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1、我国地方政府发债的可行性考虑我国地方政府发债的可行性考虑内容提要：本文在考察西方国家地方债的特点后，对地方政府债的经济学基础和制度基础进行了讨论，以为地方政府发债的经济学机制是公共品与信息对称，地方政府具有提供公共品的职能以及公共品供给边界确实定原则，并具有信息对称的优势；同时，还以为地方政府发债的制度保障是独立的财政权、分税制和地方政府的约束。在此基础上对我国地方政府发债的可行性进行了考虑，以为我国目前赋予地方政府发债权的制度条件暂不成熟，应该是进一步完善和深化分税制的改革以及中央财政的转移支付制度。关键词：地方债公共品分税制目前，很多学者呼吁赋予地方政府发债权，以为这会拉动地方政府的投资需
2、求，有利于中国经济尽快走出通货紧缩的低迷状态。在中国转轨经济背景下，施行地方债会带来什么样的结果呢？一、西方国家地方债的发行特点在西方发达国家，地方债又称为市政债券，是各级地方政府为提供地方性公共品而筹措建设资金的一种融资方式。如1990年，美国未偿付的州和地方政府债务为8486亿美元，1995年已经超过了1万亿美元。一地方债的种类。从担保品来看，西方国家地方债主要分为：一般责任债券。它是由州、县、特区、城市、镇及学院区所发行的、以其无限征税能力和征税权利为保证的债务凭证，其特点是以地方的税收;作为还款的保障。由于西方国家实行分税制，地方各级政府的征税范围不同，因而，不同级别的地方债的担保能力
3、也不同。收入债券。地方政府发行的、以某一特定的收入;作为还款;的债务凭证，主要是为某一项目融资并以项目的收入还款，不受政府税收权利的保证和支持，所以收入债券依靠的基础是项目的盈利能力。有些市政债券的担保具有一般责任债券和收入债券的共同特征，如投保债券、银行担保市政债券、再融资债券等。二西方国家地方债的主要特点。1.地方债发行的目的。地方债的发行主要是由于：调节地方政府费用支出和税收收入之间的不同步而导致的收入支出暂时性和季节性失衡。这类债券期限短，不会超过一年，到年底就会实现收支平衡。为地方性公共品融资；主要用于医院、住宅、教育以及污染控制等公益性事业。这类债券期限比拟长。2.地方债的主要投资
4、者。投资于地方债的主要是一些金融机构，如商业银行、保险公司等金融机构见表1和表2，一方面是为了避税，如美国的法律规定，地方债利息收入免缴联邦所得税，同时很多地方债还免缴州和地方所得税；另一方面是合理运用其资金，当贷款需求缺乏时，它们就购买地方债，当贷款需求旺盛时，金融机构就出售持有的地方债。3.地方债在整个政府债务中所占的比重较低。尽管地方政府具有发债的权利，地方政府也对某些税种具有征税的权利和归还债务的能力，但地方政府对发行债务还是比拟慎重，在整个政府的债务中所占的比重较低。见表3。4.对地方债的管理相当严格。在美国，一是通过法律、法规规范地方政府举债行为。发行人必须根据其税收和收入能力约束
5、其发债行为，如有些州规定：州信誉不能用于私人利益；债券要首先用于改良公益事业的长期项目；大宗证券发行需要投票表决。二是通过市场机制来约束地方债。如通过市政债券的信誉评级和法律程序以保证其合法性及其归还能力，地方政府的信誉级别对地方债的发行、筹资成本、债券的流通性，都产生重大影响，投资者也高度关注地方债的发行以及发行人的财务状况，如发行人的支付能力和支付意愿。再如日本，日本政府对地方债实行严格的审批制度，地方债发行时，要先向自治省申报，提出所要发展的建设项目，资金;和需要发行债券的额度，自治省审查后，将各地的发债计划进行汇总，并同大藏省协商，再由自治省统一下达分地区的发债额度。日本理论界以为，实
