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1、铁路客运专线委托运输管理协议浅谈【摘要】委托运输管理协议作为铁路客运专线委托运输管理的基础性法律文件，是铁路局受托开展运输管理工作以及结算委托费用的基本根据。文中从铁路客运专线委托运输管理协议的内涵出发，从协议框架构造、委托内容、经济关系三方面对现行的铁路客运专线委托运输管理协议进行了系统分析，结合委托运输管理工作实际，分析了现行铁路客运专线委托运输管理协议在实践中存在的问题，提出了完善协议的相关建议。【关键词】铁路客运专线;委托运输;协议;考虑目前合资铁路已经成为我国铁路运输的新经济增长点，它不仅能够有效的缓解我国铁路运输供求的矛盾，同时还能够拉动地方经济的增长与发展，为完善全国路网、扩大运
2、能、推进铁路投融资改革做出了重要奉献。根据原铁道部（关于新建合资铁路委托运输管理的指导意见）(铁政法2011149号)要求，铁路客运专线开通运营均实行委托运输管理。铁路客运专线委托运输管理协议作为约定委托方(铁路客运专线合资公司)和受托方(铁路局)基本权利义务的法律文件，是开展委托运输管理工作和结算双方费用的基础性根据。规范和完善委托运输管理协议对明确和落实双方管理责任、减少委托运输管理工作中的分歧具有重要的现实意义。1铁路客运专线委托运输管理的内涵铁路客运专线合资公司通常是由中国铁路总公司受权铁路局作为项目出资人与地方政府、大型国有企业或其他投资者共同出资建设和经营铁路客运专线的合资公司，其
3、形式属于合资铁路公司范畴。铁路客运专线委托运输管理是指根据国家和中国铁路总公司(原铁道部)有关铁路运输管理等法律法规和规章制度，本着平等自愿、互利共赢的原则，经委托方(铁路客运专线合资公司)和受托方(铁路局)友好协商一致，将铁路客运专线运输生产业务全部委托或部分委托给铁路局实行专业化管理，实现资产所有权和生产经营权相分离，铁路客运专线合资公司负责资产经营，铁路局以及下属各站段作为受托的铁路运输生产专业管理单位，根据铁路客运专线合资公司下达的预算和生产任务指标，完成受托的运输管理和设备养护维修工作，并收取委托管理费用。委托运输管理形式经过近年来的实践验证，其有利于发挥铁路局规模经营的优势，有利于
4、强化专业管理，保障运输安全，已经被2003年以后新组建的大多数合资铁路公司，十分是铁路客运专线合资公司普遍采用。2铁路客运专线委托运输管理协议的本质铁路客运专线委托运输管理协议属于委托合同的范畴，是明确协议双方权利义务的法律文件。在铁路客运专线项目开通运营之前，铁路客运专线合资公司作为委托方必须与承当委托运输管理工作的相关铁路局签订委托运输管理协议，以协议来约定委托运输管理的范围、内容、双方责权，规定收入、费用发生和结算方式，划分安全管理责任，以及双方履责期间的劳动用工、土地管理和知识产权等有关事项，通过协议将铁路客运专线的运输生产工作委托相关铁路局完成。3铁路客运专线委托运输管理协议的系统分
5、析31协议框架构造分析目前，铁路客运专线合资公司与铁路局签订的铁路客运专线委托运输管理协议，是根据原铁道部2012年6月公布的（合资铁路委托运输管理协议示范文本）和（合资铁路委托运输管理专项管理施行细则示范文本），并结合各铁路客运专线项目的详细特点而协商制订的。铁路客运专线委托运输管理协议内容主要有主协议和附件两部分。主协议包含“委托管理的工作内容、甲方的权利和义务、乙方的权利和义务、收入费用和结算、安全管理、劳动用工、保密条款、知识产权、其他相关约定、不可抗力、违约责任、协议变更和解除、争议解决、附则共计十四章。附件包含了（委托运输管理专项管理细则）、（委托运输管理相关资产清单）、（清算项目
6、、单价或金额明细表）、（委托运输管理管界讲明）四个文件。其中的（委托运输管理专项管理细则）涵盖了安全管理、行车组织、客货运、调度指挥、工务、信号、通信、供电、车辆、机务、信息、房建、用地、统计、消防、综合治理、收入和费用结算等合计19个专业部门的工作内容。32委托业务范围分析在铁路客运专线委托运输管理协议中，委托运输管理工作内容集中体如今协议第一章，主要包含运输组织管理、运输设施管理、运输移动设备管理、运输安全管理、运输收入管理、铁路用地管理、统计管理和其他内容共计8个方面。归纳总结起来，可大致分为四部分内容:一是铁路客运专线合资公司委托铁路局开行列车工作(其中包含调度指挥、运输组织、列车开行
