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1、【精品文档】如有侵权，请联系网站删除，仅供学习与交流行政管理基础知识.精品文档.行政管理基础知识行政管理, 基础, 知识第一讲：行政管理概述一、行政管理概念分析行政管理学又称行政学、公共行政学、公共事务管理学、公共管理学等。其英文名称为Public Administration或简称Administration，来自拉丁文的Administratre。从一定的意义上说，行政管理学是一门“借用”的学科。理由是：行政管理学在研究公共行政现象的过程中，大量应用了不同时期许多学科的研究成果。就起源而言，一般认为行政管理学脱胎于政治学学科。因为早期的行政管理学虽然从一开始就强调行政执行的特殊意义，但那时
2、所涉及的主要领域是理论的、范畴的和逻辑思辨的，而不是技术的、过程的和实际运作的，且有关公共行政的诸多问题常常是与政治学学科合并讨论的。因此；早期行政管理学关于公共行政的研究其政治理论倾向是比较明显的，由于这种历史的渊源，即使到了今天，有关公共行政的若干问题，也仍然是与政治学学科交叉研究的。这种历史的渊源以及行政管理学的国家公共行政的属性，决定了它与政治学学科的必然的和内在的联系，以至于有人认为，从基础学科的角度划分，行政管理学是政治学学科的一个分支科学。20世纪初，以1911年美国人弗雷德里克泰罗(FrederickWTaylor)的科学管理原理为标志，西方国家工商企业界率先进行了观念、文化和
3、管理技术的革新。 “管理”的观念和方法也开始逐渐注入关于公共行政问题的研究之中。这就为行政管理学的学科进步建立了新的基础，提供了新的领域和方法，推动行政学朝着实证研究的方向不断发展。60年代以后，以美国人赫伯特西蒙为代表的全新决策理论的提出及其应用，不仅从理论上对20世纪初期以美国人弗兰克古德诺为代表的政治与行政的“两分法”的行政观提出了挑战，而且拓宽了行政研究的领域，提高和强化了“管理”在行政研究中的重要性。在这方面，无论是科学管理还是科学决策，都属于技术的、运作的和方法的性质。 一般认为，最早使用“行政学”一词的是德国学者冯史坦因。（1865年行政学一书，在“行政法”意义上使用“行政学”一
4、词。）作为一个行政管理学的概念，“行政学”一词一般认为始见于美国学者伍德罗威尔逊的行政学之研究（ 1887年）一文。该文被认为标志着行政学的发端。自此，在行政管理学一百余年的发展史上，许多研究者从不同的角度给行政学或行政管理学下过许多不同的定义。区别的关键在于对“行政”一词的不同理解，区别的要点则主要集中在两个层面，即“政治”的层面和“管理”的层面。这两个层面恰好反映了行政管理学发展史上两个不同时期研究的不同侧重点。 我们现在所说的行政管理学，是由“行政”、“管理”和“学”所组成的一个复合词组。“行政”通常指政府公共行政过程中的政务的研判和推行。具体表现为政府以为全体国民服务等宪法原则和宪法精
5、神为依据，以实现社会公平和社会正义等行政理念为指导；以运用公共行政权力为基础，以承担行政责任为前提，以合法的行政管理方式为手段，以追求卓越为目标履行政府职能，制定国家宏观公共政策。“管理”通常指政府(行政)运用依法获授的国家公共行政权力，并在法律原则规定的范围内运用行政裁量权，以行政效率和社会效益为基本考量标准，处理公共行政事务的过程和活动。通过合法、规范、民主、进取而有创造性，合理、务实、灵活、坚定而有效的公共管理方式、方法的选择，执行或实施国家宏观公共政策，是政府公共行政管理的主要问题。“学”则是与前面两个方面相一致的比较系统化和有着独特领域的理论、方法和知识的体系。因此，行政管理学就是关
6、于公共行政制度或行政体制及其运行机制的合法性、合理性、有效性、发展性的比较系统的思想、理论、逻辑、知识和方法的体系。行政管理学的学科功效和目的主要集中在：第一，研究关于建立和完善国家行政制度的理念、理论和方法，根本目的在于如何确保政府的行政宗旨，确保政府及其官员依法行政，防止政府及其官员侵权、越权甚至实行行政专横，同时确保政府及其官员积极而有效地履行宪法和法律赋予的公共行政职能。第二，研究关于提升政府公共行政管理的水准和行政效率的思想、途径和方式。其基本任务集中在四个方面，即如何不断地提升政府公共政策的质量，不断地提升政府公共行政管理的水准，不断地强化政府公共服务的功能，不断地提升政府自律和自
