《国有企业监管机构的比较和分析(共10页).doc》由会员分享，可在线阅读，更多相关《国有企业监管机构的比较和分析(共10页).doc（10页珍藏版）》请在taowenge.com淘文阁网|工程机械CAD图纸|机械工程制图|CAD装配图下载|SolidWorks_CaTia_CAD_UG_PROE_设计图分享下载上搜索。
1、精选优质文档-倾情为你奉上2006年5月 湖 南 文 理 学 院 学 报（社 会 科 学 版） May 2006 国有企业监管机构的比较和分析刘兴树，张志坚（湖南师范大学 法学院，湖南 长沙 ）摘 要：国有企业改革是我国经济体制改革的中心环节，国资委的成立能够解决长期以来存在于我国国有企业公司改革过程中所有者缺位的问题。我们应该抓住这一重大机遇，借鉴国外国有企业监管的有益经验，完善和明确国资委的职能体系，在国资委和国有企业之间形成一种“控制而不干涉的关系”，从而促进我国经济的发展。关键词：国有企业；国资委；监管机构中图分类号：F279.23 文献标识码：A 文章编号：16726154(0079
2、04Comparison and Analysis on the State-owned Enterprise Supervisionand Administration InstitutionLIU Xingshu ，ZHANG Zhijian（Law College, Hunan Normal University, Changsha, Hunan, ）Abstract: The state-owned enterprise reformation is the central link of the economic system in our country. The establis
3、hment of the State-owned Assets Supervision and Administration Commission can solve the question of the owner vacancy in the course of the foreign reformation of the stated-owned enterprise in our country. We should grasp the chance , and improve the function system of State-owned Assets Supervision
4、 and Administration Commission by referring to the foreign reformation of the stated-owned enterprise. The relation of controlling rather than intervening should be shaped between State-owned Assets Supervision and Administration Commission and the state-owned enterprise , which is important to boos
5、t the development of our country .Key words: the state-owned enterprise; state-owned assets supervision and administration commission; the Institution of supervision and administration国有企业改革是我国经济体制改革的中心环节，中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定明确指出：“推行公有制的多种有效实现形式”, “使股份制成为公有制的主要实现形式”，这为我国国有企业的公司制改革提供了理论保证。国有企业公司
