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1、国家农村养老保障【摘要】发展中国家农村养老保障由纳费型养老保险计划、非纳费型养老金计划以及其他非正规保障制度所组成。非纳费型养老金在较多的发展中国家农村占据重要地位，非正规制度的养老保障在较多发展中国家的保障力度还比拟强大。我国应该改变目前农村既定的农村社会养老保险制度形式，在中等收入和低收入地区要逐步有序施行非纳费型养老金计划，同时加强商业保险保障代之个人账户养老金，在一种渐进的动态整合中，逐步实现农村社会养老保险制度与城镇社会养老保险制度的整合统一。目前，据联合国估测，全球60岁以上老年人口占全球人口10%，到2050年时将有15亿以上的(60岁以上)老年人口，在当年全球总人口比例中占19
2、%。目前有62%老人生活中在发展中国家，到2050年时，80%的老人将生活在发展中国家。发展中国家养老保险保障水平低于发达国家，而发展中国家农村养老保险发展更为滞后。发展中国家农村养老保险保障的构建与发展对全球经济社会的稳定发展具有重要意义。一、发展中国家农村养老保障基本构架发展中国家农村养老保障由纳费型养老保险计划、非纳费型养老金计划以及其他非正规保障制度所组成，纳费型农村社会保险制度运行良好的国家还并不多见，非纳费型养老金在养老保障中占据主导地位，非正规制度的养老保障在较多发展中国家还比拟强大。(一)农村纳费型养老保险制度1.农村纳费型养老保险制度发展状况。农村纳费型养老保险制度在突尼斯、
3、朝鲜、马来西亚、菲律宾、波兰、阿尔巴尼亚、中国、越南等国得到不同程度的发展。朝鲜1988年建立覆盖全民的养老保险制度，城镇正规部门的纳费率9%(雇主和雇员各一半)，农民、渔民以及农村自雇工人缴纳其收入的3%作为养老保险纳费，计划在2005年时将该比率提高到9%，政府支付社会保险营运的管理费，并对低收入者进行纳费补贴；马来西亚公积金制度要求农业自雇者自愿参加，菲律宾统一的社会保险计划覆盖所有农业自雇者，越南农村的自愿性质养老保险计划由越南农民协会管理，农民每年纳费为80公斤大米，纳费期20年，退休养老金给付标准是每月购买6公斤大米的养老金权利。突尼斯统一的社会保险制度实行差异费率制，城镇雇员与雇
4、主共同纳费(费率为23.25%)，农业工人纳费最高不超过统一费率6.45%，农业工人纳费期10-30年的替代率水平为40%-80%，并对收入不稳定、纳费期较短的农业工人或农民实行最低养老金制度，其给付额分别为农业部门最低平均工资的30%-40%。1999年该国劳动人口社会保险覆盖率为83.47%，农业自雇工人覆盖率为56.1%，小农场农民和小船渔民覆盖率分别为20.7%和31%。波兰1978年在波兰国民社会保险计划ZUS中引入农村社会保险计划，1983年将该计划的覆盖范围扩展至计划介入者配偶等，1990年该计划从国民社会保险体系中分离构成农村社会保险基金KRUS。计划介入者假如缴纳100个季度
5、的保费，男(65岁)女(60岁)退休时可领取接近贫困线水平的给付额。波兰农村社会保险的融资中有5%的部分是农业工人和农民的纳费，另外近90%以上部分由政府财政转移支付，2000-2002年KRUS年平均支出占波兰预算支出的23.27%，占当年GDP的2.1%。2.农村纳费型养老保险制度的特征。(1)制度安排多样性。农村纳费型养老保险制度有城镇养老保险制度与农村养老保险制度整合统一的制度安排(突尼斯、马来西亚、菲律宾、朝鲜等)，也有分离并行的制度构造(波兰、阿尔巴尼亚、中国等)；强迫性农村养老保险制度(阿尔巴尼亚、突尼斯、菲律宾、朝鲜)与自愿性农村养老保险制度(菲律宾、中国、越南等)并行发展。(