7、我更新的能力。第三，在不断提高行政学术水准的同时，为政府公共行政管理提供系统的理论依据、论证方法和实证技术，为国家行政发展和发展行政提供专业性意见。第四，全面培养政府公务员，尤其是行政通才。其综合性的学科优势有助于弥补技术专家的不足。其独特的学科体系既可以对现职人员进行业务培训，也可以对未来人员进行基础教育。 二、公共行政与公共管理1、“公共”的含义在“行政”前面加“公共”一词，其意义主要体现在：（1）区别于私人行政。（2）明确行政活动的目的和性质。（3）强调行政所肩负的社会责任和义务。（4）强调公众的参与性。（5）强调行政活动的公开性。广义公共行政和狭义公共行政公共行政国家行政组织或公共行政
8、组织在宪法和有关法律的规定范围内对国家和社会公共事务的管理活动。2、关于“公共管理”20世纪80年代以来的公共行政研究中，“公共管理”（public management）成为一个流行的概念。二者在对“公共”的理解上是一致的，区别在于对“管理”认识不同。（1）公共管理概念的产生和学科流派。P途径和B途径（2）传统公共行政理论面临的挑战。（3）公共行政与公共管理的区别与联系。三、现代行政现象现代行政现象主要表现在三个方面：1、行政职能扩展2、不良行政现象增加（1）行政组织规模庞大（2）行政决策迟缓（3）政府人员专业化（4）官僚化倾向滋长（帕金森定律 彼得原理）3、行政管理和行政管理理论现代化（1
9、）重视社会目的（2）行政管理手段现代化（3）行政管理理论现代化帕金森定律“帕金森定律”。为英国学者帕金森1957年在帕金森定律一组织病态之研究一书中提出。”作者在书中对官僚组织机构、事业单位易于发生又极难改进的近似病态的多种现象进行了描述。行政首长多喜欢以增加用人，来显示出自己的权势，而不管实际工作中是否需要如此众多的人，而所有的工作是人员相互制造出来的，对机关事务本身并无需要，如此，人员日益庞大。机关的年代愈久，职员的素质愈低。因为首长不喜欢用比自己才能高的人，以免造成职务上的竞争。机关开会的时间长短，与议题的重要性成反比例，因为小事无关痛痒，大家皆懂，放纷纷发言，遇到大事，大家则噤若寒蝉。
10、机关采用委员会制，委员愈多，愈不负责任。机关的行政效率日趋低落，但外表的建筑及设备则日趋豪华与壮丽。机关可用之钱尽量花完，若用不完，下年的预算必被减少。 彼德原理“彼德原理”由美国教育学家、心理学家、管理学家彼德于1960年首次公开发表，1969年在彼德原理一书中系统提出。 “彼德原理”的经典表述是：“在层级组织中，每位员工都将晋升到自己不能胜任的阶层。”这是因为，由于层级组织的结构性特性，无论一个人有多少聪明才智，又多么勤奋努力，总会有不能胜任的职位，而晋升是必然的，一直到不能胜任为止，更何况还存在许许多多不良组织病象。彼德原理推论：每一个职位最终将由不能尽责、胜任的员工占据，层级组织的工作
11、多半由尚未到达不胜任阶层的员工完成；马克吐温禁果定律：亚当不是为了苹果才要苹果，而是因为那是禁果他才要； 链条定律：链条与其最脆弱的环节有着相同的强度，链条越长，脆弱的环节越多；华盛顿办事规律：一人做事敷衍了事，二人合作做事互相推诿，三人共事永无成事之日；四、现代行政精神现代行政精神主要表现在三个方面：1、主动进取2、追求卓越3、创新发展 一、公共行政学产生的历史条件和社会背景1、“行政国家”的出现。其标志是：行政机关规模扩大、人员增长、公共事务管理职能扩展。2、“文官制度”改革运动的发展。其目的是：废除政党分肥制、建立“中立的”文官制度和功绩制。3、多学科的形成与发展。政治学、经济学、法学、
12、财政学等学科的发展促进了对行政组织、行政管理和行政效益的研究，特别是管理学的发展为公共行政学从政治学分离出来创造了理论条件。4、专业教育和职业教育的发展。二、行政学产生之前的行政思想（19世纪末之前）1、亚里士多德的行政思想简介：亚里士多德（Aristotle,公元前384前322）古希腊最博学的思想家，西方学说史上的重要人物，西方政治学的奠基人和创始人。他出生于希腊北部的斯塔伊拉城。祖辈从医，其父是马其顿国王的御医，与王室关系密切。亚里士多德曾在雅典阿卡德米学园求学，追随者柏拉图长达20年，直至其去世。亚里士多德本着“我爱我师，我更爱真理”的信念，基本上摆脱了柏拉图的影响，创立了自己的学说体
