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1、城市偏向与城乡服务均等化研讨（广东财经大学学报）2014年第四期一、理论模型本文构建一个简化的模型来分析中国的财政分权体制下地方政府偏好与其公共决策的关系。为此假定:(1)公共品完全由辖区地方政府供应，不存在其他提供公共品的组织;(2)地方政府提供的公共品分为城市部门公共品和农村部门公共品两类;(3)城市和农村部门公共品的生产函数是一样的;(4)资源投入不存在辖区之间的外溢性，投入城市的资源只影响城市的经济增长和公共品供应，投入农村的资源只影响农村的经济增长和公共品供应;(5)谋求最高的政治地位，或者讲最大的晋升可能性是地方政府官员的目的。借鉴马骁等(2011)34构建的政治支持函数的思想，根
2、据我国地方政府官员晋升机制的特点，构建如下地方政府官员晋升的可能性函数:其中，W代表地方政府官员获得晋升的可能性，G代表经济增长率，政府对城市与农村投入的资源eu、er是经济增长率的影响因素之一，其他一切影响经济增长率的因素的集合表示为x;Qu代表城市部门的公共品，它取决于政府投入城市的资源eu，Qr代表农村部门的公共品，它取决于政府投入农村的资源er;k1、k2分别代表城市部门公共品和农村部门公共品对地方官员晋升的影响力，k10，k20;上述函数G、Qu、Qr均为e的增函数，且假定为凹函数，符合标准Inada条件。(1)式表明，经济增长率越高，公共品提供得越多，晋升的可能性越大。然条件的制约
3、较强，农业生产率不高、农产品附加值低，而农村地区的公共产品投资大、建设周期长，对经济发展的作用具有间接性和滞后性。在我国现阶段，比照农村地区，城市地区在资金、人才、技术和信息水平上都具有优势，作为经济增长主要动力的二、三产业也聚集于城市，因此投资于城市的收益率更高，经济拉动效应更强。即我们假设同样的资源投入到城市和农村产出的公共品一样。然而，由于公共产品本身属性的差异，对政府官员的政绩反映却不同。一般而言，城市公共产品“可见度高，能更好地反映官员政绩，比方城市市政建设等，而农村公共品“可见度低，对政绩的反映不显著，比方乡村公路(刘成奎和王朝才，2008)35。此外，城市居民相较于农村居民有更高
4、的文化程度和社会地位，具有更大的政治影响力，同时，对政策的认知度与关注度也高于农村居民，再加上更便捷的城市通讯和媒介网络，信息获取能力强，有更好的反应机制与发声渠道，进而对地方政府构成政治压力的能力更强。城市公共产品本身更高的“可见度与城市居民更大的政治影响力，使得提供城市公共品对晋升的边际影响更大。由以上分析可知，地方政府官员基于最大化本身政治利益的最优资源配置方案在e*ue*r的点获得。然而，地方政府官员的资源配置方式还遭到中央政府或上级政府的制度约束，更遭到地方政府财政能力的制约，而与地方政府财政能力直接相关的就是经济发展程度与财政分权程度，在短期内我们能够合理地假定经济发展水平既定，则
5、地方政府的财政能力与财政分权水平正相关。因而，财政分权程度越高，地方政府官员能够根据其意愿进行资源配置的自由度越大，进而其选择的资源配置方式越有可能接近使其利益最大化时的最优解，即在其他条件一定的情况下，财政分权程度越高，资源配置的城市偏向可能越严重。在我国，地方政府在公共服务的供应上占绝对主导地位，体制外的其他投资主体相对欠缺，由假设(3)可知城市部门与农村部门公共品生产函数一样，又由于Q为e的增函数，故有Q*u(e*u)Q*r(e*r)。可见，地方政府资源配置上的城市偏向最终导致了城乡公共服务供应的非平衡。以上分析表明，由于城市在推动经济增长方面奉献突出，而城市公共品的“可见度高于农村公共
