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1、 浅谈当今我国证券市场的监管现状与对策 F0803011 董樑 5080309428摘要：本文全面的分析了当今我国证券市场各种问题，并阐述了未来世界证券投资市场面临的挑战，最后给出了相关对策。关键词:证券市场 市场监管 现状 对策正文：一 我国证券市场监管存在的问题(一) 政府监管职能错位，各金融监管机构分工协作存在问题 与发达国家证券市场的监管相比，我国对证券市场的监管存在明显的职能错位，这也是目前证券市场监管中存在的最大问题。政府对证券市场监管的着力点应在规范市场行为、保护投资者的利益上，而我国的证券市场萌芽于计划经济向市场经济的转轨时期，证券市场肩负着推进经济体制改革的重任。因此，对证券
2、市场的监管也是遵循为经济体制改革服务的路径而进行的。上世纪90年代，国有企业改革的任务日趋繁重，证券市场由此变成了国有企业改革脱困的平台，证券市场的监管理念随之也转移到为国企脱困开路上来，监管机构甚至把审批上市公司数量和帮助企业实现融资规模视为评定监管业绩的标准。这种状况一直延续至今。所以，在监管中缺乏中长期的战略规划，在监管手段上重行政手段轻经济手段和法律手段。 (二)监管的法律制度不完善、决策缺乏科学性目前，我国证券市场监管所依据的法律法规建设仍滞后于证券市场的快速发展，在立法方面，缺乏统一的规划和系统考虑。虽然近年来政府有关部门出台了一系列规范证券市场的法律法规，已初步形成了中国证券法规
3、的基本框架。但许多现行的法规和条例互相矛盾。如，证券法第76条规定：国有企业不能炒作上市公司股票，但证监会在其后又规定三类企业可以用自有资金在二级市场上交易股票。自有资金和信贷资金的区分有一定难度，因此信贷资金不能流入股市的规定很难实施。同时，随着证券市场的迅速发展，又出现了许多现行法规和条例无法解决的新问题。如，为解决国有股和法人股流通带来的“大小非”在无企业基本面支持下的疯狂减持套利问题，有关企业收购和资产重组的法律问题等，现有法规均未给出既符合中国国情又接近国际惯例的明确规定；缺乏与证券法相配套的实施细则和相关法律，如证券交易法、证券信誉评级法、信托法、投资咨询法、投资者保护法等，公司法
4、缺乏有效保护小股东权益的条款，与国际惯例不符合；在诸如国际化、同股同权、信用期货、场外市场地位等问题上的法律仍是空白。证券法规体系不完善，不可避免地会带来操作性差、法律手段弱化等问题，给依法监管证券市场带来一定困难，影响了监管的质量和效率。进一步而言，证券监管决策还缺乏科学性。目前我国的证券监管体制决定了中国证监会是证券市场的唯一监管机构，一方面提高了证券监管决策实施的权威性，但另一方面却可能有损决策的科学性。我国的证券监管机构作为政府代表，除了承担监管职责以外，还担负着培育和完善证券市场的职能，而当前经济体制改革中的焦点问题金融体系的创新与改革是一项牵涉到方方面面的系统工程，这些背景决定了不
5、同领域的金融法规政策之间存在高度的相关性和制约性。比如，证监会的某项措施可能符合单一证券监管目标的最优化，但由于与其他金融管理机构处于分割状态，其监管决策未必能达到国家整体金融及经济发展的最佳效果，因此证券监管决策缺乏科学性在所难免。(三)自律监管的作用有限 在证券市场成熟的国家和地区，自律监管是证券市场监管的重要组成部分。证券自律组织能灵活、高效、低成本地处理证券市场问题，能较好地补充政府监管的不足，完善证券市场监管体制。目前，我国有许多证券机构被称为自律管理组织，如深、沪证券交易所、中国证券业协会，但实际上没有有效履行自律管理职能。首先，自律组织单一，自律效果有限。由于证券业协会没有明确的