13、系。公元前342年，应聘担任马其顿国王的儿子亚历山大的家庭教师，公元前336年，亚历山大即位后，亚里士多德在雅典郊外设立吕克昂学园，从事讲学和著书立说。主要反映其行政思想的著作是政治学和雅典政制。对西方政治学的贡献：（1）开创了西方古典政治学体系，使政治学开始成为一门独立的科学。把伦理学和政治学区分开来。（2）提供了研究政治学的基本方法归纳法，即从实际出发，在收集与研究大量实际材料的基础上，分析、比较各种政治制度的利弊得失，从而归纳出政治理论和提出自己的政治主张。（3）创立了近现代西方政治制度研究的基本框架。行政思想：（1）亚里士多德从古希腊城邦的政治实践中，发现城邦的政治运作分为三个部分，即
14、议事部分、行政部分和审判部分，从而在人类历史上第一次从理论的高度将行政管理问题独立出来，这一开创性的研究不仅成为后来西方政治思想史中分权理论的起点与历史渊源，而且为后世的西方学者专门研究国家行政管理问题提供了依据与借鉴。（2）初步研究了国家政治制度对国家行政体制的影响。亚里士多德充分重视城邦政体问题，对不同政体中行政组织的不同设置、行政职能的差异、同一行政机构的不同地位与作用、行政人员选任的不同方式等问题进行了比较研究。（3）对国家起源及其目的探讨，对行政机构设置、行政人员的选拔与监督、行政人员的任期及其基本要求等问题的研究，从事实上构成了现代行政学研究的基本内容。（4）亚里士多德行政思想的精
15、华在于提出了法治和依法行政的主张。2、马基雅弗利的行政思想简介：马基雅弗利（Wachiavelli,1469-1527）,意大利文艺复兴时期杰出的人文主义政治思想家，近代资产阶级政治思想的奠基人之一。出身于意大利佛罗伦萨的破落贵族家庭，其父是一个获得博士学位的贫穷律师，但他接受了良好的人文主义教育和训练。这时的欧洲大陆统一民族国家兴起，资本主义游乐较大发展，由于新航路的开辟，地中海沿岸开始没落，意大利落后并四分五裂，内忧外患灾难深重。14941498年马基雅弗利参加了佛罗伦萨人民起义，在随后成立的共和国中，他负责外交和军事工作14年，积累了丰富的政治外交经验。随后共和国政府与原贵族政权几经更迭
16、，马基雅弗利被排除出政治领域，郁郁而死。其主要思想集中在君主论和罗马史论中。马基雅弗利被后世称为近代西方政治学的奠基人，对西方政治学完成从古代到近代的转型作出了重大贡献：（1）使政治学脱离神权政治而独立，演变为世俗政治学。（2）丰富和发展了政治学的研究方法，突破了宗教神学、经院哲学和伦理道德的束缚，开创了从理性和现实出发独立研究政治问题的新风尚。（3）丰富和发展了以权力、国家、政治制度为主体的政治学理论。行政思想：马基雅弗利没有专门研究国家行政管理，但他的基本政治学理论则被广泛地应用于国家行政管理之中：（1）国家理论。他将基督教神学宣扬的“神造国家论”改造成“人造国家论”，他的功利主义国家观，
17、强调国家利益至上则是近代国家学说的精神渊源，他将国家职能概括为政治实利、国家安全和社会福利三个方面。（2）权力理论、政体思想的核心就是：一切组织管理中最重要的要素是权力，国家的管理既要通过科学的制度安排使权力得到合理配置，在实际管理中又要善于运用权力，这样才能治理好国家。（3）领导者理论，提出领导者要以国家利益为重，提出了领导者素质的基本要求和领导者权威的树立问题。（4）他的反腐败思想是人类历史上第一次对腐败的产生根源、巨大危害、具体表现以及反对措施等问题的系统理论总结。3、洛克的行政思想简介：洛克（John Locke,16321704），17世纪英国著名的哲学家和政治思想家，西方古典自由主
18、义的鼻祖。出生于一个清教徒家庭，一生经历了资产阶级革命和封建王朝复辟的暴风骤雨，但接受了良好的教育，1652年进入牛津大学，1655-1665年，在牛津大学任教，1667年因与当时最负盛名的政治活动家阿西莱勋爵的特殊关系而涉足政治、经济、宗教和国家事务。曾经旅居法国，流亡荷兰。光荣革命后曾担任上诉法院法官、贸易和殖民事务大臣。主要理论集中在论宗教宽容、政府论和人类理智论。他将文艺复兴以来，特别是英国革命中，资产阶级政治思想理论和原则加以总结和运用，根据革命时期资产阶级的需要，做出明确系统的论述和发挥。洛克对自由主义最大的贡献在于他的学说奠定了自由主义理论的两大基石：个人自然权利理论和政府必须基