6、品，再加上城市居民的政治影响力大于农村居民，因此地方政府存在着优先发展城市、更多考虑城市利益进而施行城市偏向的资源配置政策的鼓励，而在财政分权程度越高的地方，这种倾向被实现的可能性与程度也越大。据此，我们提出下面两个命题:命题1:其他条件一定的情况下，财政分权程度越高，地方政府在财政支出上的城市偏向越严重。命题2:地方政府官员的城市偏向不利于城乡基本公共服务均等化的实现。二、实证检验为了检验上述模型，本文利用中国26个省份的面板数据进行实证分析，分别验证财政分权与地方政府城市偏向、地方政府城市偏向与城乡基本公共服务均等化的关系。(一)实证分析模型变量与数据讲明根据前述实证分析假定，本文构建两个
7、实证分析回归模型:(1)城乡基本公共服务均等化水平(Index)。由于基本公共服务均等化的度量并不存在统一的、权威性的指标，而且有关农村公共安全、公共环境的数据缺失较多，本文只采用基础教育、医疗卫生、社会保障和基础设施四项指标的综合指标来度量基本公共服务供应的整体水平，并设定城乡基本公共服务均等化指数=各地区农村基本公共服务人均指标/各地区基本公共服务人均指标36。(2)城市偏向(Ubias)。因缺乏直接度量指标，转而以各省三农财政支出占各省财政支出比重表示对农村偏向，则非农村偏好就表示城市偏向。衡量政府偏好的最直接指标是政府的财政资源配置偏好，其在农村配置资源越少则意味着在城市配置资源越多。
8、能够合理预期城市偏好对基本公共服务均等化影响系数符号应该为负，但由于本文中采用三农支出占比来表示，则其在实证分析结论中影响系数符号预期为正。(3)财政分权程度(Fd)。对财政分权指标的度量多采用各省本级人均财政支出占全国人均财政支出的比率来衡量(乔宝云等，2006;Xie等，1999)，本文采用各省本级人均财政收入占全国人均财政收入的比率来衡量。各地财政分权表征了地方政府财政自主性的大小(傅勇和张晏，2007)，一般分权化程度越高，地方政府可支配的财政资源越多，根据晋升鼓励官员可配置资源越多，越有可能表现出城市偏向，对“三农的投入越少，估计对城市偏好的影响系数为负。(4)人均实际GDP(gdp
9、p)。这是体现地方经济发展水平的重要指标，不同经济发展阶段地方政府的公共决策偏好存在一定差异，但其对公共政策的影响方向尚无法明确预期。(5)城镇化率(Urbanr):用城镇户籍人口占总人口的比重表示。城镇化率高意味着城市人口增加、农村人口减少，进而引致农村基本公共服务供应成本与规模效应下降，但城市地区基本公共服务供应规模效应增加;同时城镇人口规模的扩大也会加强城市居民的话语权与公共决策的影响力，进而可能会愈加强化地方政府的城市偏向。(6)城乡居民收入差距(Incgap):用城镇居民人均可支配收入与农村居民人均纯收入之比衡量。城乡居民收入差距越大表明社会收入分配的两级分化越严重，抑制城乡居民收入
10、分配差距应该是必然选择，而增加对农村地区的财政投入是有效手段之一，由此可能会抑制公共决策中的城市偏好。由此预期，该指标与政府的城市偏向存在负向关系。此外，我们还参加了工业化率(Indus)、对外开放度(Trade)、民营化率(Private)、人口密度(densi-ty)、人口增长率(N)等反映地方经济环境特征的控制变量。其中，对外开放度用当年的按美元与人民币中间价折算的进出口总额在GDP中所占的比重来衡量，民营化率则为非国有单位职工占总职工人数比重。基本公共服务均等化指标;于刘成奎和王朝才(2011)36，其他数据主要;于（中国统计年鉴）（中国财政年鉴）（中国农村统计年鉴）、“中经网统计数据