6、职能分工，对会员缺乏约束力，尚不能承担自我管理的任务。据统计，在目前近千家券商和中介机构中，加入中国证券业协会团体的仅有一百多个。其次，作为自律监管唯一的承担者证券交易所，并不是有效的自律监管机构。一方面，上海和深圳两家证券交易所之间并不存在结构性的分工，相反，两者间存在竞争性，这显然会影响自律监管的有效性。另一方面，沪、深证券交易所不完全是券商利益的代表，也不完全是证券市场管理机关监管意图的执行者。现阶段的自律组织，形式上由两个证券交易所及证券公司、中国证券业协会和地方证券业协会组成，但实际各方彼此独立，地方证券业协会隶属关系各异，难以协调工作。中国证券业协会和地方证券业协会大多属官办机构，
7、机构负责人多是由政府官员兼任，有悖于证券法规定的自律组织是通过对自身会员的约束、相互监督起到对政府监管的补充作用的精神。再次，实行自律监管的证券交易所与实行他律监管的证监会之间的权责关系模糊。目前的证券市场赋予了券商极为自由的运作空间和操作工具。在利益的驱动下，券商很容易利用资金和信息等优势对股票、债券价格进行操纵，通过坐庄炒作方式吸引散户跟风，从而达到谋取暴利的目的。更有甚者，这种“庄家行为”的恶性发展常常会引起集团利益的冲突，导致证券市场的剧烈波动，最终不利于中小投资者，使自律组织难以发挥其应有的职能作用，使许多本应由市场进行的自律管理转由政府管理，导致市场和企业形成了对政府的过分依赖。
8、(四)信息披露制度不规范 目前，我国的证券市场信息披露制度不规范。第一，信息披露不充分。表现在预测性财务信息披露较少，且准确度低。当前，我国上市公司只是在招股说明书中披露预测性财务信息，而在随后的中报和年报中披露较少。从预测的准确性看，普遍存在过分乐观估计的现象，预测指标与实际相差太大，有的高达几倍。上市公司大多是多元化经营企业，其披露的信息多是汇总的数据，投资者难以根据这种聚合的数据对企业进行评价，难以预测其投资的风险和报酬。因为聚合的信息可能会隐藏一些经营风险，而这些风险可能招致企业的破产。另外，缺乏软性信息的披露。软性信息是指不直接反映企业的资产负债和利润而反映企业管理质量、人员素质等方
9、面的信息，如知识产权、人力资源研究开发情况等。在未来的知识经济时代，软性资产将会成为企业发展的关键，目前我国上市公司缺乏对这些信息的披露。第二，信息披露不及时，特别是对临时重大事件的披露及时性更差。很少有公司在股价发生重大变化之前主动披露其重大信息。公司往往根据自身利益需要而决定何时披露。信息披露的延误，无疑为内幕交易和操纵市场行为创造了良机，从而损害了中小投资者的利益，影响了证券市场的健康发展。 (五)新股发行制度有缺陷 第一，询价流于形式。现在实行的询价制度，有两种现象值得注意：一是询价不起作用。如果询价机构询出来的价格被市场接受，新股上市首日价格大体围绕询价上下小幅浮动，或溢价20，甚至
10、50，也可以说这个价没有白询。但现在新股上市首日根本不理这个询出来的价，溢价100、200是常事，溢价500也出现了，询价机制如同虚设。二是询价询出的市盈率很高。2006年中国人寿市盈率达97.81倍，2007年中国远洋市盈率达98.67倍。而由此产生的“新股不败”现象，不利于证券市场风险与收益的平衡。第二，发行过程有违公平原则，过度向机构投资者倾斜。个人投资者只能参与网上申购，相对机构投资者来说中签率较低，导致明显的不公平。虽然战略配售事实上已经停止，但机构投资者仍占据了网下申购的优势。少数机构在一级市场分享暴利，而留给二级市场的则只是一个价格虚高、价值背离的“泡沫”。对此，二级市场的投资者