19、于被统治者同意的理论。政治学贡献：（1）第一次从理论上论证了资产阶级“天赋人权”的基本原则。（2）系统提出了分权理论，为三权分立奠定了基础。（3）首次提出了系统的自由理论，指出了自由的相对性。（4）提出了政教分离和宗教宽容的主张。 行政思想：（1）关于政府权力的来源、性质和目的。洛克认为，君权神授说是荒诞的，父权理论也是没有根据的，政府权力“起源于契约和协议，以及构成社会的人们的互相同意”。洛克指出：政府接受的权力是有限的；政府权力要受到契约内容的限制；政府权力要人们同意的限制。他主张的政府是有限政府。（2）权力分立理论。洛克认为国家有三种权力：立法权、执行权、对外权，他强调，立法权高于执行权
20、和对外权，立法权不需要经常存在立法权与执行权必须分开。洛克认为，虽然行政权从属于立法权，但行政应拥有一些特权和自由裁量权，同时自由裁量权也应受到限制。（3）洛克强调了依法行政的重要性。其基本主张是：政府必须以正式公布和长期有效的法律来进行治理；制定的法律应该被执行；法律面前人人平等。（4）关于政府的解体。洛克认为政府并不是生而亘古的，它有可能解体，解体的途径有两种：一是社会解体导致政府解体，二是政府内溃，导致政府解体。4、卢梭的行政思想简介：卢梭（17121778）18世纪法国伟大的启蒙思想家。卢梭的高祖原是法国新教徒，因躲避宗教迫害于16世纪中期来到瑞士。卢梭生于日内瓦一个钟表匠的家庭。他生
21、而丧母，但在父亲的鼓励下读了许多古希腊、古罗马文学中的名人传记。10岁他被送到朗莫西埃牧师那里，两年内学会了拉丁文。 13岁至15岁时他在一个暴虐的镂刻师的店铺当学徒，遭受很多磨难。两年后他终于弃职离乡，来到法国，开始了长期颠沛流离的生活。在德瓦朗夫人那儿，卢梭度过了近10年的浪漫而稳定的生活。1749年，卢梭的应征文章论科学与艺术获奖。这虽使他一举成名，却也逐渐显示出他同其他启蒙主义者在思想立场上的分歧和差异。其后，他渐渐地与百科派决裂了。在法国蒙莫朗西森林附近度过的几年是他文艺创作生涯中硕果累累的阶段，他的四大名篇新爱洛绮丝、社会契约论、爱弥儿、忏悔录中的三篇问世于此时。因爱弥儿同时激怒了
22、当局和百科派，卢梭避难逃至瑞士等地，最后回到法国仍不得安宁。他晚年时在巴黎离群索居，忏悔录一书于此时完稿。1778年，卢梭死在一个侯爵的庄园里。法国资产阶级革命后，他的遗体于1794年以隆重的仪式移葬于巴黎先贤祠。行政思想：（1）国家理论。其核心是：权力的合法性来源于人民，政府不再是一个人或一些人的专制统治，而是一个自我管理的政府。国家的最高权力即国家主权属于全体人民，而主权是不可转让的、不可分割的、不可被代表的，主权是绝对的和至高无上的。（2）关于政府概念，卢梭认为，主权是一种精神力量，政府则是一种行动力量，政府的权力是由主权者派生出来的，它是主权者为了人民的利益而建立的一个管理公共事务的机
23、构。卢梭把政府分为，民主制、贵族制、君主制。他认为民主制适用于小国，贵族制适用于中等国家，君主制适用于大国。同时，卢梭也认识到民主条件达成的困难。（3）关于法律与政府。他认为，法律是政治体的惟一动力，政治体只是由于法律而行动。政府是人民通过法律的形式所设立的行政机构，人民通过法律创设政府，同时也可以用法律限制、改造或取消某种不当的政府形式。（4）关于人民与政府。由于国家主权属于全体人民，政府只是人民的雇员，政府官员要服从人民的利益，为人民谋福利，而不是相反。卢梭提出人民对政府的监督问题。5、密尔的行政思想约翰密尔（John Stuart Mill，1806-1873），生于英国伦敦，英国哲学家
24、、经济学家、著名的自由主义法学家。自幼在父亲的严厉管教下受教于英国和法国，密尔主要著作有逻辑方法（1843）、政治经济学原理（1848）、妇女屈从（1869）、论自由（1859）、代议制政府（1861）等。其中代议制政府是西方第一部论述代议制的专著，是密尔政治思想特别是国家理论的一部重要著作。约翰.密尔的代议制理论主要包括代议制政府的形式、职能、民主制、选举权、议会以及地方代表机关和民族等问题。5、密尔的行政思想密尔区分优劣政府的标准是是否有利于“进步”。最有利于进步的政府形式就是：“主权或作为最后手段的最高支配权力属于整个集体的那种政府；每个公民不仅对该最终的主权的行使有发言权，而且，至少是