6、制改革内在地要求我国对国有企业的监管制度进行改革，而中央及地方各级国资委的成立正是该项改革的产物。一 我国现阶段国有企业监管机构存在的问题 （一）国资委履行出资人职责不充分 现代企业理论认为，“有效的公司治理结构首先而且最根本的一条是剩余索取权和控制权应当尽可能对应，即拥有剩余索取权和承担风险的人应拥有收稿日期：20060322 作者简介：刘兴树（1962），男，湖南常德人，湖南师范大学法学院教授，悉尼科技大学在读博士，研究方向为企业经济学。控制权，或拥有控制权的人应承担风险”1107。随着企业规模的扩大，所有者与经营者之间建立委托代理机制成为企业治理中的必然。但是企业治理中委托代理的链条越来
7、越长，信息在传递中的衰减越来越严重，代理成本不断增加，这一切很容易导致经营者对经营权的滥用，形成所有者缺位。这种情况在我国国有企业中表现尤为突出。由于国家是虚拟参与方而非实际参与方，国有企业的委托权必须授权给政府机构和官员并由其实施。然而，由于国资委刚刚建立，它的主要职能还只是停留在对国有企业的战略改组和提高国有企业的效益上，其作为国有企业所有人国家的代表还没有充分地行使出资人职能，缺少对出资人职能概念和范围的严格界定，也缺少如何行使所有权职能的制度设计,80 湖南文理学院学报（社会科学版） 第31卷更缺少针对国资委官员的个人责任追究制度。这些官员不必对企业的生产经营负责，企业经营的好坏对其政
8、治前途并没有影响，因此总避免不了任人唯亲的偏好，也克服不了因为权力寻租而导致国有资产流失的弊端。国资委责、权、利对称的约束激励机制难以建立，其后果不是反映长官意志就是体现“内部人控制”，或是两者共谋。（二）国资委监管机制不健全监管机制不健全主要表现在以下两个方面：（1）监管内容和监管方式不明确，既缺少对资产统计、不实资产核销、资产评估、产权交易、资产流失查处等实体性制度的规定，也缺少对监管步骤、方式、时限、顺序等程序性制度的规定。（2）对产权代表、派出董事、监事的监督约束机制不健全。国资委对以上人员怎样保证其诚实、积极、有效地对国有企业实施监督缺少办法，仅仅制定了一些原则性的规定，缺少可操作性
9、。监管机制不健全导致的一个突出后果就是“内部人控制”（insider control）。“内部人控制”的概念最先由美国斯坦福大学的青木昌彦和钱颖一教授在1994年提出。他们认为：“内部人控制是指从前的国有企业的经理或工人在企业公司化的过程中获得相当大一部分控制权的现象。”2对我国具有完整基本成员资料的406家国有上市公司的分析表明，平均内部人控制率（内部董事人数/董事会成员总数）为67。由于企业经营者与企业主管部门（政府）信息和责任的不对称，为经营者盲目决策或“独断专行”提供了条件。他们甚至肆意侵吞国有资产将其收入私囊，肆意扩大公款消费，追求物质享受，设立小金库，许多亏损企业往往是“穷庙富和尚
10、”，造成国有资产的大量流失。（三）国资委与国有企业政企不分 政企不分主要表现为：（1）政府直接干预企业的生产经营，对企业重要的生产经营决策、投资决策和企业的分立、合并等始终实行直接干预。这使企业难以成为独立的市场竞争主体，难以在提高市场竞争力上下功夫。国有企业比任何其他企业都更敢于不考虑风险和回报大搞重复建设，更敢于不自量力地兼并扩张，更敢于无限制地借贷和负债经营。这是不少国有企业包袱沉重甚至陷入困境的重要原因。（2）企业经营人员主要由政府任命,经营者能否获得政治上的荣誉、能否升迁，决定权掌握在政府手中，而不是取决于市场。这样就使市场无法发挥对企业经理人员的制约作用，企业经营者追求企业的短期效
11、益明显；在薪金固定的情况下，经理人员会寻找工资以外的其他消费来增加自己的收入，或利用自己手中的权力、地位进行权钱交易。（3）国资委陷入了对企业要承担无限责任的境地，难以正常行使经济管理职能，同时干预也使企业放不开手脚，错失了许多市场机遇，难以创造公平竞争的市场环境。二 发达国家对国有企业的监管西方发达国家实施的是以私有制为基础的市场经济，但也存在着国有企业。 从国外管理国有企业的情况来看，国有企业可以分布在各个领域，但无论是分布在竞争性行业还是基础性行业，国有企业都应为营造良好的社会经济环境而存在，以体现国家对经济的控制力；政府一般对国有企业进行间接控制，在国有企业和政府之间建立 “控制而不干