6、2)融资方式特定性。在融资形式上都体现出政府融资为主，农民或农村自雇者纳费为辅的融资构架。波兰农村养老保险制度政府融资比例占90%以上，阿尔巴尼亚农民当年纳费仅占当年给付额的6.7%。即便在发达国家的农村养老保险制度中，德国和奥地利政府融资占70%以上，希腊政府对农村社会保险的融资占90%以上。(3)费率定价与纳费方式灵敏性。农村地理构造的差异性与农村收入的较大差距决定农村实行差异的养老保险费率，阿尔巴尼亚贫穷偏僻农村地区的费率为当地平均收入的9%，而发达地区的费率水平则为当地平均收入的15%。在纳费方式上采用现金纳费与实物纳费相结合，较灵敏的季节性纳费以及延期纳费在一些国家施行。(4)与城镇
7、养老保险给付机制差异性。农村养老保险纳费在一些国家实行统一的纳费费率，因而其养老保险金给付一般不以受益者的收入状况为基础，而是根据纳费期限或保险期长短进行给付。对于纳费期过短或者因其收入过低无法纳费者，一些国家政府提供最低保证养老金。在养老金制度的进入条件上，一些国家还要求拥有一定量的土地，如波兰只要在拥有1公顷土地以上的农业生产者才有资格进入农村养老保险制度体系中，进而才能获得相应给付。在获得农村养老保险给付后，还要求养老受益人转移其原有土地(可保留1公顷)。(二)农村非纳费型养老保障制度全球有一半以上的人被排挤在强迫性纳费型社会保险计划之外，在低收入国家如非洲撒哈那以南的地区、南亚有90%
8、以上的人口在社会保险体系之外，而在中等收入的发展中国家有20%-60%的人未能拥有社会保险计划。非纳费型养老金计划对提高农村养老保险覆盖率发挥了重要作用。1.发展中国家非纳费型养老金计划的发展。尼泊尔、斯里兰卡、印度、孟加拉国、南非、纳米比亚、毛里求斯、坦桑尼亚、津巴布韦、布基纳、阿根廷、玻利维亚、乌拉圭、哥斯达黎加、巴西、智利、博茨瓦纳、巴拿马以及大洋洲的西萨摩亚等国都建立了非纳费型养老金计划。实行收入测试的非纳费型养老金计划国家有阿根廷、孟加拉国、巴西、智利、哥斯达黎加、印度、南非、乌拉圭等国家；实行普遍保障型的国家有玻利维亚、毛里求斯、纳米比亚、博茨瓦纳、尼泊尔、布基纳、巴拿马、坦桑尼亚
9、、津巴布韦和西萨摩亚等国家(见表1、表2)。2.非纳费型养老金计划普遍保障与收入测试制度的选择。毛里求斯是较早建立非纳费型养老保险的国家，1940年英国殖民者担忧该国工人在年老时会依靠殖民地政府养老，该年就组建一个委员会对建立养老保险制度进行可行性分析，次年委员.会报告指出较有效的办法是建立纳费型的养老保险制度，1943年，英国一精算师指出，即便英国政府能够提供养老保险保障，殖民地国家也只能施行纳费型养老保险计划。时至1950年该制度仍未建立，英国殖民政府于是立法建立一个收入测试的非纳费型养老保险制度，其目的是待这一制度建立起来之后再转换为纳费型的养老保险制度。1958年废除收入测试制度，19
10、65年引入温和的收入测试制度，1976年又废除收入测试制度。1978年引入收入关联的纳费型养老保险制度，此后，国民储蓄计划、包括公务员在内的系列年金计划得到发展。纳费型养老保险制度不但没有取代非纳费型制度，相反，二者互相促进，构成具有该国特色的养老保险保障体系。非纳费型养老保险制度施行收入测试制度还是普遍保障过去和如今都是较多国家颇有争议的问题。毛里求斯非纳费型养老保险制度的演变就是一个例证。阿马蒂亚森(1995年)指出，收入测试型制度可能构成保障功能失效、受益人被歧视、信息扭曲、鼓励错位、管理成本高、腐败行为诱发等社会成本。无效的收入测试制度将导致奖励欺骗惩罚诚实，劳动者过度消费导致私人储蓄
11、甚至社会储蓄减少进而对宏观经济发展产生负面影响，养老金申请给付的较长时间成本，管理人员利用职权的腐败行为，较大的管理成本甚至可能抵消或超过因施行收入测试制度而减少的给付额。世界银行(1994年)指出，普通保障型养老金能够不顾人们的收入、财富和工作年限，管理构造简单，交易成本低；对金融机构不发达、雇员工资收入等基本信息资料不充分的发展中国家十分适用，能避免收入测试制度对工作和储蓄的负面鼓励；普遍保障制度有利于保证消除贫困目的的实现，在政治上能够获得广泛的支持。养老保障制度安排与制度选择存在较强的途径依靠，对普遍保障养老金制抑或对收入测试制度的选择取决于该国的经济财政实力、政党气力、人口构造、既定