25、有时，被要求实际上参加政府，亲自担任某种地方的或一般的公共职务。”显然，这就是代议制政府。在这种理想的代议制政府下，“全体人民共同享有自由”、“被统治者的福利是政府唯一的目的”，人民在道德和智力上是进步的，有着最好的法律，最纯洁和最有效率的司法，最开明的行政管理，最公平和最不繁重的财政制度。实行这样的代议制有三项条件：人民必须愿意接受它；他们必须愿意并能为保存它所必要的事情；他们必须愿意并能够履行它赋予他们的义务和职能。同时，密尔的代议制是分权的代议制。议会的职能是监督和控制政府；政府执掌行政权；议会执掌立法权，代表立法中的意志因素，同时决定立法委员会成员，起草法案，代表立法中的智慧因素。 行
26、政思想：密尔按照自己的理论标准，认为英国虽然是采取代议制政府的形式，但有很多弊病，即议会中的普遍无能和无知，有受到和社会普遍福利不同的利益的危险。因此，密尔提出要按照他的标准改革英国的议会，其改革方案的主要内容有：第一，国会应采取单一制，不应设两院，议员应当一律选举产生，不应任命；第二，国会只行使立法权，行政权应当由政府行使；第三，扩大选举范围，不分男女，全体公民都应有选举权；第四，实行复票制度，受过大学教育的一人可以有两票选举权；第五，实行少数代议制，全国人数应按法定“商数”而有比例代表；第六，实行直接选举制度；第七，议员任期要短；第八，议员应代表全体人民的利益，议员应尽自己的义务；第九，妇
27、女不仅应有选举权，还有参政权，这无论对妇女本人、对社会都是有益的。 密尔的代议制民主思想对19世纪下半叶乃至20世纪的英国和世界立法产生了极其深远的影响，至今仍被西方学者公认为议会民主的权威，其中许多内容已被多国立法所吸收。 三、早期研究时期（19世纪末20世纪初）1、政治行政二分法的提出威尔逊 行政学研究古德诺 政治与行政2、传统管理理论对行政学研究的推动泰勒 科学管理理论法约尔 行政的5项职能（计划、组织、指挥、协调、控制） 14条原则（劳动分工、权力和职责、纪律、命令统一、指挥统一、个人利益服从整体利益、报酬、集 权、 等级链、 秩 序、 公 平、人员任期的稳定、首创精神、集体精神）四、
28、两次世界大战期间的研究（19171945）1、公共行政学的诞生马克斯 韦伯社会组织与经济组织理论（1922年）官僚制组织层次分明、制度严格、权责明确的理想的等级制组织模式。权力与权威的区别：权力无视人们的反对，强迫人们服从的能力。权威则意味着人们在接受命令时出于自愿（韦伯把权威分为：传统权威、超人权威、法定权威）。怀特 公共行政学研究导论1926年（第一本教科书 标志着学科的形成）。威洛比 行政学原理1927年 最早流行的教科书。2、传统管理理论的继续发展古利克与厄威克 行政科学论文集（1937年）管理七职能论：计划、组织、人事、指挥、协调、报告、预算。巴纳德 经理的职能（1938年） 正式组
29、织与非正式组织的关系第一讲：西方公共行政学的产生和发展四、两次世界大战期间的研究（19171945）3、行为科学理论的两次冲击（1）19271932年梅奥的霍桑试验霍桑试验的结论是：工人是“社会人”不是“经济人”；金钱不是唯一的激励因素，存在着社会的、心理方面的激励因素；除正式组织外，非正式组织有非常重要的作用；新型领导者所需求的不是以工作为中心的技术技能，而是以人为中心的社会技能。（2）马斯洛的需求层次理论人的激励理论（1943年）、心理学生理的需要；安全的需要；归属的需要自尊的需要；自我实现的需要第一讲：西方公共行政学的产生和发展五、第二次世界大战后期的研究（19461959）1、对传统管