12、涉”联系体制，并引入市场机制让企业在市场竞争中优胜劣汰，以提高国有企业的经营效率。西方国家对国有企业的监管体制主要有以下几种模式。（一）德国委托监事会代理体制德国国有企业（公有企业）在国民经济特别是一些重要部门中具有十分突出的地位和作用，尤其是原民主德国国有企业在向市场转轨的过程中，与中国国有体制改革有相似的地方，很值得我国借鉴。德国的基本法明确规定：国家不能干预企业的经营，国家制定工业政策，并通过立法约束企业的行为。企业是完全独立自主的，即使是负有特殊使命，不以盈利为主要目的的国有企业，也要符合市场经济的要求，逐渐将自己推向市场，而不能靠财政补贴。1990年9月12日颁发的私有化和联邦参股政
13、策的总体方案又明确规定了联邦政府领导和管理国有企业的三项原则：（1）国有企业要有效益。（2）国有企业必须像私人企业一样经营和管理，国家的权力要同参股地位相适应，企业监督机构中要有专家参与。（3）国有企业经营要体现诸如国际竞争、生态保护等时代要求，必须充分意识到国家的参股地位，模范遵守国家法律。德国国有企业的监管体制的突出特点是：国家通过委托企业的监事会，由监事会代理国家对国有企业进行管理。德国国有企业大都采用公司形式独立经营，都必须成立监事会，监事会体现国家所有权。政府通过派驻监事会的政府代表控制监事会。派驻企业监事会的政府代表，都要及时向联邦政府反映本企业的重大事件，还要随时接受联邦政府的有
14、关指令。监事会是股东利益的代表机关和股份公司的监督机构，其职责是任命和解聘董事，监督董事是否按公司章程经营，审议企业发展计划和经营报告，并向股东2006年第3期 刘兴树 张志坚 国有企业监管机构的比较和分析 81大会报告审议结果。（二）美国放任自流的体制美国国有企业的资产，属国有财产的范畴，是国家履行其职责的财力基础，不是公有财产，不是国家代表全民占有的财产，实际上称之为政府财产。国有企业称之为政府公司。作为政府公司即国有企业，不参与竞争，不纳税，不上缴所得利润，而是接受政府拨款，自我发展，政府一般实行出租经营方式和实行以主承包商为首的系统工程承包方式。美国约有40个政府公司，每个公司都有一个
15、单行法律作为运作的行为规则。国有企业根据经营情况，每年向白宫预算局提出申请预算拨款，预算局审查同意后向参众两院申报，经过两院辩论及批准，由财政部执行并负责办理拨款手续。国有企业按私人企业一样去经营管理，均实行董事会制度，并由董事会负责聘用经理或厂长。董事由总统任命，参议院批准，但政府不得直接干预董事会活动。董事任期固定，总统不得随意罢免董事。国有企业接受政府有关部门的审计监督。（三）新加坡的政府控股公司制新加坡的国有企业又叫做“与政府有联系的公司”（government-linked companies），大致可分为两类：一是政府投资控股公司所拥有的企业，二是法定机构及其投资的企业。新加坡政府
16、对国有企业不实行直接管理，而是通过任命特定的领导人，依照法律，通过中间机构政府控股公司和法定机构，对国有资产实行监督和控制。其中最有特点和最值得中国政府和企业借鉴的是它的政府控股公司体制，类似于我国的国有资产经营管理公司。政府对控股公司的管理主要通过人事参与和财政监督，对国有企业进行间接管理。政府设有一个特别董事委员会，专门负责任命政府控股公司的董事长，聘任政府有关官员和社会名流专家组成公司董事会。公司董事会董事长和董事由财政部委任，董事可以是政府公务员，也可以从社会及私营企业招聘，公务员董事只能以普通董事身份表达意见，行政部门不能干预公司的正常经营。政府官员担任或兼任公司董事，不从公司直接取
17、得报酬，而是由基金会统一规定发放标准和负责支付。控股公司对所属企业实施股权管理、人事管理、财务管理和监督，国有企业仍进行独立自主的经营管理，在经营活动中，并不享有特权，而是和私营企业一样投入市场竞争。以政府控股公司的体制管理国有企业，既保证了国有资产的所有权，又体现了企业独立的经营方式，是所有权与经营权分离，间接管理国有企业的有效形式。控股公司成为避免过多政治干预的缓冲器，这是新加坡国有企业管理体制最显著的特点。三 我国国有企业监管机构的分析及问题的解决 （一）国资委的成立解决了国有企业所有者缺位的问题有的学者认为，“由于国资委不享有全部剩余所有权，缺乏充分监督的积极性”3，国资委官员不必为其
