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1、旧城改造行政伦理审视研究【摘要】缺乏行政伦理视角审视的旧城改造弊端丛生：政策目的定位模糊、政策执行简单粗暴、政策效果过分功利、激化了利益相关主体之间的矛盾。由此，应从制度伦理、个体伦理、组织伦理三个行政伦理维度审视旧城改造，为旧城改造提出合理建议。【关键词】旧城改造；行政伦理；群体性事件；行政人员20世纪80年代以来，伴随改革开放政策的施行，我国开启了快速工业化和城市化的步伐。全国各地围绕经济建设这个中心，掀起了新一轮的旧城改造浪潮。时至今日，通过旧城改造来提高城市单位土地经济产值的做法，仍然是各级政府经营城市的重要政策。伴随国内房地产市场的持续繁荣，因旧城改造而激发的个体抗争和群体性事件屡见
2、报端，这已经成为过去十多年来诸多国内学者高度关注并研究的焦点问题。本文尝试从公共行政伦理的角度来审视旧城改造行为，主要围绕下列三个问题展开：怎样理解旧城改造的行政伦理审视？缺乏行政伦理审视的旧城改造存在哪些弊端？能够从哪些方面来展开对旧城改造行为的行政伦理审视？一、旧城改造的行政伦理审视从字面含义来看，行政伦理审视又能够称作是行政伦理反思或行政伦理考虑，主要是指行为人根据一定的公共行政伦理道德规范与标准对某种行政行为的对与错、好与坏、善与恶所进行的一种反思与评判经过。一般而言，行为人之所以会进行伦理审视，一方面，由于人是有意识的主体，正是由于意识的启动才使人区别于其他动物并体现出人存在的价值，
3、即所谓的“我思，故我在。另一方面，由于意识是行动的先导，具有主体意识的人是在详细情境中做出某种行为的，但由于不同行为主体间意识的差异，使得每个行为主体在面对其他主体所作出的不同行为选择时自然会产生“为什么他会这样做的反思。这种反思一旦出现，其内容必然会涉及产生详细行为的动机或目的是什么，以及怎样评价这种行为等伦理与价值问题。对于关注旧城改造政策的公共行政研究人员来讲，无论出于寻找化解城市发展窘境之对策的需要，还是完善城市管理理论体系的需要，都有必要对其进行行政伦理视角的审视。二、缺乏行政伦理视角审视的旧城改造弊端丛生一缺乏行政伦理审视的旧城改造政策目的定位模糊各地城市政府出台旧城改造政策的主要
4、目的是想通过调整城市空间布局与功能规划来获取城市经济的新增长，最终能够在美化城市环境和提升城市竞争力的同时，给市民提供更高品质的公共产品与服务。由于遭到以GDP为核心指标的地方政绩考评体系的影响，也为了尽可能快且多地增加地方财政收入，绝大多数城市政府以为，旧城改造项目就是要拆除旧城，将其改建成单位经济产出相对较高的商品房、写字楼或商业区，而对于旧城的传统文化与建筑的保护、市政公共配套设施的合理布局、城市宜居环境的营造和城市土地资源的可持续发展等公共利益目的却鲜有顾及。一旦商业目的成为绝大多数旧城改造项目的首要甚至唯一目的时，地方政府也就难逃利欲熏心的社会指摘。由于缺乏对旧城改造政策的伦理价值审
5、视，使得本来应该考虑社会公平与传统价值、兼顾环境友好与可持续发展的旧城改造项目，却演化成政府与民争利的恶政典型。这也是近年来全国各地频繁发生暴力拆迁与抗争事件的真实缘由。二缺乏行政伦理审视的旧城改造政策执行简单粗暴由于旧城改造政策目的的商业气息过于浓郁，作为政策作用对象的拆迁户和利益相关的市民群体往往缺乏足够动力去配合政府落实该项目。即使他们的利益诉求能够得到基本知足，但还会有不少拆迁户由于在情感上与“旧城难以割舍而不愿意主动配合。因而，在旧城改造项目的施行经过中，不少利益相关群体很容易成为项目落实的阻碍因素。但是，处于不同立场的执行旧城改造政策的相关政府部门，为了能够按时保质保量地完成上级政