30、理理论的批判和新理论的形成西蒙公共行政评论1946年；行政行为1947年“管理就是决策”；“满意原则”高斯 公共行政学之我见1947年引入“生态行政学”的概念，开辟了新的方向里格斯 比较公共行政模式1957年公共行政生态学1961年阿普尔比 大民主1945年民主政府的行政管理与道德1952（对政治行政两分法的批判）沃尔多 行政国家1948年 公共行政学研究1955年诺顿 朗权力和行政管理1949年（行政管理的生命线就是权力）2、多元趋势的发展帕金森 帕金森定律与行政管理中其他问题的研究 1957年麦格雷戈 关于人性假设的X理论和Y理论林德布洛姆 渐近调适理论第一讲：西方公共行政学的产生和发展六
31、、20世纪60年代至70年代的研究这一时期总的特点是：经济学与管理理论初步结合主要代表理论流派是： 1、政府行政与预算改革（希克）2、以经济学理论为基础的公共政策学派德罗尔 拉斯韦尔3、有效管理理论（德鲁克）4、彼得原理 1969年5、改进政府机构的方案（考夫曼）6、新公共行政学的出现七、20世纪80年代以来的研究1、经济学理论与政府行政的充分结合布坎南 公共选择理论与政府行为研究市场和政府的作用诺思 新制度经济学派的政府经济职能理论2、政府再造理论奥斯本 改革政府1992（十大原则）政府再造的五项战略（核心战略：明确组织目标；后果战略：创设绩效后果；顾客战略：将顾客置于驾驶员的位置；控制战略
32、：将控制从高层和中央移走；文化战略：创造企业文化。）3、彼得斯 未来政府的治理模式市场式政府 参与式政府 弹性化政府 解制型政府奥斯本政府再造的十项原则1、起催化作用的政府掌舵（制定）而不是划桨（执行）2、社区拥有的政府授权而不是服务3、竞争型政府将竞争机制注入到提供服务中去4、有使命感的政府转变规则导向型组织5、结果导向型政府按结果而不是按投入进行拨款6、顾客驱使的政府满足顾客而不是官僚制度的需要7、企业化政府挣钱而不是花钱8、预知型政府预防而不是医治9、分权的政府从等级制到参与和协作10、市场导向型政府通过市场力量进行变革 中国行政管理学的发展与演进一、中国古代行政体制1、禅让制到世袭制2
33、、王权与中央集权制度的出现3、中央管理体制的演变丞相制：三公六卿；三公九卿；三省六部内阁制（明），内阁、军机处双轨制4、地方管理体制的演变分封制；郡县制；行省制二、中国古代官吏制度中国古代王朝随着中央集权制度的形成和发展，逐步建立一整套等级森严、管理严密的官吏制度，主要包括：选官、爵位、俸禄、考课、监察、官学、致休、丧葬抚恤等。三、中国古代的行政管理思想 1、思想综述2、对现代的影响（产生较早，历史悠久；自成体系；影响近代西方行政；影响当代中国政府）四、我国公共行政学的研究历史与现状公共行政职能与政府职能一、政府职能的基本理论1、现代政府职能理论产生的历史前提国家与社会关系模式国家社会紧密模式
34、（城邦时代）国家社会相互分立模式（封建时代）“市民社会”出现国家与社会的相对分离是现代西方政府职能理论产生的历史前提。2、早期西方政府职能理论的两大流派1718世纪的重商主义与国家干预1718世纪的重农主义与市场自由3、古典自由主义的政府职能理论政治理论经济理论亚当斯密的政府职能理论4、现代国家干预主义的政府职能理论产生的社会背景凯恩斯国家干预理论与运用现代政府干预的结果5、新古典自由主义的政府职能理论产生的历史背景新自由主义的出现在国家干预与自由之间的“第三条道路” 政府职能理论沿革简图自由放任政府不干预（20世纪30年代以前） 市场失败（经济危机） 罗斯福新政、凯恩斯政府干预（3060年代
35、） 政府失败 新自由主义（7080年代） 新的市场失败 “第三条道路” 寻找政府干预与市场调节的结合点二、中国政府基本职能分析1、国内关于政府作用的两派观点一是：尽量少管，让市场起作用。二是：政府应该发挥更重要的作用。2、市场经济条件下政府应该是：“市场失灵”的纠正者。 市场机制的创建者。3、“市场失灵”与“政府失灵”问题4、政府基本职能：经济调节职能。 市场监管职能。 社会管理职能。 公共服务职能。“市场失灵”问题“市场失灵”的主要问题在于：(1)个人的价值观和自由与社会公理和原则存在矛盾；(2)完全竞争假定在现实经济运行中由于存在独占、寡头垄断、垄断竞争、自然垄断、过度竞争等问题从来就没有