11、库以及“高校财经数据库。(二)实证结果分析本文实证分析分两步来进行，首先检验财政分权程度对地方政府城市偏向的影响，再检验地方政府城市偏向对城乡基本公共服务均等化的影响。1财政分权程度对地方政府城市偏向的影响分析财政分权对地方政府城市偏向影响的实证分析结果见表1。根据Hausman检验的结果，表1中(1)(5)模型分析结果均显示应采用固定效应模型。同时，为了避免变量之间的自相关，在模型(2)(5)中参加了A(1)项，结果发现DW值接近2，能够较好地消除变量间可能存在的自相关性，其拟合优度也较好。模型(1)(5)中报告的回归结果显示，财政分权与城市偏向之间负相关，也就是财政分权程度增加不利于以三农
12、财政支出占总财政支出比重来衡量的城市偏向，即有利于增加对城市地区的支出。这与一般理论模型的结论一致。实际人均GDP指标系数为正，而实际人均GDP的平方系数为负，讲明人均实际GDP对城市偏向的影响是非线性的，同时也讲明对GDP的追求确实引致了政府的城市偏向，而且影响效应是递增的，固然增速在放慢。进一步分析模型(2)的数据发现，数据集中在递增的区间上，当实际人均GDP低于4.4万元时，“三农支出比例随实际GDP上升，高于4.4万元时则相反。由于我们以2004年为基期计算的实际人均GDP基本都低于44万元，因而拟合的结果是“三农支出比例随实际GDP上升，但上升的速度逐步降低。城乡居民收入差距对城市偏
13、向的影响在模型(1)(5)中均显著为正，讲明其有助于弱化政府的城市偏向。而为了避免与城乡居民收入差距、城市偏向之间可能存在的内生性，模型(3)中用城乡居民收入差距的滞后一期替代城乡居民收入差距，而在模型(4)中采用工具变量法，将滞后一期的实际人均GDP和滞后一期的城乡居民收入差距作为当期的工具变量进行回归，结果发现模型(2)、(3)、(4)差异不大，讲明结果比拟稳健。城市化率对城市偏向的影响在模型(1)(4)中系数符号、显著性变动均较大，讲明其影响不够稳定。这与城市化对城市偏向的影响确实存在双重效应与不确定性有关。城市化进程与政府城市偏向的关系较复杂，一方面城市化意味着人口和资源向城市集中，此
14、时政府对城市的投入更容易产生规模效应，获得更高的生产效率和收益率;而另一方面在城市化水平低的地区，政府可能更倾向于集中资源投资于城市的发展，因此财政支出上体现出更强的城市偏向性，两个方向的作用使得两者关系不确定。在模型(5)中则参加了全部的控制变量，结果发现财政分权、实际人均GDP、城市化率、城乡居民收入差距系数都符合预期且通过显著性检验，而控制变量除了工业化率与城市偏好负相关外，其他变量都不显著。为了进一步检验回归的稳健性，本文根据两类方法来进行分地区考察，一种是根据我国东、中、西部地区划分标准分别进行东、中、西部地区的回归(见模型68)，另一类借鉴张晏和龚六堂(2005)以及王文剑和覃成林
15、(2008)39的做法进行回归(见模型911)，表2报告了稳健性回归结果。结果显示，模型(6)(8)中财政分权与城市偏向的关系都是相当稳健的，实际人均GDP、实际人均GDP平方、城市化率、城乡居民收入差距均通过了显著性检验，而且系数也符合预期结果。模型(9)(11)中财政分权与东中西部虚拟变量的乘积与城市偏向的结果均符合预期，讲明稳健性也相当好。而实际人均GDP、实际人均GDP平方、城乡居民收入差距也通过了稳健性检验，但是城市化率在三类地区的检验均不显著，估计与城市化进程对城市偏向的影响存在双重效应有关。2地方政府的城市偏向对城乡基本公共服务均等化的影响分析以上证明了财政分权与城市偏向之间存在