11、要么索性不理，要么只能被动卷入其中继续吹大“泡沫”，让价格继续扭曲下去，当扭曲到一定程度时，管理层发现A股市盈率比周边市场市盈率明显偏高，于是再在二级市场“挤泡沫”、搞“风险教育”，从而“政策市”和畸形的操纵格局导致股指大起大落，投资者惴惴不安。第三，新股发行以资金量作为配售的主要依据，将大量资金吸引到认购新股的行列中。加上新股发行在安排上并不过多考虑时间因素，节奏时快时慢，结果导致巨额资金在银行与股票一级市场之间无序流动。 (六)惩罚制度不健全，经济违法成本低 在我国证券市场监管实施的过程中，因经济违法成本低而守法成本高导致经济违法现象屡禁不止。一个典型的案例是sT啤酒花，因其未及时披露信息
12、，被证监会处以60万元的罚款，但投资者所受的损失高达22亿元之巨，两者相差3 666倍。反观国外，网易刚上市时因疏忽将100万美元合同误报成收入，被美国法院判赔偿中小投资者435万美元，几乎被纳斯达克摘牌。据悉，被纳斯达克摘牌的上市公司约有7 000家，远超过现在挂牌的5 000家，而我国证券市场发展19年来，退市的公司屈指可数。如果破坏规则的行为得到最大限度的默认，投资者就不敢轻易相信上市公司披露的信息，失去投资信心。其他企业也会受到负面鼓励，抱有侥幸心理，导致证券市场的亚健康运行状态。具体而言，有三大特点： 1。滞后性。从违规行为的发生到监管机构做出处罚，往往历时弥久，监管行为存在明显的滞
13、后性。如“中科创业”、“亿安科技”操纵股价行为在发生数年以后才被发现，而“琼民源”事件的查处过程竟长达两年。另一方面，监管力量相对有限，调查费用不菲，一些市场欺诈行为未被处理，成为漏网之鱼，使违法者产生侥幸心理，铤而走险。2.弱效性。对违规行为处罚显得过轻。如民源海南公司动用银行贷款和透支操纵“琼民源”股价非法获利)万元，查处后除了没收非法所得以外，仅处以警告和罚款了事。实际上，对上市公司违规行为的处罚却转嫁到公司股东身上，并无过错的中小股东往往受害最深。对应承担直接责任的违规公司的高管人员处罚过轻，弱化了监管效果。3. 对投资者的保护机制不够完善。海外成熟的证券市场对投资者的保护主要有以下几
14、个途径： 投资者教育机制。对投资者在证券市场基础知识、证券法律法规等方面加强教育，尤其是加强市场风险教育，有利于投资者熟悉市场、认识市场运作的客观规律，就像对适龄儿童进行系统的免疫接种一样，打预防针对增强自我保护能力大有好处。投资者诉讼机制。投资者可以通过集团诉讼等方式，对作出虚假信息披露的公司提起诉讼，并且比较容易获得相应的赔偿。投资者赔偿机制。国外的证券市场通常设有赔偿基金：一方面，可以提高投资者入市的积极性;另一方面，可以构建防范系统风险的缓冲机制，由市场风险引起的损失可以得到有效的赔偿。目前，我国的投资者教育机制刚刚起步，投资者诉讼机制和赔偿机制还未真正建立并发挥作用。二 中国证券市场
15、未来面临的挑战 如果说上述问题在发达国家中已经很好的解决，为我国证券市场监管提供了很好的范例与参考，以下几个问题是当今全球证券市场与未来一段时期内急需与必须解决的问题，这是当前包括发达国家在内共同面临的问题，因为金融危机已经向世人证明了这些问题即使发达国家也没有很好的解决方案，作为正在蓬勃发展中国证券投资市场，想要在这次危机中，化危机为机遇，在全球金融中有一席之地，下列问题是需要认真思考的：1. 证券市场国际化的挑战 证券市场国际化是以一国融入全球化和世界化的世界经济系的必然结果。金融中心监管不善导致了的金融混乱蔓延会增加系统风险，投资者和筹资者会面临他们无法控制的外国管辖风险，全球化市场与各