12、的养老保障制度现实等多种因素的博弈。包括毛里求斯在内的一些实行普遍保障的国家里，确实存在财务压力过大(十分是在老龄化背景下)，目前也面临着从普遍保障制度向收入测试制度的可能。但是，有关发展实践表明，普遍保障制度假如辅之于税收政策和提高给付年龄等手段，既能实现普遍保障之效，又能减少财政压力同时保证或提高老人的老年保障水平。新西兰施行的对普遍保障养老金与其他收入合并按累进税率的所得税征收方式，为目前普遍保障养老金财务压力的减少与保障目的的对位提供了较成功的范例。3.发展中国家非纳费型养老金计划的基本评价。非纳费型养老金提高了非正规部门的农民及其他覆盖者的养老保障水平，使非正规部门的老人老有所养。2
13、000年毛里求斯、纳里比亚、博茨瓦纳等国家基本上实现了100%的覆盖率，南非其保障面到达88%。养老金收入成为老人养老的重要收入来源，该年毛里求斯、纳米比亚、南非、博茨瓦纳受益人养老金收入分别占其人均GDP比例为17%、16%、32%和9%，在纳米比亚90-99岁的高龄人口其养老金给付额占该国人均GDP的66%，而100岁以上老人的养老金给付额占人均CDP的74%。非纳费型养老金计划降低了发展中国家十分是低收入国家农村的贫困率，使阿根廷、巴西、哥斯达黎加、智利的赤贫率分别降低了67.1%、95.5%、21.4%和69.0%，贫困率分别降低了30,8%、29.2%、24.3%和18.7%(见表3
14、)。南非、毛里求斯贫困率的降低在较大程度上也得力于非纳费型养老金计划的施行。非纳费型养老金计划年金给付的货币收入使得老年和残疾者能够享受更好的医疗服务，年金收入能够保证农民购买必需的生产资料，能够作为一种担保在商业银行贷款，商业银行社会保障的支付业务进而促进了商业银行其他业务的发展。此外，享受年金给付的老年人在家庭和社会的地位得以提高，接受年金给付的家庭其家庭凝聚力得以加强。目前被一些国家和国际组织如联合国、世界银行以及国际劳工组织的重视和提倡。事实表明，纳费型社会保险制度不但没有扩大社会保障的覆盖面，相反，由于正规部门规模的减少、非正规部门就业的日益扩大、社会保障私有化对不少低收人群体的社会
15、排挤，纳费型社会保险制度的制度功能遭到严峻的挑战：强迫型社会保险计划一定要介入者通过纳费方式进行融资吗?社会保险公共管理机构一定必须由社会保障部或其他法定的社会保障部门进行吗?社会保险计划一定要在国家层次上运行吗?由此而带来更深层次考虑是：纳费型社会保险计划怎样与非纳费型计划进行整合?纳费型社会保险能否是一种富有效率的保障形式?二、发展中国家农村养老保障发展的基本走向(一)纳费型养老金计划与非纳费型养老计划将在制度整合中发展，整合的方式与深度取决于不同发展中国家的详细国情纳费型养老金计划往往覆盖正规部门有纳费能力的雇员，非正规部门规模越来越大，其就业率和其创造的GDP越来越高，这就决定国民社会
16、保障必须坚持纳费型养老金计划与非纳费型养老金计划整合发展。纳费型计划与非纳费型计划整合的广度和深度取决于不同发展中国家的详细国情，非纳费型计划的建立与发展受制于该国经济实力、原有的社会保障制度安排以及该国的特定社会文化构造的制约和影响。普通保障型养老金在一定程度上能避免收入测试制度对工作和储蓄的负面鼓励，普遍保障型非纳费型计划与纳费型计划的整合有利于提高低收人群体与中高收人群体的保障水平。毛里求斯的普遍保障非纳费计划与1978年运行的纳费型计划的良性整合是其成功的典范。收入测试的非纳费型计划与纳费型计划二者互相替代，其整合经过更为复杂，管理要求更高，怎样克制收入测试养老金制度的信息不对称、鼓励
17、错位、社会排挤与歧视、管理成本过高所构成的高社会成本问题，是二者整合中必须解决的重大问题。(二)在二元经济构造特征较深厚的发展中国家中，城镇养老保险计划与农村养老保险计划将在较长时间内仍将可能按分离式途径发展，两种计划的整合必在稳健与创新中逐步实现发展中国家二元经济社会构造决定了其二元的社会保障制度构造，在农村经济比例较大的发展中国家基本上还没有出现整合统一的一元社会保险制度，即便在一些中等收入的发展中国家中，农村社会保险与城镇社会保险以分离的途径并行发展。两种制度的整合在相当程度取决于传统经济部门向当代经济部门的转变，取决于较多发展中国家的城市化进程及其他制度因素的制约。而城市化进程本身是一
