的 作用办公室业务，2018(24) :44+46. E4徐灿清.我国政府应急管理精细化转型路径研宄J. 安徽行政学院学报，2018(6) :17-21. (责任编辑：朱春华）Research on Emergen
26、cy Mechanism of Public Crisis Management in the UKHE Lin-lie (Department of Security, Liaoning Police College, Dalian Liaoning 116036, China)Abstract: In todays society, the connotation of the concept of security has already broken through the original military security framework, showing a trend of
27、 horizontal expansion. As a veteran capitalist country, the UK has been a country with frequent crises in the past and present. The British government has accumulated many experiences worthy of our reference in dealing with various public emergencies. The article tries to discuss the early warning s
28、ystem of crisis prevention in the UK, the emergency division system during the crisis and the cooperation between the government and the media in the process of crisis management, in order to enlighten the management of sudden crisis events in China, and learn from the British response. The experience of crisis development provides feasible suggestions for crisis management in China. Key Words: the UK; crisis management; early warning; mechanism; enlightenment33