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1、行政法理论研究的条件一、新中国建立后至1978年前国家行政机构的独立主体资格地位分析新中国在建立之后经过短暂的新民主主义阶段的过渡而旋即进入社会主义阶段，对于新中国的政治、经济和社会状况社会各界习惯于以1978年党的第十一届三中全会作为分水岭，行政法相较其他社会现象则尤其明显。固然也有部分学者以为中国的行政法应以1949年作为起点，其基本理由是1949年公布的起临时宪法作用的（中国人民政治协商会议共同纲领）和1954年公布的第一部宪法，对行政机构独立作了宪法性规定，这为行政法的诞生创造了制度条件。然而，仅仅依凭资本主义国家宪政的经历就断定我国行政法必然随宪法订立而诞生，不免有失偏颇。由于行政法
2、的存在固然需要宪政制度的支撑，但行政法律关系的主体在社会构造中具有独立的法律人格应该尤为必要，且即便行政机构具有法定的独立主体地位也只是行政法存在的必要条件，必须是行政法律关系的双方主体都具有独立主体资格才能知足充分条件。1978年前中国的社会构造存在三方面特征：其一，社会构造呈现出严密的组织体系。新中国建立初期，社会物质和精神文化等各方面条件都特别落后，国家为了迅速实现赶超西方资本主义国家经历几个世纪积累的物质繁荣的愿景，采取了高等社会组织化的措施来集聚人力进行国家开发建设，于是在农村实行了互助组、生产大队、等组织形式把分散的农民组织起来，在城市实行按行业设置机构管理所属企业、学校、医院等单
3、位，借助单位把分散的城市居民组织起来。其二，农民和城镇居民对其所属组织存在严重的人身依附。从属于城市各类单位的职工的生老病死、社会福利、家庭建设等各方面都严重依靠于单位，单位成了所属单位成员所面临的社会的全部，农民则严重依靠于其所耕种的土地所属的生产小组和生产大队。其三，各级各类组织从属于国家。各类单位都实行类行政化，其中最典型的是所有的生产企业都只是国家这个唯一的庞大法人的一个工厂甚至一个车间，各类单位都不具备完全独立的社会主体资格。如此严格的社会构造形式对于生活在施行市场经济体制的西方资本主义国家的人们甚至今天的中国年轻一代可能难以理解，然而对于施行计划经济体制的国家它却是必然的选择。计划
4、经济体制必然要求社会构造具有严密的组织性，严密的组织制度必然约束作为被组织者的各级各类单位及至个人的意志自由，进而导致全社会的行政管理相对人都成了内部相对人，而作为行政法律关系一方的最主要的行政相对人应该是外部行政相对人，这是由行政法的立法宗旨所决定的。我国后期所制定的（行政处罚法）、（行政许可法）等行政法规范均把外部相对人限定为调整对象的客观事实就是明证。学者们在阐述奴隶社会和封建社会能否存在行政法的问题时对于在行政法律关系中缺乏行政主体一方的观点阐述颇丰，而对于缺乏行政相对人的情况则未见阐述，这种情况确实少见，也只要国家在实行计划经济体制的阶段才客观存在。既然行政法律关系所要求的具备独立行
5、政主体资格的外部行政相对人缺位，则以调整行政主体与行政相对人法律关系为己任的行政法就缺乏存在的充足条件，即使具有独立的行政主体存在其也只是行政法律关系主体的一方。既然1978年以前中国行政法部门事实上并不真实存在，那么这一时期的以中国行政法为研究对象的中国行政法理论系统研究也就要继续后延，但这一时期的行政法理论研究是存在的，其研究对象相较新中国建立前，主要是以前苏联行政法取代西方资本主义行政法，其目的是为社会主义新中国的行政法制建设服务。二、1978年之后国家行政法律关系主体的地位分析1978年党的第十一届三中全会之后，国家开场着手对原来不适应社会发展需要的政治体制和经济体制进行改革，随着单一