36、得到充分解决，因此会损害社会效率；(3)般竞争均衡不适用某些领域，尤其涉及规模效率迅速增长的经济活动；(4)帕累托最优由于完全市场假定不成立而不能实现；(5)信息存在不完备性或非相关性；(6)由于存在不完全均衡，因此，资源不能得到充分利用；(7)外部效应导致市场在配置社会资源时产生偏离；(8)市场不会自动供给公共产品。在发展中国家，由于存在较多的市场缺陷，问题可能更为严重。 “政府失灵”问题“政府失灵”的主要问题则在于：(1)政府对社会的经济管理经常缺乏明确的利益主体、责任主体，由此导致政府效率低下和政府官员冷漠无情；(2)政府维护社会公平的职能因为从来就不存在绝对的公平而难以履行，而政府追求
37、社会公平经常以牺牲效率为代价；(3)政府由具体的官员组成，而作为自然人的政府官员并不会因为承担公共责任而自然产生任何道德优势，他们既不比常人更坏，也不比常人更好，他们同样也会犯错误；(4)政府与人民之间的法理或法律上的契约关系在现实生活中往往是不完整、不对等的，政府行为因此时有失序或失控，并导致对政府违约行为惩罚的空置；“政府失灵”问题(续)(5)政府作为特殊的政治主体和经济主体，其微观经济运作如同私营企业一样也涉及复杂的产权关系和激励机制，所以，政府与市场不能实现相互替代；(6)垄断性是政府的不可克服的弱点，而垄断性导致低效率、机构膨胀、寻租行为等一系列加剧政府行为社会成本的消极问题；(7)
38、“逃避错误”因政府行为无法直接比较、政府效率无法直接评估而成为政府官员的普遍行为准则，其结果导致短视、惰性、缺乏创新精神等程式化政府行为的泛化；(8)“多数人原则”选举体系的维持，从来都是以牺牲一部分人的利益为代价的，而且，事实上这种体系既不能保证选举体系选举的效率，也不能保证完全代表每个人利益，因此，物竞天择、优胜劣汰以及与之相一致的少数人决策是必然的。三、政府职能转变1、理念转变法治、透明、高效、责任2、结构转变3、制度创新4、电子化政府5、行政审批制度 一、行政组织的基本概念行政组织是在宪法和法律范围内拥有和行使行政权、具体实施社会公共事务管理的正式的组织实体或组织系统。1、行政组织的特
39、性：（1）政治与行政二重性（2）社会公共事务管理的具体实施者（3）在宪法和法律范围内实施管理2、行政组织的构成要素：（1）组织目标 （2）职能范围（3）机构设置 （4）岗位设置（5）权责关系 （6）规章制度（7）物质因素 （8）人员构成（9）组织文化二、组织理论的演变和发展1、古典组织理论（又叫传统组织理论，产生于19世纪末20世纪初公共行政学早期研究时期）古典组织理论分为：科学管理理论（泰勒）一般管理理论（法约尔）官僚制理论（韦伯）2、新古典组织理论（梅奥、巴纳德等）新古典组织理论是以古典组织理论为基础的，他们承认等级制的存在，研究权力关系和权威问题，追求组织效率和工作效率的提高，但是他们从
40、社会心理方面研究了人的因素和行为对组织及效率的影响，把单向服从的权力关系看作一种双向协作的关系，并以此为基础探讨新的组织模式和管理方法，成为传统的管理理论向发展中的行为科学的管理理论过渡的纽带和环节。3、人道主义组织理论又叫人本主义组织理论，是以社会心理学及行为科学的理论和研究为主要依据的，它把组织中人的社会心理因素、行为动机、 工作者个人的工作生活质量、激励方法及效果作为研究的主要内容。其主要代表人物有业伯拉罕马斯洛、弗雷德里克赫茨伯格、道格拉斯麦格雷戈等。人道主义组织理论与古典组织理论、新古典组织理论，既有联系又有区别。它们都追求工作效率和组织效率，承认组织的等级制结构、组织内的权威性和权
41、力关系。但是，人道主义组织理论更注重于与人际关系、工作满意、工作生活质量、组织的激励措施等有关的社会心理因素的研究。古典组织理论家们大多认为推动人的积极性的是严格管理、金钱、严厉监督、强制性服从等外部条件，而人道主义组织理论家们则强调人的高层次需要及内在激励的作用。因此，他们认为，“满意”的工人是生产能力较高的工人，产生满意和追求生产率气氛的组织；不是官僚制组织，而是一种鼓励人们民主参与团体决策的组织。而那种具有等级权威结构的庞大正规组织则压抑了人们的高层次需要，组织只有给予人们自我实现或满足高层次需要的机会，才能取得更高的效率。人道主义组织理论家们多是抽象地研究人的本性和人的行为，没有将其与