16、国监管法规的不平衡的矛盾将会严重干扰各金融机构公平竞争。2. 银行和证券业的合作或职能一体化的挑战在金融服务业从分业经营向综合经营过渡的时期，由于业务混合的发展要先于业务监管的发展，造成金融监管的滞后，容易在某些领域形成监管空白，引发金融风险3. 金融创新的挑战（包括金融衍生品的监管）当今世界，层出不穷的金融创新使金融衍生工具大量涌现，这些衍生工具在为交易主体提供风险转移和风险规避的手段的同时，也因为具有以小博大的杠杆效应增加了市场风险，同时也使金融机构业务操作的复杂程度和投资组合调整的速度加剧。原则上监管当局可以通过对衍生交易领域实行资本充足性要求来抵御风险暴露。然而，由于衍生交易改变全体最
17、终用户与衍生交易商的风险结构的复杂性、速度型与能力，衍生活动给金融监管带来的极大的挑战。三 完善我国证券市场的监管的措施 总体而言，我觉得应该从机构框架角度重塑证券市场监督体制。我国证券市场实行统一监管模式，即由一个统一的机构中国证监会实施对所有证券机构、上市公司和证券市场的监管，监管者不仅要对证券市场安全和稳定负责，还要防范和化解系统风险，对上市公司的信息披露、股本经营、公司行为进行全面的合法性监管。证监会的监管任务重、责任大、权力大也构成为将其职责分解的原因。因此，从立法、执法、行政相制衡的角度出发，建议分别建立健全行使上述职能的机构： 立法。设立国家证券业政策制定委员会。狭义的立法工作还
18、应由全国人大及其常委会来完成。广义的立法，不仅包括通常意义上的法律，还应包括重大法规、政策的制定等，这一部分工作由国家证券业政策制定委员会来承担。国家证券业政策制定委员会直属国务院，机构单设，待金融混业经营后与其他金融业政策制定机构合并，共同组建新的国家金融业政策制定委员会。国家证券业政策制定委员会可不设地方机构。国家证券业政策制定委员会主要由金融产业方面的经济学家、学者组成，负责重大政策的前期调研、政策论证、可行性分析、对政策实施的效果进行预测、分析、跟踪、修改等事项，负责重大政策的研发。 监督。设立国家证券业再监督委员会。狭义的监督由司法监督来承担。国家证券业再监督委员会负责对证券市场监管
19、政策的执行进行评估及监督，负责对监管从业人员进行监督，负责对监管机关的实际绩效进行监督，并对一切违法、违规机构、人员依法进行处罚。涉及刑罚处罚的，由司法机关进行管辖，此时该机构参与公诉。国家证券业再监督委员会直属国务院，机构单设，待金融混业经营后与其他金融业再监督机构合并，共同组建新的国家金融业再监督委员会。国家证券业政策制定委员会可不设地方机构。 行政执法。行政执法职责由现存的中国证券业监督管理委员会承担。对中国证监会的机构可保留现存机构，但须改变内部机构设置，以适应职能改变的需要。改革后的中国证监会应是一个完完全全的执法机构，负责对监管对象进行监督及做出处罚，以及对监管政策向国家证券业政策
20、制定委员会提出反馈意见。在行政监管执法中应注重市场准入管理、日常性技术性监管，以便避免行业性普遍违规行为的发生，在监管中应将自由裁量权控制到最小。(一) 健全法律法规，使监管法制化 大危机后，美国加强证券市场监管是从立法开始的。现在，证券业是美国最严厉的立法领域，证券市场监管的法律规范形成了一个覆盖广泛、巨细无遗的完整体系。可分为两个历史阶段：一是30年代关于银行和证券业的立法，以1933年银行法、19333年证券法、1934年证券交易法为代表，精髓是银行和证券业的分业经营与管理，将证券市场置于政府的监管之下，强调信息公开。二是1999年颁布的金融服务现代化法案，顺应金融发展的要求，从法律上确