6、府布置的工作任务，经常采取包括强拆在内的一切行政手段。他们之所以无暇顾及或有意忽略本身行为的伦理合理性，一是对旧改政策所追求公共利益内涵的认识含混不清，二是由于其在工作经过中扮演多重角色时产生“道德愚钝。“行政人员的角色冲突表现为：一方面是作为公职人员、国家公务员甚至普通公民，他要站在公众和公正的立场；另一方面是详细行政单位的政府雇员，他又要完成本单位规定的详细工作任务1。正是由于行政经过存在难以回避的角色冲突，才导致行政人员需要在两难窘境中做出符合伦理标准的选择，这无疑是一种挑战。假如行政人员不具备高度自觉的伦理道德意识，或者指导相关行为的伦理规范太过抽象空洞的话，那么行政人员出于理性人的考
7、量，都倾向于动用行政强迫权利来高效推进工作。可见，缺乏伦理审视的执法行为往往呈现出简单粗暴的特征。三缺乏行政伦理审视的旧城改造政策效果过分功利正如我们所熟知的，经过旧城改造之后的各地城市，大多呈现出焕然一新、高楼林立的高大上景象，那么能否能够就此以为旧城改造政策是成功的呢？假如只是考量旧城改造项目对当初城市GDP总量增长所做出的奉献的话，那么对旧改项目是成功的评价还是站得住脚的。这也符合城市决策主体的初衷，基本实现了当初的政策料想目的。但任何一项公共政策施行产生的社会影响都是非常广泛且多样的，若要客观公正地评估政策效果也就不能仅仅局限于单一指标。就旧城改造政策来讲，其效益和效率都属于相对客观的
8、技术性绩效评估指标，一定程度能够通过GDP的数值来充分考量。而作为社会衡量标准的公平性、回应性、充足性和适宜性，则需要综合考虑政策对社会造成的全方位影响2，其中就包含政策目的的真正价值对社会发展能否适宜，政策施行的成本与收益在不同社会群体中的分配能否公平，政策结果多大程度上知足了政策对象的价值、偏好和需求等伦理价值方面的问题。在评价旧城改造政策之时，我们不仅需要关注经济发展的客观指标和城市规划的技术指标，更要考虑事关城市和谐发展的伦理价值指标。四缺乏行政伦理审视的旧城改造政策激化了利益相关主体之间的矛盾由于绝大多数旧城改造政策包含旧城拆迁内容，我们能够将旧城改造政策的利益相关主体归纳为政府主管
9、部门、房地产开发商和被拆迁户三方。政府主管部门负责制定、执行和监督旧城改造政策，房地产开发商主要承当旧城的拆迁、兴建和运营工作，两者之间存在众多利益联合与共鸣，而被拆迁户却往往成为政府和开发商的利益对立方。上述三者之间的矛盾本质是相关权利与义务在三方主体之间的不公平分配，即分配的伦理问题。缺乏行政伦理审视的旧城改造政策的各方主体受理性人思维的驱动，以追求本身利益最大化作为行为选择的根据。由于政府和开发商都竭尽所能地去获取本身利益，一旦被拆迁户感觉到本人合理的利益诉求没希望得到知足时，暴力抗争就成为他们维护利益的最终手段，而这又可能激起政府的强迫执法行为和开发商的暴力拆迁行为。由此可见，缺乏行政
10、伦理审视的旧城改造带给我们的只是一座座没有特色、整洁划一且缺乏温情的当代“水泥森林。它不会考虑城市本身发展怎样与自然环境相融合，也不会考虑建立新城与守护旧城文化传统之间怎样平衡以体现城市特色，亦不会考虑市政公用设施怎样分布才真正便民利民，更不会考虑城市发展怎样兼顾下岗家庭、漂泊人群以及农民工等弱势群体的生存时机与生存空间这些问题。面对这样的旧城改造和城市发展，我们不禁要问，伴随我国改革开放发展起来的当代城市真的能让广大市民生活的更好、更舒适吗？假如答案能否定的话，那我们就有必要从行政伦理视角重新审视旧城改造等城市发展问题。三、行政伦理视角审视旧城改造的三个维度一对旧城改造的制度伦理审视旧城改造
11、制度伦理审视的重点就是要评估旧城改造政策的正当性问题。旧城改造政策的正当性包含两个方面的内容：评估旧城改造政策的目的与内容能否正当，评估旧城改造政策的施行经过能否正当。各地政府推出的旧城改造政策应该充分体现公共理性，以公共利益的实现程度作为判定政策正当与否的终极标准。然而，作为行政伦理标准的公共理性和公共利益却由于太过抽象而难以在详细行政经过中通过可测量的指标体现出来。因而，各级政府在出台旧城改造政策之时，经常出现因公共利益泛化而导致的价值目的错位问题。这种价值目的错位的集中表现就是政府简单地以为，实现经济利益的最大化就是旧城改造所追求的公共利益。由于相对明确的经济指标经常被政府用作评估旧城改