6、行审批制度能够到达三个目的：防止地方债的膨胀，确保地方财政的安全运行；防止资金过度向富有地区流动，确保资金的合理分配；统一协调中央、地方政府和民间资金的关系。二、地方政府发行债券的经济学机制：公共品与信息对称1.地方政府具有提供地方性公共品的职能。地方债主要用于公共品和公益事业的发展与建设。一个国家的政权构造假如是以中央政府为核心的多级政府组成，即中央地方政权构造，公共品的提供者也因而存在两个层次：中央政府与地方政府。相应地，就存在中央政府和地方政府怎样确定公共品的供给边界问题。假如不能在中央政府与地方政府之间清楚地确定公共品的供给边界，就会导致中央政府与地方政府的竞争关系，其结果是有些公共品
7、供给缺乏，有些公共品出现重复建设、供过于求，造成社会资源的浪费和配置效率低下。从理论上讲，公共品的供给边界分为两个层次：第一个层次是公共品与私人品的边界，在社会总产品中，确定公共品与私人品的边界就是确定政府与企业职能的分工界线，也是社会产品能否具有竞争性和排他性属性的边界。公共品供给边界的第二个层次是怎样在中央政府和地方政府之间界定公共品的供给边界，从资源配置效率的角度上看，其确定原则是公共品的受益范围，公共品由哪一级地区居民享用，就由哪一级政府负责提供，遵循谁受益，谁投资的原则。由于居民对公共品的享用，要遭到地理和行政区域的限制。根据受益范围原则，公共品能够分为全国性公共品和地方性公共品。全
8、国性公共品具有下列特点：由中央政府提供；受益范围在整个国家的行政区域内；受益范围在整个国家的行政区域内分布比拟均匀。地方性公g产品的特征主要有：由各级地方政府提供，知足某一特定区域范围内的居民的公共消费需求；受益范围基本上被限定在某一个区域之内，并且这种受益在本区域内分布相当均匀；受益者主要是本地区内的居民。此外，地方性公共品还存在纯与准之分，判定地方性公共品纯与准，关键是看这种地方性公共品的消费能否会因居民人数的增加而产生拥挤。如气象预报，每位居民通过电视、电台和报纸等新闻媒体从当地气象预报中所获得的利益并不会由于其他地区居民的大量迁入而相应地减少或受损，因而，气象预报是一种较为典型的纯公g
9、产品。而地方性公安系统则不同，如很多外地居民迁入本地，会带来众多治安问题，造成警力分散，于是，原有公安系统对当地原有居民所产生的利益便会减少。排水系统和公立学校也是如此。关于公共品的受益范围，还要注意的是纯公共品未必就是全国性的，准公共品也未必一定是地方性的。如路灯，它具有非排他性和非竞争性，是典型的纯公共品，但是，路灯的受益范围却很小，甚至局限在一个街区。由此可见，即便对于纯公共品来讲，也有着全国性与地方性之分，也具有一定的层次性。2.地方政府在提供地方性公共品上具有信息对称的优势。与中央政府通过发行国债筹集资金来提供地方性公共品相比，地方政府对地方性公共品的需求了解和信息把握上具有比拟优势
10、，这样，不会造成地方性公共品要么供给缺乏，要么供过于求，实现公共资源的优化配置，提高公共资源的配置效率，这也使地方政府债券的还款;得到了保障。假如提供公共品的责任完全由中央政府独立承当，则会导致各地区居民对公共品的不同偏好被忽视。中央政府往往根据统一的标准向每个地区的居民等量地提供公共品，但是，有些地区的居民会偏好数量较多的某些公共品并愿意为之支付更高的税收，而另外一些地区的居民则偏好较少的某些公共品，中央政府的统一标准就可能使这两类地区的居民都无法得到本人最满意的公共品数量，进而带来效率的损失。中央政府的这种缺陷，能够由地方政府来弥补，由地方政府发行地方债来提供地方性公共品，就能提高经济效率
11、。地方性公共品分为纯地方性公共品和准地方性公共品，相对应的是地方政府发行的债券也分为一般责任债券和收入债券。纯地方性公共品项目不以收回项目本身的投资为目的，事实上也很难收回。所以地方政府以经常性财政收入作担保发行一般责任债券为纯地方性公共品融资。准地方性公共品项目建成后，能够获得一定的收益，在一定时期内，能够通过项目本身的收益进行还本付息，地方政府能够发行收入债券为准地方性公共品项目融资。三、地方政府发债的制度保障：独立的财政权、分税制与地方政府的约束一般责任债券的发行是以政府的征税权为担保的，将来偿债资金;于地方政府的税收收入；收入债券固然以债券融资项目的将来收入归还债券的本息，但一旦项目失