6、的计划经济体制的被打破和市场经济体制的逐步建立，家庭联产承包责任制让农民有时机根据本身的劳动意志来选择劳动方式、劳动时间甚至劳动地域，城市随着政府职能的剥离在转化，各行业性经济行政部门的行政职权根据需要逐步弱化、收缩甚至取消，原来具有人身依附性的经济单位向市场主体回归，过去“单位办社会的体制彻底崩溃，社会构造发生了根本性的改变。原来具有单位依附性的城市单位人、农村劳动力自由被约束的农民，以及处于各行业管理系统中下游链条上的单位一起共同转化为具有独立主体资格的行政管理相对人。社会构造体系由严密向松懈转型，在社会构造转型中的个人和单位脱离了原来体制的约束，假如政府对其没有设立新的限制即在无政府主义
7、的条件下凭借完全的意志自由和利益的导向，其行为必然导致社会主体之间利益的冲突及至对宏观社会秩序的毁坏，于是，对具有独立主体资格的行政管理相对人的行为自由设立了边界，即制定行为规范以达成“让制度管人的目的则成为全社会的呼吁。因而，中国社会构造转型的本质就是政府治理从“人治走向“法治，这个经过在初期主要体如今理念的转变上，详细表现为政府由“依政策办事转变为“依法办事。理念是行为的先导，在以“依法行政为核心的“法治理念的指引下，我国以行政性建章立制为中心的制度建设全面启动，行政法学界普遍以为，行政性立法可分为两个阶段：一是1979年至20世纪80年代末。这一阶段行政性立法在量上不多，但都是具有创始性
8、意义的大事件。详细来讲，在当时对后期中国行政法治建设有深远影响的是1982年的“改革宪法3以及规定行政案件能够根据民事程序向法院起诉的（民事诉讼法试行）和详细规定对治安管理处罚不服能够根据民事诉讼程序提起行政诉讼的（治安管理处罚条例）。二是20世纪80年代末至今。这一时期是我国行政性立法的高峰期，也是前期酝酿和总结的成果，主要行政立法有：（行政诉讼法）、（国家赔偿法）、（行政复议法）、（立法法）、（行政处罚法）、（行政许可法）、（行政强迫法）以及（行政监察法）、（人民警察法）、（公务员法）等。回首我国行政法自1978年至今的发展历程，它是在行政相对人具备独立主体资格地位的前提下，行政主体以“法
9、治理念为指引，改变过去“人治的管理形式，逐步开展一系列行政立法，为最终走向“法治创造条件。比照西方资本主义国家行政法治的建设，行政法学界普遍以为，资本主义国家是在通过对封建专制政体施行彻底的革命或者逐步进行改造之后，改变封建专制政体下行政与立法、司法不分的构造，设立具有独立的行政主体地位的行政机构体系，并为依法行政的需要公布施行一系列的行政性法律制度。通过比照我们发现，中外的差异似乎只体如今行政法律关系的主体方面，即我国缺乏具备独立主体地位的行政相对人，外国缺的是具有独立主体地位的行政主体。笔者以为，二者固然存在差异，但并非如此绝对。由于，一方面，在资本主义治理下的行政相对人并非“没有改变的从
10、封建社会过渡而来。事实上，处于封建社会人治管理形式下被管理地位的农民群体，对处于管理者地位的地主阶层具有人身依附性，他们并非具有独立的人格和独立的社会主体地位，整个封建社会各个封建专制国家本质上都是由各级别的地主阶级组成的一个个封闭体系，所有的农民都处于各级别地主阶层所本质控制状态，农民阶层介入的资产阶级革命固然其直接目的只是对抗封建地主阶层赤裸裸的剥削方式，可能并非为其当时并未认识的人格独立而斗争，但事实是，资产阶级革命在帮助农民摆脱地主封建剥削方式的同时，也赋予了其与劳动力自由相伴随的行政相对人独立主体地位。因而，不能简单地把能否具有行政相对人独立主体地位作为中外行政法产生条件的差异。本质
11、上中外在这一点上至少具有某种程度的共性，他们的不同点是构成的根源和性质完全不同甚至是相背离的，而且他们一个是基于对封建地主的人身依附，一个是基于对系统内的单位具有人身依附，而这些根本的不同却导致行政相对人主体地位缺失的一样结果。另一方面，我国改革开放前施行的计划经济体制必然要求严密的社会构造体系，固然人民代表大会制的政体具备实现行政与司法分离的条件，但大一统的严密社会构造所约束的绝不仅仅是个人和经济单元，处在同一社会构造体系的司法工作甚至某一特定时段的立法工作也必然遭到某种程度的制约。在这一时期，我国的行政主体固然没有像封建专制时期那样，上下各级是大权独揽于一体甚至是一人而使行政被彻底淹没，但