12、造能否值得推出的单一甚至是唯一指标，因此难免会给旧城改造项目的利益受损群体造成一种印象，误以为政府推进旧城改造的目的就是为了在实现经济利益最大化的同时获取更多的财政收入。一旦这种片面的认识成为广大市民的思维定式，旧城改造政策主体与相关利益群体之间的矛盾被激化就难以避免了。立足政府推进旧城改造工作的现实需要，为了既有利于城市经济发展又不至于引发大量社会冲突与矛盾，政府应该以和谐共赢作为判定旧城改造政策能否正当的首要标准。由于相对于抽象模糊的公共利益，和谐共赢是能够通过比拟明确的社会状态和群体行为来体现的。一般而言，能否存在现实的矛盾冲突是衡量和谐与否的关键。假如旧城改造项目的施行没有引发任何矛盾
13、冲突的话，那就表明旧城改造项目各相关利益方之间的关系是和谐的，各方之间的博弈实现了平衡。退一步讲，即使旧城改造项目施行经过中利益相关方之间的矛盾冲突不可避免，但只要能够充分保障各方平等介入旧城改造项目的基本权利，也就能通过会谈协商的方式实现共赢。此外，和谐共赢的伦理标准不仅充分考虑旧城改造各方主体的利益需求，还能兼顾城市发展、传统维护与环境保护等方面的平衡需求。这无疑丰富了评估旧城改造项目内容的指标，使旧城改造政策内容的正当性得到充分考量。因而，以和谐共赢作为衡量旧城改造的优选标准，将在有助于保障各方利益得到基本知足的前提下推进旧城改造，进而实现公共利益最大化这一终极目的。旧城改造政策施行经过
14、的正当性需要借助一套正当程序的保障才能得以实现。施行旧城改造政策的程序，既要能够知足公正、公平、公开的普遍性法律原则的要求，也要体现民主性、介入性与透明性等政治原则的独特规范。旧城改造政策的利益相关主体的地位应该得到平等的尊重和保障，各利益相关主体能够平等介入政策施行全经过。在有效约束旧城改造政策主体的权利行为的前提下，只要通过施行正当程序，才能切实保障旧城改造政策客体合法的权利与利益，最终实现公共利益的最大化。二对旧城改造的个体伦理审视旧城改造政策的落实离不开相关法律法规在实体与程序两个方面的保驾护航，但一味强调依法行政也难保该政策执行经过是正当的。唯有通过对执行旧城改造的相关人员的详细行为
15、进行个体伦理维度的审视，才能回答执行经过能否正当这个问题。若要保证旧城改造政策执行主体的相关行为是负责任且正当的，除了需要建立起一套明确而规范的行政法规与执法程序，我们必须加强下面三个方面的工作。第一，加强对政策执行人员的责任教育与道德培训，树立正确的职业价值观，建立一套有效的“伦理决策形式。政策执行人员经常会面对来自角色冲突和权利冲突的伦理窘境，当现行的行政法律法规难以为其走出窘境提供明确指引时，其所具有的道德考虑能力将决定其行为选择正当与否。例如，在当今行政环境下，当执行旧城改造政策的行政人员所在部门的工作任务及直属领导的指令与其作为公民受托人所应维护的公共利益之间出现矛盾时，希望其做出符
16、合公共利益的正确选择的可能性将微乎其微。只要通过对政策执行人员开展以公共行政责任为主题的教育与培训，才可能培养并强化他们的道德辨别能力与公共责任意识，并建立起一套面对复杂伦理窘境而能择善而从的决策形式。行政人员在这套伦理决策形式引领下，能够自觉地将为公民负责的客观责任转化为职业信念，进而鼓足勇气抵制各种上级组织及其领导者所做出的渎职、渎职行为。第二，不断完善行政组织制度，构成充分反映当代行政伦理价值与规范的组织文化。行政人员在面对伦理窘境时能否做出负责任的行为选择，既取决于其能否具备高度的伦理自觉与行为自律，又会遭到其所置身的组织制度与文化气氛的直接影响。因而，“将组织环境设计成有助于行政人员