18、个自然的历史经过，任何盲目加快城市化进程的行为都将引致较多的经济与社会负面效应，最终有悖于经济增长与社会、环境协调发展的目的。城镇社会保险计划与农村社会保险计划应该在稳健与创新中有序发展。(三)农村金融变革、政府财政支持、土地制度改革与农业生产力提高的配套发展，是从根本上提高农民收入解决农民养老保障问题、提高社会保护的有效途径只要在根本上让农业生产力得到发展，农业生产构成一种良性发展的自加强机制，农民的自我发展与自我保障能力才能得到加强，农民的保障问题才能从根本上得到解决。必须坚持农村金融变革、政府财政支持、农民土地制度改革与农业生产力提高的综合性政策思路。农村金融在宏观层次上应加强对农业的政
19、策性金融支持，加大农村的公共项目和基础项目建设，提高农业生产技术，改善农业生产条件；在微观层次上，有效地对农村经营者提供金融服务，帮助农民进行农业项目的投资分析与风险控制，建立有效的农民储蓄保险贷款农业生产的良性循环机制。储蓄保险组合提高了低收入群体拥有保险保障的可能性。政府财政除直接增加对农业生产的财政支持外，应着重于农村教育发展、农村卫生条件改善、农村反贫困计划的财政投入。政府财政与农村金融既密切配合又合理分工，在低收人国家，政府财政应力求逐步建立农民的非纳费型社会救助计划。土地保障还是一些低收入国家农村的一种传统而重要的养老保障形式，转型国家土地制度的改革、东亚部分国家土地制度成功的私有
20、化都对农村养老保障改革与发展构成不同程度的影响。如越南1993年土地分配改革中，将以前集体经营土地的50%-80%分配给老人。有效地保护农民土地保障权利，是发展中国家农村养老保障制度安排和土地制度改革完善的重要内容。(四)社区、家庭、互助组织等非正规保障制度仍将继续发挥着重要作用在发展中国家农村地区，社区、互助组织、家庭在养老保障中仍将发挥其重要作用。在东亚，农村地区社区的凝聚力往往比城镇还强，朝鲜农民组织把一些当代技术带给农民，马来西亚农业合作社、农民协会组织覆盖了近80%的农民，印度尼西亚互相基金组织为当地农民中的弱势群体提供一定程度的保障。有关资料分析表明，社区对农村社会保险计划的介入和
21、管理大大提高了农村社会保险的管理运行效率。“家庭保障是最原始的社会保险形式，东亚地区家庭保障的气力还特别强大，在菲律宾、泰国、越南60岁以上老人与家庭成员共同寓居的比率分别为70.6%、72.5%和74%，家庭子女对老人提供物质和货币支持的比率均在85%以上。在拉美地区施行非纳费型养老金计划的国家，老人的养老金通过家庭的内部转移能够构成生产发展金或下一代的教育资金。在国外不少家庭保障正在削弱的国家中，社会学家正呼吁回归家庭的保障气力，增加家庭保障在社会保障体系中的保障力度。三、中国现行农村养老保险制度形式的透视与选择(一)中国农村养老保险制度的基本透视以1992年1月民政部（县级农村社会养老保
22、险基本方案）为起点，中国农村养老保险制度已经经历了十余年的发展、调整与整顿，截至2003年底，中国农村养老保险制度的覆盖范围走势逐年降低，由1999年的9.75%降到2003年的7.06%(见表4)。参保人数的保费累积有所增加，但人均保障力度还缺乏，以1998年的数据为例，该年养老金领取者人均年养老金42元，月均养老金3.5元。对于1995年40岁的人来讲，按人均每年150元的交费水平，且按当时复利12%累计计息，至60岁退休后每月领取养老金额15元。而在目前利率背景下，由于农村养老保险投资的特定约束，还不能保证到期月养老金额为15元(未考虑通货膨胀因素)。农村养老保险制度内在的制度缺陷主要体