12、其完全独立行政主体地位也遭到少数学者的质疑，因而，假如以为我国在当时的社会治理历史条件下行政机关具备完全独立的行政主体资格也同样不免过于绝对。三、中国行政法理论研究的时代条件综上可见，行政法理论研究的前提条件是世界当代行政法的客观存在，由于当代行政法最早是在以法国为代表的西方资本主义国家出现，资产阶级法学家对其本国行政法开展研究既是其应尽的职责，也具有“近水楼台先得月的优势，因而，行政法理论研究在资本主义国家是先行的，中国的学者为了学习和借鉴，从清政府末期开场也开展了以西方当代行政法为研究对象的行政法理论研究，其研究的成果一方面为中国后来本人开展真正意义上的行政立法工作准备了条件；另一方面，也
13、把从中汲取的一些技术性立法方法运用到了当时的统治机构所制定的管理性规范文件之中，如清末的（钦定宪法大纲）、军阀统治时期的数部所谓的（宪法）以及国民党在大陆专政时期的（六法全书）中的行政性管理规范等等，无不体现西方当代行政立法技术的影子。尽管如此，我们不能以能否具备科学的行政立法技术等形式要件作为判定当代行政法能否存在的客观标准，形式上的东西越完美，它越具有迷惑性，但它也只是越来越“像而不必然就越来越“是。比方纯粹从形式上看，从奴隶社会到封建社会各个时期，统治阶级所制定的管理性文件是越来越标准和规范，但并不能因而就断定其当代性就一定越来越强。事实上，封建时代出现过极度专制的某些时段，奴隶时代某些
14、欧洲城邦也曾有过短暂的“民主文明，当代行政法的形式与本质内容完全“是的标准或者条件应当具有唯一性，这个唯一性的标准就是前文所探索的中国行政法产生及与其相伴随的中国行政法理论研究产生的时代条件，总结起来可归纳为下面几点：第一，具有独立的行政法律关系主体资格地位的行政主体。新中国建立十分是1954年宪法公布之后，中国的人民代表大会制的政体决定其在制度层面上行政主体具备独立资格的条件，但由于严密的社会构造体系使得行政极度膨胀，司法与立法对行政的某种程度的依附导致行政的独立性被弱化，这种状况只要在1978年改革开放之后才彻底扭转。第二，具有独立的行政法律关系主体地位的外部行政相对人。新中国建立之后，人
15、民摆脱了专制时代的束缚，人格获得了独立，具备了独立的行政相对人的基本条件，但由于计划经济体制使个人被约束到大一统的具有行政性管理体系的某一层级的单位，几乎所有的个人都具有这个系统中的内部相对人的性质，其作为外部行政相对人的“外部性则因其所处单位的不同而不同程度地被弱化或彻底失去，这种“外部性同样也只要在1978年实行改革开放之后，随着计划经济体制逐步向市场体制转型而逐步恢复。第三，实行“依法治国的政治体制。“法治是由“人治发展而来的当代国家的治理形式，“法治与“人治的本质区别不在于能否存在形式上的“法，而在于“法能否处于至高无上的地位，即能否有人凌驾于法律之上。也正是基于这个逻辑，我们把不具行
16、政法存在的时代条件而独具行政法形式的行政法排除在当代行政法之外。“法治的核心是“依法行政，依法行政的前提条件是当代行政法的客观存在，而“行政法是宪法的详细化，因而，“法治的前提是“宪政。我国1954年公布了第一部宪法，在制度层面具备了“法治的基本条件，但当时碍于超越现实的“大干快上的主观意愿和计划经济体制的约束，并没有把“法治确定为国家的治理形式，也只要在1978年改革开放之后，通过制定1982年第四部宪法和一系列行政性法律规范，逐步在理念上和制度上为“法治准备条件。经过20年的积淀，最终在1999年3月15日召开的第九届全国人大第二次会议上通过了一个在中国具有划时代意义的宪法修正案：“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。从此，中国的国家治理形式彻底翻开了“法治的篇章，并由此催生了中国行政法和中国行政法理论研究的蓬勃发展，它标志着以中国行政法为研究对象的中国行政法理论研究时代的真正到来。