42、组织条件、外部环境、社会制度或生产关系联系起来，因此有很大的局限性。同时，他们提出的一些命题，像满意的工人是生产能力较高的人、正式结构限制自我实现需要的满足等等，也受到现代组织理论家们的批判。但是他们在很多方面弥补了古典组织理论的不足，丰富了组织理论的研究内容和范围。4、现代组织理论现代组织理论只是一种相对的提法，在此仅是对20世纪60年代以来组织理论的研究和发展状况的统称。现代组织理论主要可概括出权变组织理论、系统组织理沦、组织发展理论三种类型。 (1)权变组织理论权变组织理论主要研究组织结构及各种组织特性与组织的技术条件、环境因素的变量关系。“权变”有“随具体情况而变”、“依具体情况而定”
43、的意思。权变组织理论的观点是，合理的组织结构和组织设计必须以具体的环境、条件为前提和依据。 (2)系统组织理论系统组织理论把组织作为一种开放的社会技术系统进行研究，他们是第一批运用系统方法的管理学家之一，被认为是社会系统学派的代表人物。系统组织理论试图将一般系统论的观点同信息论、控制论等新的理论和方法结合起来，从“开放系统”的角度研究组织及其管理。系统组织理论的基本观点与权变组织理沦有密切的联系。 (3)组织发展理论组织发展理论，也叫组织开发理论。其主要从动态过程研究组织系统的发展和变革，它试图通过对组织的现行活动方式进行适当干预以适应环境和内部变化，提高组织效率，而这种干预建立在行为科学的基
44、础之上。 三、组织的基本结构组织是一个按照一定目的和意图构成的复杂的社会系统，每一个组织都有程序化的结构和相应的特性。首先，它必须在其内部确立一种等级制度和领导机制，其次，要确立一种分工协作的运行机制，涉及组织中的管理层次和控制幅度、组织的结构类型以及权责关系、上下级关系、沟通渠道等与组织特性有关的问题。1、管理层次和控制幅度 管理层次指一个组织系统内部划分为多少等级，从最高领导层起一直到最低的操作层。控制幅度一般指一名上级管理者直接领导和管理的下级人员数日。在涉及组织机构问题时，也可引申为一名领导者直接领导的单位或部门数目。控制幅度一方面受到上级管理人员精力和能力的限制，另一方面受到组织系统
45、的性质、技术、条件、工作特点等限制。控制幅度越小，管理者对每一名下级和每一个下属单位或部门进行直接领导的作用就越大，控制能力也越强，反之，管理者对每一名下级和每一个单位的注意力和控制力则会减弱，进行直接领导的作用也越小。 第五讲：行政组织（简要）2、几种典型的组织结构形式（1）直线结构形式（2）参谋（职能）结构形式（3）直线参谋结构形式（4）矩阵结构形式四、行政组织的机构和类型1、作为子系统的行政机构类型（1）领导决策机构。是位于行政组织系统最高层的核心机构，是整个组织的首脑机关或曰统帅部。具有最高决策权、指挥权和监督权。（2）执行机构。负责贯彻执行最高行政领导决策和指令的办事机构。它们的作用
46、是把总体目标和最高决策分解为各种具体目标和行动方案，并层层落实到具体下作中。它们是行政组织中“行动的”主体， 自接管理和处理各种社会公共事务。（3）参谋辅助机构。足向领导决策机构提供决策信息、依据、方案，助其做出最佳决策、进行最佳指挥、指导、协调和帮助各执行机关工作活动以及进行行政组织内部事务管理的各种职能机构。它们不参与直接的社会公共事务管理工作，有专门的职能和分工，像计划、财务、人事、机关事务管理等部门以及各种政策研究室、办公室、秘书厅、顾问组、智囊团等都属于这种类型。在现代行政组织中，参谋机构闩益成为一个越来越重要的组成部分。（4）监督机构。是根据领导决策机构的决定及各种政策规定对各种行
47、政机构及其活动进行监督检查的执法性机构。像政府中的监察机构、审计机构等等都属于这种类型。监督机构是在行政组织内部建立制衡机制的重要组成部分，是使各种行政机构围绕共同的组织目标工作、遵纪守法、认真履行职责的重要保证。（5）信息反馈机构。是负责了解组织运行状况，搜集、整理、分析与组织活动及效果有关的各种信息的情报服务机构。其形式主要有统计局、信息中心、资料室、档案室、情报室等等。信息反馈机构处于组织系统内部各种信息传递、沟通的中心位置卜，其作用是采用先进的信息收集和处理手段，进行筛选、整理、分类、汇编、统计和分析，及时将其反馈到决策中心和各级有关机构，以便完成或修正最高决策和各种具体计划方案。 2、行政组织隶属机构的划分和类型（1）按管理层次划分。行政组织可以按照等级制的原则按隶属关系依次划分出许多管理层