23、如今：1.我国目前的农村养老保险制度“保富不保穷。穷困者不能从在农村养老保险制度中受益，这无疑违犯了社会保险制度再分配的根本原则。根据（县级农村社会养老保险基本方案）规定，“凡到达了全国和全省农民人均收入的农村居民，必须坚持养老保险；但凡已经解决温饱，且基层组织较为健全的地方，坚持政府积极支持引导和群体自愿参加相结合；但凡温饱问题没有解决的地方，暂缓开展这项工作。我国目前开展养老保险的大多地区是经济比拟发达的地区，参加养老保险的群体基本上是较为富有的农民，而经济不发达的落后地区，农民的养老保障不能从社会保险制度中获益。2.我国目前农村的养老保险制度实际上更接近于商业保险制度。尽管我国农村社会养
24、老保险制度坚持以“个人交纳为主、集体补助为辅，国家予以政策扶持为基本筹资原则，大部分地区农民参加养老保险缺乏集体补贴，政府实际上没有投入资金，农民基本上是个人交费、自愿参加。因而，现行农村社会养老保险制度实际上具有储蓄性商业养老金计划的特征。根据国内外社会保险理论的共鸣，基本社会保险与商业保险的根本区别主要体如今强迫性和再分配两个方面，再分配因素中不但包括收人群体之间的再分配，而且包括政府在其间对低收入困者的转移支付分配部分。目前的农村养老保险制度实际上是商业保险制度的运作和体现。3.具有商业保险特征的农村社会养老保险制度却没有商业保险运作的机制。商业保险从保费的收取、保险金额确实定、保险资金
25、的管理与营运、保险投资的多元化选择及其风险控制、偿付能力监管等方面都具有较成熟而稳健的制度安排。而目前的农村养老保险基金管理与营运，在相当部分地区无专门的机构进行管理，养老基金管理人才缺乏与管理制度缺失，基金投资主要是购买国家财政发行的高利率债券和存入银行，而在目前低利率的背景下，其保值增值遭到约束，加之一些地区养老基金的挪用，客观上导致目前农村养老保险基金管理风险难以得到有效控制。4.在最近内企图实现城镇与农村养老保险制度整合的政策思路不符合中国现实国情。部分研究人员或政策设计者指出，农村建立个人账户的养老保险制度，与城镇的社会统筹与个人账户相结合，以期在不远的时间内建立整合的中国国民的养老
26、保险制度。中国城镇与农村特定的二元构造决定城镇养老保险制度与农村社会保险制度整合的渐进性、长期性和复杂性，政府必须通过改变落后地区的农村经济发展条件、提高农民生产的能力、进而提高农民收入的这样一个基础途径，使农村社会保险制度在农村金融、农村经济发展(农村反贫困)、农业土地制度保障改革以及政府财政转移支付支持的协调发展中逐步建立和完善。综上分析可知，笔者以为，农村社会养老保险的个人账户形式从根本上不能解决中国占70%人口的农民养老保障问题，其“保富不保穷的制度缺陷将使穷人的福利进一步恶化；其次，在中国较多的农村地区根本不具备个人账户的投资与管理的现实条件(包括技术、人才、组织构架、投资环境)，目
27、前在制度上也不能保证个人账户养老基金的保值增值，在我国目前一些地区如深圳城镇养老基金个人账户投资已经面临一个保值增值的投资问题，农村养老基金的投向面临更大更多的环境制约的制度瓶颈。其三，贫穷落后地区农村养老保险制度必须在家庭保障的基础上，政府加大对农村养老保险制度的转移支付投入，才可能有整个农村养老制度的建立。其四，目前构建所谓的城镇统一的养老保险制度形式条件不成熟。必须在中低收入地区的农村养老保险经过特定的制度过渡后，才有可能进入城镇与农村统一的养老保险制度形式。因而，现行农村养老保险制度形式必须进行改革、修正或重构。(二)新型农村养老保险制度形式的选择和建立中国农村不可能在目前建立农村地区
28、统一的社会养老保险体系，这是由中国的现实国情和目前农村社会养老保险发展的既定途径所决定的。农村地区经济发展很不平衡，且目前城镇与农村的两极分化日趋严重。中国农村社会养老保险制度的建立必须充分发挥政府的作用，其基本理论逻辑源于：其一，社会保险是在政府的主持或主导下进行的，十分是在一国社会保险制度创立初期，没有政府的介入和主导，社会保险也只能是一种商业保险或民间互助形式；其二，目前很多农村地区农民的贫困一方面决定政府在扶贫系统工程中要发挥重要作用，而贫困的减少是社会与经济发展的体现和基础。另一方面，贫困地区农民的经济条件决定农民还没有社会保险的自我纳费能力，想通过老方案的方式建立所谓的“农民社会保