21、认了银行、证券、保险混业经营的原则，结束了30年代银行法以来分业经营、分业监管的格局，实行功能监管。对证券市场监管不能仅仅针对一时一事进行监督，而应是一项长期、有效维护证券市场健康发展的制度安排。所以，应尽快制定与证券法配套的相关法律法规，如证券交易法、证券信誉评级法、信托法、投资咨询法、投资者保护法等，通过法制使政府对证券市场监管职能重新定位，回到规范证券市场、保护投资者利益的“裁判员”角色上来。同时，监管机构应更多地采用经济、法律手段进行规范化监管。 具体而言，有四点：。一是应抓紧制定证券市场监管法，弥补证券法在市场监管操作上的程序、方法、处罚等方面的空白，加强在监管政策制定程序、监管政策
22、实施程序、处罚的对象和程序的规定。二是应制定证券监管机构管理规定，明确证券监管机关的机构设置、职能界定、人员配备、工作范围等，从法规上进一步规范各机构的权力与责任。三是应制定证券市场监管从业人员操守规范，对从业人员的行为进行规范。四是应制定具有可操作性的行政复议、行政诉讼程序。(二) 强化自律监管制度，发挥自律组织的作用 应加强自律组织的建设，以法律形式确认自律组织的法律地位，赋予其制定运作规范、监管市场、执行市场规则的权利；促使各证券交易所和证券公司建立市场监察部，加强内部监管，使其在对从业人员的资格认定、市场交易活动的监督、市场参与者的管理、信息披露及专业技能培训等方面发挥作用；改变目前证
23、券业协会大多属于官办机构和机构负责人多由政府机关负责人兼任的做法；应明确各地方证券业协会的隶属关系，建立统一的自律组织体系，统一证券交易所的管理体制，以便更好的发挥各自的职能作用。(三)完善信息披露制度，重塑投资者信心 监管部门应在认真总结经验和充分论证的基础上，对信息披露制度进行修订，建立健全我国证券市场的信息披露制度，具体可考虑增加前瞻性信息、引导性信息、衍生金融工具投资信息等的披露规定。尽可能减少信息披露特别是财务信息披露造假的机会，以提高证券市场信息的有效性，促进市场秩序的根本好转。另外，必须建立公正合理的证券市场评价体系，以专业的方法对证券市场参与者的经营稳健程度、信用等级进行评级。
24、将券商的创新、融资等方面的许可与其资质挂钩，以增强守法激励。 (四)改革新股发行制度，根除利益输送弊端 首先，采取市值优先认购选择权，即以市值配售加优先认购选择权的方式来平衡一二级市场的利益，让一级市场的利润公平传导给二级市场，让二级市场去充分挖掘上市公司的潜在价值，而不是在一级市场提前把上市公司的潜在价值透支完后再让二级市场去吹泡泡。其次，应对国有企业的IPO承销权进行市场化的公开招标，而不是继续权钱交易背后的指定承销资格。之所以对国有企业的IPO承销商进行公开招标和竞标，原因除了国有资产是全体民众的公有财产之外，也是为了体现发行环节的公开、透明，让国内外的投行优胜劣汰，避免利用关系、权力和
25、贿赂来牟取不正当利益。再次，将新股发行的利益公平分配，避免让少数机构垄断。很多机构在新股询价发行时垄断了话语权，股票在二级市场上市后，他们有的立刻高位变现，有的继续拉升炒作，影响了市场合理化运行。所以，治理机构投资者、公平的协调利益分配和打击市场操纵刻不容缓。最后，应改革证券监管体制，让监管职能与审核等利益瓜葛彻底分开，保证市场具备廉洁、公正的监督体系，杜绝监管部门在新股发行和监管过程中权力寻租，防止监管职能滥用和监管效果打折。 (五)科学设立惩罚制度，提高违法成本 政府对证券市场监管一般通过立法和政策来实施，这实际上是一个强制的规则，被监管的市场参与者往往并不愿被动地接受政府的监管，总会采取