7、方案等相关业务);二是铁路客运专线合资公司委托铁路局进行设备养护维修工作(包含日常养护维修和单项收费的业务);三是铁路局与铁路客运专线合资公司共同委托第三方的业务(公司可直接向第三方委托，亦可由铁路局向第三方委托，铁路局负责安全监管);四是其他委托事项(包含路风、用地、综合治理等)。然而由于此部分表述的较为广泛且专业性较强，假如没有对应的详细内容作为支撑，铁路客运专线合资公司在协议的会谈和协商阶段会很容易提出质疑，进而阻碍双方协商的进程。33经济关系分析331铁路局具有多重身份在铁路客运专线委托运输管理形式下，铁路局作为一个运输企业，除了承当本身管辖范围内的运输经营职责外，还具有多重身份:在投
8、资方面，是铁路总公司(原铁道部)的出资人代表，代表铁路总公司(原铁道部)履行出资人职责和保障投资权益;在铁路客运专线合资公司层面，作为公司股东，行使股东权利;在委托运输管理方面，是委托协议中的受托方，承当着相应的运输管理和运输安全责任。铁路局的多重身份问题，导致铁路局在铁路客运专线委托运输管理协议会谈中既是会谈方，又是利益共同体，处于左右为难的被动地位，难以像独立的第三方受托人那样，作为完全市场主体维护本身权益。332收入和清算形式在委托运输管理形式下，铁路客运专线合资公司获得收入有两种方式:一是由公司担当客车，并相应获得票款收入。在此形式下，公司向铁路局支付开行列车和设备养护维修费用。二是由
9、铁路局担当客车，公司收取路网使用费，主要包括线路使用费和接触网使用费。在此形式下，公司向铁路局主要支付设备养护维修费用。因而，铁路客运专线合资公司的收入方式也会影响双方签订的委托运输管理协议的基本内容。4铁路客运专线委托运输管理协议在实践中存在的问题41委托运输管理费用包含的工作项目不明确铁路客运专线委托运输管理协议固然在主协议第一章中列出了委托运输管理八个方面的主要内容，其基本涵盖了委托运输管理全经过和各专业的工作项目。但是在履行协议经过中，委托方和受托方均以为此部分章节内容还需进一步细化。由于委托运输管理费用包含的日常工作项目不明确，导致委托运输管理日常工作项目、单独收费项目以及需委托第三
10、方的工作项目边界不清，此问题已引起铁路客运专线合资公司地方股东的普遍关注，在协议施行执行阶段又成为双方的主要分歧点。结合几年来铁路客运专线委托运输管理工作的实践，总结委托运输管理日常工作事项未能及时明确的原因大致有下面三点:一是铁路总公司(原铁道部)层面尚未印发委托运输管理费用包含对应工作项目的指导性文件;二是由于铁路客运专线的运输组织形式和设备养护维修形式有别于普速铁路，且铁路局对铁路客运专线运输管理工作时间不长、处在探索阶段，短时间内难以对相关工作予以全面、详细的界定;三是铁路局受托运输管理各系统工作的独立性较强，涵盖各专业的相关标准还有待于进一步的统一和明确。42委托第三方施行的工作项目
11、分散且内容不全在铁路客运专线委托运输管理协议中，需委托第三方施行的工作项目分散在主协议和专项管理细则的各专业内容中，表述较为分散，包含的内容不全面。协议中未能约定委托第三方的详细范围，难以约束受托方的行为，增加了委托方的工作难度。鉴于目前尚无准确界定能否归属委托第三方工作范围的评判标准，在一定程度上影响了委托运输管理协议执行的难度。委托第三方施行的工作项目分散和内容不全的主要原因在于:一是铁路客运专线属于新生事物，采用的新标准、新技术、新设备较多，铁路局作为受托方能够独立承当的铁路客运专线运输管理的工作内容和工作界面难以在短时期内全部明确;二是委托运输管理中存在某些工作项目需要相关资质或行政许
12、可等特殊要求，必须选聘具备相关资质和条件的企业承当对应工作;三是受工作强度、直接收益等方面的因素影响，存在相关受托站段将不愿承当的工作项目交给第三方企业承当的可能性。43涉及单项收费的工作项目不确定在铁路客运专线委托运输管理协议中，将“铁路基本建设、设备重点病害整治、大中维修、更新改造、灾祸复旧、专项整治以及安全技术设备投入等列为委托方单独付费的项目，由铁路客运专线合资公司与铁路局另行签订协议，委托相关站段组织施行并及时清算费用;公司对铁路局提供的危及运输安全而先行施行项目备忘录予以确认，并支付相关费用。由于单项收费项目的定义和范围难以准确界定，铁路客运专线合资公司担忧铁路局在委托运输管理费用