12、败或者是因经济周期的变化导致项目收入的下降而缺乏以归还收入债券的本息，这时候，还得地方政府用税收的收入来归还地方政府发行的收入债券本息。因而，地方政府发行债券的基础性制度安排是赋予地方政府独立的财政权和实行分税制。在西方国家，一般通过有关法律明确规定中央地方政府的关系以及事权的划分，地方政府具有比拟高的自治权和决策权，地方政府能够独立地编制本级政府的财政收支表，由同级的议会批准执行。为了使地方政府的收入有固定的保证，在社会资源的汲取上实行分税制，对属于地方政府的税种，地方政府具有主导权，不但具有该税种的征收权，还具有确定该税种的税基和税率的权利。分税制，使地方政府具有独立的财权，收入;就有了法
13、定保障，同时也为地方政府发行债券提供了制度上的保障。分税制是市场经济条件下处理政府间财政关系的基本形式。根据分税制财政体制的基本要求，地方各级预算经常性收入由本级税收、本级服务性收费和中央的转移性支付组成，当以上收入不能知足地方财政的需要时，允许地方政府发行债券，为基础设施建设等公共品筹集资金。可见，举债权是分税制下赋予各级地方政府应有的财权之一。因而，地方政府发行债券的权利是以地方政府的独立财权和分税制为基础的，从这个意义上讲，地方政府发行债券的权利是一种附加权，是附加于财权和税权的发债权。在西方，地方政府在行使事权上不是无限的，还遭到地方议会的制约，地方议会的存在和对地方政府的监督与制约，
14、强化了对地方政府的约束，制约了地方政府对发债权的滥用，防止地方政府出现债务危机并提高地方政府对债务资金的使用效率，使地方债务资金能够真正地用于地方性公共品的供应上，避免债务资金被挪用。四、目前我国施行地方债的制度条件暂不成熟1.中央政府地方政府事权划分模糊，公共品的供给边界有待明确。改革开放以后，我国中央政府与地方政府之间关系的改革是遵循放权的思路。随着分配制度的改革，中央政府的财力和控制的资源占GDP的比重越来越低，中央政府承当的公共事务却随着改革开放日趋繁重，为减轻中央财政压力，中央政府开场把一些职能交给地方政府，把有关地方事务的决策权下放给地方政府。在这个经过中，外表上看各级政府的职能和
15、支出责任似乎很明确，但在实践中到目前为止，中国政府还没有制定出一个明确的哪级政府负责哪些事物的法律和法规。这种现实导致了政府间行政职能的穿插，中央政府地方政府的事权和支出分工模糊，并进一步导致支出决策在有些时候更多地是从政治上出发，而不是考虑怎样提高政府提供公共品的效率。中央政府地方政府的事权划分没有在法律的框架下进行规范，就会使地方债的使用方向模糊，赋予地方政府发债权就会导致地方政府滥用发债权，同时又没有原则和规范去约束政府行为，进而会助长地方政府的债务膨胀。2.分税制的改革不彻底。改革开放以来，中国税制的重大变化是在1994年推行分税制。分税制的出台并非是建立在中央政府与地方政府职能改革的
16、基础上，而是建立在当时中央财政收入占GDP的比重相当低、中央财政收支困难的情况下，中央政府为了获取更多的财政收入而施行的。在这样一种背景下出台的分税制自然也不会特别彻底。1994年的改革中，几乎没有增加中央下面各级政府财政自主权的措施，新的（预算法）确实在财政支出构成上，给了地方政府一些自由处置权，但中央政府对财政收入施加了限制，如分税制中固然明确地划分了中央税与地方税，也赋予地方政府对地方税的征收权，但地方税的税基和税率确实定权却在中央，地方政府只能根据中央政府确定的地方税税率进行征收，没有任何根据本地的实际情况对地方税税率进行调整的弹性与余地。分税制改革的不彻底，会影响地方政府的经常性收入