16、正相关关系，而城市偏向与城乡基本公共服务均等化程度之间理论上应该存在负相关关系，这需要进一步的验证。表3报告了针对中国省级面板数据的实证分析结论。Hausman检验结果显示，应采用固定效应模型。同时，考虑到城乡基本公共服务均等化程度类似于一个存量的概念，因此很可能与前一期的均等化程度高度相关，我们将上一期的城乡基本公共服务均等化指数也作为解释变量之一引入模型，模型(1214)回归结果显示，DW值均接近2，调整的2均大于093，较好地消除了变量之间可能存在的自相关性，拟合结果较好。模型(12)中的城市偏向对城乡基本公共服务均等化的系数显著为正，讲明二者之间确实存在负相关关系。模型(13)(14)
17、中分别参加经济增长率、城市化率、工业化率、民营化率、对外开放度、人口密度等变量后，城市偏向与城乡基本公共服务均等化之间均存在显著的负相关关系。此外，城乡基本公共服务均等化的滞后一期的数据也与当期均等化指数显著正相关，这也讲明均等化目的的实现是一个渐进经过，前期的均等化基础也是后期均等化程度的重要影响因素。经济增长率指标与城乡基本公共服务均等化显著负相关，这与人们一般认知的经济越发达公共服务供应水平应该越高恰恰相反。但是这种现象在发展中国家却是常见的，由于在GDP导向明显的发展中国家，追求GDP政策必然会引致城市偏向，进而不利于城乡基本公共服务均等化的实现。而在控制变量中，除了工业化率指标与城乡
18、基本公共服务负相关外，其他都无法通过显著性检验。为了检验表3的报告结果的稳健性，这里继续采用表2中稳健性检验的方法分地区进行考察，模型(1517)是根据我国传统的东、中、西部地区划分标准进行分类，模型(1820)是借鉴张晏和龚六堂(2005)38以及王文剑和覃成林(2008)39的做法进行的回归，表4报告了稳健性回归结果，得出了无论根据哪一类检验方法，城市偏向对城乡基本公共服务均等化的影响系数都显著为正的结论，证明了二者存在负相关的假设。经济增长率对城乡基本公共服务均等化的影响系数显著为负，证实了经济增长并不必然引致基本公共服务均等化水平的提高，城市偏向以及基本公共服务本身属性也存在关键影响。
19、而基本公共服务均等化滞后一期对当期均等化的影响也存在显著正相关关系。三、结论与政策启示由于城市地区的公共服务有助于展现地方政府官员的政绩并使其得到较多的晋升时机，因而存在经济人特性的地方政府官员在公共决策中难以避免具有城市偏向。并且在城乡间配置公共服务资源的财政能力遭到财政分权程度的制约，在其他条件一样情况下，财政分权程度较高的地方，其政府官员拥有的财政资源越多，进而有可能构成更为明显的城市偏向。地方政府官员的城市偏向直接影响了城乡基本公共服务均等化水平，越强的城市偏向越不利于实现城乡基本公共服务均等化。由此可知，要到达实现城乡基本公共服务均等化的目的，应该从下面几个方面进行:第一，切实扭转地
20、方政府公共决策中的城市偏向，关键在于改变长期以来单一的“以GDP论英雄的绩效评估形式，提高为辖区内农村地区提供公共服务或者促进城乡基本公共服务均等化在地方官员晋升中的考核权重。第二，力求最优的财政分权程度(过度分权与过度集权都不利于经济增长)，既要保证地方政府在经济、社会发展中具备足够的经济自主权，又要保证中央政府调控全国经济发展、供应公共服务的能力。同时，对地方政府配置自有财政资源、转移支付财政资源时施加必要的约束与规范，尤其是对转移支付财政资源要尽可能地贯彻地区公平、城乡公平，约束地方政府根据本身利益最大化来配置资源的倾向。第三，提高基本公共服务供应在官员绩效考核中的权重，让基本公共服务供应绩效较高的官员得到优先晋升的时机;而对那些在城乡基本公共服务供应绩效明显低于平均水平的地方政府官员要予以惩戒或降级降职。当然，执行这些政策的前提是根据统一规则、统一口径编制各地区基本公共服务供应绩效指数，进而保证绩效评价指数的权威性、统一性与应用性。第四，赋予农民更多的话语权，鼓励农民积极介入公共事物，健全农村公共品的需求表达机制，减小城乡居民的政治影响力差距，以弱化地方政府的城市偏向行为，提高城乡基本公共服务的均等化水平。