13、和单项付费项目上存在重复收费的问题，导致铁路局与公司对已发生单独付费项目的定性问题上经常产生意见分歧。单独付费项目上的争议和分歧，已成为影响铁路客运专线合资公司股东会审议批准年度财务预算方案的一项重要因素。双方分歧的主要原因在于:一是铁路客运专线合资公司在运营初期经营结果普遍不理想，而公司年度需要支付的水电费、牵引电费、银行利息等成本财务均为刚性支出难以压缩，并且由于铁路局既承当委托运输管理工作又具有股东身份，往往会导致公司其他股东提出应以铁路局减少收取委托运输管理费用，来支持铁路客运专线合资公司发展的不当诉求。二是在财务预算年度中，单独付费的项目能否发生难以准确预测，将适度的费用预算纳入委托
14、运输管理费用科目中难度较大;三是由于在委托运输管理协议的主协议和附件中，尚无完好的单独付费项目名称，因而铁路客运专线合资公司对能否应纳入单独付费项目范围，还是纳入委托运输管理日常工作范围存在不同理解。44铁路客运专线合资公司无法提供委托管理相关资产清单铁路客运专线合资公司的委托资产清单是双方签订委托运输管理协议与核定基本工作量的基础性资料，是铁路客运专线合资公司的基本“家底。在委托运输管理协议正式签订时应由公司提供应铁路局，并进行资产盘点和交接。但目前实际情况是铁路客运专线合资公司没有能力提供相关资产清单，这就导致出现公司资产边界不清的问题，给委托运输管理工作的正常开展和费用结算造成了一定影响
15、。分析其原因大致有下面几点:一是采取委托运输管理形式的铁路客运专线合资公司机构编制和人员普遍较少，建设期的公司机构编制未将此工作落实到详细部门，同时又缺乏相关专业技术人员;二是提早谋划经营的意识不强，存在以为施行委托运输管理形式就是将公司经营全盘交给铁路局管理的认识误区。三是遭到国铁项目工程建设后由国铁全盘接管的老旧思想影响，未能实现铁路客运专线合资公司掌控经营主导权的市场主体意识和思想转变。5关于优化委托运输管理协议的相关建议51将委托运输管理费用包含的工作内容、单项收费和委托第三方的工作事项进行整理并单列为协议附件鉴于委托运输管理费用包含的工作内容、单项收费和委托第三方的工作事项是委托运输
16、管理协议的主要本质内容，是铁路局收取委托运输管理费用的结算基础，也是协议双方关注的焦点问题。建议铁路总公司出台铁路客运专线委托运输管理费用包含对应工作项目的指导意见，根据统一的标准进行整理和归类，列出委托运输管理费用应包含的工作内容、单项收费内容和委托第三方工作项目的范围，作为委托运输管理协议的附件。52利用铁路客运专线项目开通前的适当机会构成设备清单鉴于铁路客运专线项目开通运营之前，项目施工单位尚未撤离，设备也尚未交付给受托运营单位铁路局。这是能够盘清公司设备数量的最佳机会。建议在铁路客运专线联调联试和试运行阶段，由铁路客运专线合资公司组织各施工单位根据各标段对拟移交设备进行盘点、对账和验收
17、，构成铁路客运专线合资公司交付铁路局承当委托运输管理工作的设备清单。53制定适应市场化需求的委托单价和清算办法一是建议铁路总公司出台铁路客运专线委托运输指导性清算单价范围，同时考虑地域差异允许一定的浮动，给铁路局与铁路客运专线合资公司会谈中留出会谈空间。二是组织对现行的清算办法进行修订和完善，构成规范透明、符合市场规律的铁路运输和服务清算规则。要把各铁路局作为企业介入清算，而不是把国铁作为一个主体介入清算。三是在收入清算单价、安全投入、养护维修等一系列容易产生分歧的事项上，铁路客运专线合资公司受本身条件的限制，可考虑委托专业机构作为独立的第三方中介机构，对委托运输管理费用进行评估、测算和监督。
18、54制定委托和受托方共同认可的高铁技术和管理标准体系目前，铁路局各专业部门陆续制定了铁路客运专线委托运输管理各专业的技术和管理标准，但铁路客运专线合资公司对这些专业标准并未完全认可，在工作层面上仅可作为铁路局单方确定的标准或规定执行。在委托运输管理工作中双方出现意见分歧时，无法作为公认的根据进行协商。建议铁路总公司在既有专业技术、管理和工作标准的基础上，整合出台专门的铁路客运专线技术和管理标准体系，作为委托运输管理协议的附件来替代目前的（专项管理细则）内容。参考文献1刘克强，李永强铁路客运专线施行委托运输管理初探J新西部，2010(10)2津秦铁路客运专线运营管理形式研究中期报告铁道部经济规划研究院，2013(04)3合资铁路重组整合及规范管理研究铁道部经济规划研究院，2009(03)75