17、，这对地方政府发行债券的担保带来了不确定性和可变性，尤其是以地方政府税收;为保障的一般责任债券。3.地方政府存在软约束，赋予地方政府发债权可能被滥用。在西方，一级政府有一级议会，地方议会对地方政府构成了强有力的约束，地方政府关于地方事务的决策要经过议会的批准才能施行，这就能保证地方政府的决策和行动能知足本地居民的偏好。在我国，地方人民代表大会履行监督地方政府的职能，但在实践中，该职能的发挥遭到限制。由于我国信誉评价体系还很不完善，很多地方性会计师事务所、项目评估所、媒体等中介机构与地方政府有着千丝万缕的联络，地方人大代表与居民获取信息的能力遭到限制，地方政府与地方人大处于信息不对称状态，地方政
18、府在信息方面具有比拟优势，限制了地方人大代表和居民对地方政府的监督与制约。由于我国的户籍管理相当严格，居民没有自由迁徙的权利，假如居民不能用手投票，也不能用脚投票，那么不管地方政府行为能否符合居民的偏好，居民只能忍着，不能迁入其他地方定居。因而，难以保证地方债使用方向的合理和高效率。五、现阶段赋予地方政府发债权的弊端1.赋予地方政府发债权会强化弱中央政府强地方政府格局。目前，在中央政府地方政府的财力分配中，中央财政汲取能力在下降，对社会资源的控制力在弱化施行地方债等于赋予地方政府控制社会资源的权利。在中央政府财力汲取能力处于弱势，施行地方债的制度环境没有得到完善的情况下，施行地方债会造成地方政
19、府与中央政府竞争性争夺社会资源，地方政府由于对当地的信息把握得比拟多，会充分利用信息优势并有效地结合好发债权，不但会影响国债的发行，更会影响中央政府对资源和财力的控制，在原有的基础上进一步强化弱中央政府强地方政府格局，并有可能出现地方割据的诸侯经济。2.施行地方债有可能加剧地区间的不平衡。施行地方债，经济发达地区不仅应债资源丰富，而且还会吸引不发达地区的资金通过购买债券流向发达地区。落后地区为了防止本地资金的外流和吸引发达地区资金流向本地，就会提高本地区的地方债的收益率。反过来，又会使发达地区的地方政府提高其地方债的收益率。这样，一方面，会加剧地方政府的债务负担，另一方面，资源大部分流向发达地
20、区，加剧现有的地区间不平衡和出现马太效应。3.不利于产业构造的调整。在目前市场经济体制还没有完善的情况下，施行地方债有可能再次造成各地重复建设、盲目建设。在这方面，我们的教训比拟深入。在没有赋予地方政府发债权时，各地方政府就总是想方设法地通过集资、迫使地方性商业银行贷款等手段为地方政府的项目融资，进而造成全国各地严重的乱上项目、重复建设的情况。假如施行地方债，地方政府为项目融资的途径多了，在地方政府职能没有转换的情况下，重复建设的情况可能会变得愈加严重，不利于产业构造的调整。六、结论在目前中央政府地方政府事权不清、地方政府软约束等制度背景下，施行地方债并不能使地方政府在提供公共品方面得到多大的
21、改善，反而会导致非良性的中央政府地方政府的竞争和东西部地区的竞争等种种弊端。因而，在现阶段，为了充分调动地方政府的积极性，使地方政府能够履行更多的职责，为地方提供更多的、反映居民偏好的公共品，笔者以为现阶段重点是进一步完善和深化分税制和中央财政的转移支付制度的改革，在此基础上再考虑赋予地方政府的发债权。参考文献：1.（美国财政制度），中国经济出版社1998年版。2.刘尚希：（财政风险及其防备研究文集），经济科学出版社2000年版。3.王绍光：（分权的底线），中国计划出版社1997年版。4.国家统计局：（中国统计年鉴）1999，中国统计出版社2000年版。5.张海星等：（地方公债：推动地方经济发展的有效选择），（东北财经大学学报）2000年第5期。6.地方公债与地方经济发展课题组：（发展省级地方政府公债的若干问题的考虑），（财政研究）1999年第11期。