17、符合道德规范地处理问题的场所，既是组织管理者道德义务的核心，也是行政人员采取负责任行为的前提。作为行政组织环境重要构成要素的组织制度，既需要对行政责任做出详细明确的界定，也需要建立起能够激发负责任行为的赏罚机制。在塑造积极的行政组织文化方面，组织领导者需要担负起道德模范的作用，积极践行为人民服务的当代行政伦理规范。第三，培育健康的社会舆论气氛，充分发挥公共舆论对行政机构及其人员的道德评价与监督功能。由于行政行为是在特定行政环境中发生的，行政人员能否采取负责任的行为必然遭到详细行政环境的影响，其中作为外部行政环境的社会舆论的影响作用尤为突出。在当今这个后当代商业社会，文化的多样化和价值的多元化成
18、为社会的常态，以群众传媒为核心的公共舆论对社会群众的观念与行为有重要影响。能够毫不夸大地讲，群众传媒已经成为保障当代社会有序运行不可或缺的气力。我们需要培育规范且健康向上的舆论环境，使合理的社会期望能够得到真实表达。只要这样，才能为行政人员选择负责任的行为指明方向，同时也能充分发挥公共舆论的道德评价与社会监督功能，使各种不正当行政行为在社会中难有立锥之地。三对旧城改造的组织伦理审视由于行政人员的日常行政行为是在特定行政组织中履行相关行政职能时发生的，其详细行政行为的选择除了遭到行政制度与个人因素的制约，还不可避免地遭到其所置身的行政组织的影响。对旧城改造的组织伦理审视，其关键就是要回答行政组织
19、与行政人员双方关系的合理限度问题，即组织控制与成员自主怎样获得平衡的问题。固然当代科层组织中的组织与成员关系是通过双方合意的平等契约来确立维系的，但在实际运行经过中组织相对其成员明显处于优势地位。因而，组织与其成员双方关系的合理限度的本质就是组织对其成员施行控制的限度问题。组织对其成员施行控制的合理限度能够通过组织控制的低位目的与高位目的两方面来考量。组织对其成员施行控制的低位目的应该是通过控制来维持组织本身的稳定有序且具备实现组织目的的必要条件。换句话讲，假如低位目的的控制都不能实现的话，组织运行就存在基本秩序问题，组织得以建立的基础将无法保障，组织看起来就不再是个统一整体了。由此可见，组织
20、通过树立目的体系和制定规章制度来确保对其成员的底线控制行为毫无疑问是合理正当的，那么，讨论组织对其成员施行控制的合理限度问题就只能是针对其高位目的来讲了。组织控制其成员的高位目的是力求将组织施加给成员的外在控制内化为成员对组织的绝对忠实。根据韦伯“理想类型的科层制组织理论可知，科层制组织力求通过对其成员施行“去人格化的控制来实现组织本身理性的最大化，进而确保组织效率的最大化。当成员能够绝对忠实于其组织时，成员与其组织便实现了高度一体化，组织的所思所想自然会体如今成员行为的全经过。这种理性状态得以实现的条件是将组织成员的个性与自主性完全消泯于组织共性之中，将组织成员转变为组织的一枚螺丝钉。但是，
21、正如科层制的批判者所指出的，科层制所追求的理想状态既缺乏实现条件，其在本质上也是违犯了以人为本的价值共鸣。当科层制组织所追求的目的不能知足成员的合理需求，也不利于实现人类的价值与尊严时，它也就失去了存在的伦理价值基础。此外，众多行政实践的经历一再表明，假如一味强调行政人员绝对忠实于行政组织，科层构造的下级完全服从于上级，那么难以避免会出现上级利用职权挟持下属做出违犯法律规定与公民委托责任的行为。由此可见，在旧城改造政策施行经过中，应该充分警觉行政人员要绝对服从上级组织与领导的指令这一狭隘行政观念的现实危害。由于科层制组织对其成员施行过度控制将会使组织成员无限接近于“愚忠。这不仅无助于抵制偏离公共利益目的的组织及其管理者的不道德行为，也将无情地扼杀组织成员的道德意识与伦理自主，从根本上背离人类建立科层制组织所追求的价值目的。