26、种种办法来逃避监管，维护自己的利益。因此，最直接的做法就是实施相应的法律法规惩罚制度。对那些违法违规的证券机构及企业加大惩罚力度，提高其违法成本，使其经过成本与收益的权衡，自动约束自己的行为。(六)构建经济性评估制度，防范监管过度和监管不足，实行科学决策加强监管的同时也要掌握好监管“度”的问题，如果过度的监管也会导致效率的损失。这就需要建立一套完备的经济性评估制度，对政府的监管效果进行阶段性的考察。我国现行的证券市场监管并没有对监管政策进行经济性评估，更没有对监管政策的制定和实施作相应的评估制度安排。证券市场监管的经济评估制度应包括制度约束、机构设置和效率监督。制度约束即对证券市场监管政策的经
27、济性评估进行立法。监管政策的垄断力量具有排他性和非竞争性，政府要想代表公众利益并最小化地减少社会福利损失，就有赖于对监管者进行监管。但政府监管具有有限性，所以，必须对监管者的监管效率进行评价。机构设置是指在证券市场监管部门内部设置经济性评价机构，由它来提供监管政策效率的依据。如，在中国证券监督管理委员会内部设置“监管政策经济评价中心”，对监管政策的成本和收益进行分析，提供经济分析报告，并对监管政策实施效率进行后续跟踪，为补充决策提供依据。同时，应鼓励民间评价机构或新闻媒体积极参与对监管效率的监督。这样，政府就拥有了充分的依据对证券市场监管的效果进行评估，以此来总结和进一步改进监管政策，提高证券
28、市场监管的质量。 （七）证券市场监管的国际合作各国证券市场在运行中表现出来的问题具有共同性，加强证券市场监管是世界性的课题，证券市场的国际化发展和市场风险在国家间的传递，使得证券监管的国际合作更为必要。国际证监会组织于1983年成立，现在共有来自81个国家的134个会员机构。 国际证监会组织于1998年5月制定了证券监管目的和原则，包括有三项目标：保护投资者原则（基本原则），确保市场公平和有效透明（核心原则），减少系统风险。证券监管国际合作的主要内容包括：（1）建立信息共享机制，制约跨国界的欺诈、市场操纵和内幕交易行为。（2）协调资本充足度要求，加强对跨国金融联合企业的监管合作，降低市场系统性
29、风险。（3）建立证券跨国发行和上市的统一的信息披露及会计标准，降低发行与上市的运行成本和管制成本，促进资本在全球范围内的有效配置。（4）协调解决信息技术和电脑网络发展对国际证券监管带来的新挑战，以维护全球证券市场的稳定和秩序。 （5）降低国际清算风险，保证国际证券市场运行的安全性、流动性，维护全球市场一体化和市场的运行效率。对于我国来说，加强证券监管的国际合作，有两方面的作用，一是可以提高我国证券监管的效率，控制风险，特别是控制风险在国际间的传递；二是可以促进我国证券监管的规范化、国际化、现代化，这一点更为重要。证券市场监管的基础建设是做好证券监管的前提条件，它决定证券监管的目标取向，规范证券监管的方式方法。完整协调的法律法规体系，健全高效的监管体制，有效的市场机制和证券监管的国际合作，必能提高我国证券监管的效率，为我国证券市场的稳定和发展提供保证。参考文献1黄运成，申屹，刘希普。证券市场监管：理论、实践与创新M.北京：中国金融出版社，2001.2孙章伟。转变中的美国企业监管体制J.国际金融研究，2002，（12）。3周道许。现代金融监管体制研究M.北京：中国金融出版社2000.4潭中明 侯青 黄正清 张静 证券投资学 中国科学技术大学出版社 2009.6