29、险制度只能是一种“保富不保贫的保障机制，该机制使穷人的绝对福利状况没有改良，而相对福利状况却降低，这与国民的基本生存保障权相违犯。其三，农民社会养老保险制度的建立一定要与农村的金融支持、政府对农业生产技术水利建设的财政投入、政府对农村的税收支持以及农村土地制度改革完善的政策思维相统一，只要在根本上提高了农民的生产能力和收入水平，保证农民的对土地保障制度的稳定预期，在农民收入和自我保障能力进一步加强的经过中，政府的非纳费型养老金支持可相应降低。鉴于较多农村地区目前事实上没有管理好养老基金的条件和能力，笔者建议在经济较发达的农村地区，其机构设置较多，小城镇发展较快，民主管理透明度较高，农民养老保险
30、制度可施行与城镇养老保险制度接近的制度形式：即统筹部分可与城镇实行统一或基本统一或差异的制度安排，个人账户直接与城镇的管理机制基本一样，但对该类农民的个人账户其纳费应该具有灵敏性，实行弹性的纳费制度，即灵敏的纳费形式与统一的管理机制相结合。在农村中等收入地区，建立农村养老保险制度必须依靠政府提供一定程度的非纳费型养老金支持，该部分作为农村中等收入地区的社会统筹部分，农民的个人账户部分可通过购买商业保险养老金产品来实现，由于该类地区的养老保险基金管理的条件相对不成熟，而且该地区有相当的农村流动人口(如农民工)。采用商业保险养老年金产品有下面优点：第一，目前较多的保险公司如中国人寿、泰康人寿、平安
31、寿险已经在农村地区有较普及的网络体系，一些保险公司已经把开拓农村保险市场作为新的增长点，保险公司的机构网点、营销机制有了一定的保证。这些保险公司在城镇地区的网络条件也较好，能够实行个人保险账户的转移，这已经比城镇社会保险的流动性领先一步。第二，保险公司在养老金产品开发十分是年金产品开发方面有独到的技术优势，十分是保险公司在投资方面其投资的范围比政府社会保险养老基金更为广泛，保险公司养老基金十分是专业养老基金公司的管理产品开发、精算技术、准备金计提与偿付能力管理等方面都有特定优势。保险公司在养老金计发或年金转换方面保险公司也有社会养老保险机构所不具备的优势。第三，保险公司在农村开发的养老金产品其
32、定价较为灵敏，能够实行弹性的费率制度，而且从纳费到养老金的领取收益实行免费即EEE养老金税收制度。保险公司在农村开发养老金产品假如能够获得政府对商业养老保险公司农村业务的税收免税支持和免税鼓励，比方根据商业保险公司农村养老金业务量在整个业务量中的比例，给予保险公司营业税和企业所得税的不同程度的优惠，促进保险公司在农村开展养老金业务。第四，从更远的视角来看，商业保险公司在农村开发养老基金本身就是对社会保障制度的支持，商业保险制度本身就是社会保障制度的重要组成部分(而不是补充)，立足于社会保障制度的视角，不管是社会保险的强迫性保险，还是商业保险在社会保障制度中的支持作用，都是社会保障制度的构建与完
33、善。在农村落后地区，往往是经济水平较低与保险网络较少、保险供应与保险需求缺乏并存的局面，在该类地区开展养老金个人账户不具有现实性，开展商业保险业务的条件也不成熟。这类农村地区的养老保险保障必须通过政府的非纳费型社会救助型养老金来进行。在贫穷地区，中央政府以及地方政府必须发挥其社会资源的再分配功能，政府必须承当对无自我保护能力的特定老人群体提供老人保障，这需要中央政府从战略高度上、从农民的基础性发展、从社会主义的共同发展与共同富有目的进行战略调整。这也是改变贫困农村地区落后状况的一项基础性投资。根据国外发展中国家农村非救助型养老金的发展历史研究可知，该类养老基金不但对老人，而且对老人所在的家庭、当地经济发展、当地金融机构发展等方面均具有积极的促进作用。而对该类地区的部分高收入者，可通过商业保险养老金计划来进行。