18、选择国有企业经营管理者承担任何后果，他们手中的投票权是典型的“廉价投票权”。笔者认为此类观点值得商榷，理由是：（1）各级国资委的成立，可以使国有企业名义上的所有者国家，做到对国有企业责权利的统一。资本主义股份制企业的所有者责任的产生是出于自然人对自己财产关心的自利心。与自然人责任出于自利心不同，国资委责任的产生来自于国家机构履行国家职能的义务。这种责任不仅仅是经济责任，更是一种行政责任和政治责任，这种责任的承担是通过国资委工作人员的职责分配来体现的。(2国资委的成立使国家能够更完整、更有效地行使对国有企业的监管权，更好地履行促进企业国有资产保值增值这项国家经济职能。以前由于国有企业实行多头管理
19、，各个行业的主管部门都可能成为国有企业的管理机关，形成谁都负责却谁都负不了责的局面。国资委的成立使所有国有企业都有了共同的主管机关，国资委既容易协调各类国有企业经营活动，也无法逃避和推卸自己的责任。(3国资委的成立为建立官员个人责任追究制提供了组织保障和前提。国资委的政府官员选择国企经营者是其行政职责，甚至是最重要的行政职责，国资委官员没有理由为自己选错经营者导致国有资产损失而推脱责任，政府官员理应受到经济处罚和行政处分，甚至承担刑事责任，而并不是像有些学者说的不负任何责任。（二）国有企业监管机构问题的解决途径 1、完善国资委履行出资人职责制度。我国可以借鉴德国和新加坡的经验，具体进行以下设计
20、：（1）在所有国有企业设立产权代表，成立监事会。国家对企业的监督通过产权代表和监事会间接实现，监事会体现国家所有权。监事会主要由政府官员、专家共同组成，政府官员占大多数，派驻各类企业的监事会的政府代表，都要及时向国资委反映公司法上规定的企业重大事件，同时产权代表还要随时接受国资委的有关指令。(2在中央国资委和省级国资委设有一个特别董事委员会，专门负责任命国82 湖南文理学院学报（社会科学版） 第31卷有资产经营公司的董事长，聘任政府有关官员和社会名流专家组成公司董事会；董事以政府公务员为主，并适当招聘一些学者专家、注册会计师、律师作为企业的外部董事；公务员董事和聘任的外部董事只能以普通董事身份
21、表达意见，行政部门不能干预公司的正常经营；政府官员担任或兼任公司董事，不从公司直接取得报酬，而是由国资委建立的基金会统一规定发放标准和负责支付。（3）由董事会任命经理，国家通过董事会间接掌握经理的任命权，企业的日常经营由经理负责，国资委不能干涉。2、通过对国有企业进行分类管理，解决国资委政企不分的问题。政企分开的实质是国家和企业经营者对企业控制权的博弈，但“任何所有者都必须通过控制权来监督和约束经理。国家作为股东自然要干预企业事务”1130。所以政企分开的关键是国资委如何把握对国有企业的干预程度。要国家完全抛弃对国有企业的控制，在理论和实践上都是行不通的。根据国外治理国有企业的经验，对国有企业
22、进行分类管理是进行国有企业管理的基础。借鉴发达国家的经验，国资委对国有企业的干预就不能搞“一刀切”，也就是说对国有企业的干预不能规定一个一成不变的标准，而是要根据实际情况的变化保持一定的变化，这就为国资委对国有企业的监管提出了更高的要求。具体来说：（1）要根据国家对各个时期各行业发展情况和重要程度来决定国资委对国有企业的干预程度。比如说基础产业、高科技产业对国家经济的发展十分重要，国家就要加大干预程度。(2国家要根据国民经济的运行情况来决定国资委对国有企业的干预程度。比如当国家经济运行出现了经济危机和经济危机的预警时，国家就要加强对国有企业的控制。国企改革必须首先在宏观上区分国资委履行出资人职
23、责的国企和非国资委履行出资人职责的其它企业。其中国资委履行出资人职责的国企又应该区别对待，“区分为政策性国有企业和竞争性国有企业”4。所谓政策性国企是指由国资委划定的以实现国家政策为首要经营目标的国有企业，它的本质是国家为实现其政策目标，政府为实现其社会公共目标而由国家营造的具有企业形式的“政策工具”。一般来说，政策性国企主要包括以下两类：（1）虽然具有显著社会效益，但因收益低、风险大、投资回收期长，而民营经济不愿或不能进入的国有企业。（2）仅仅为了实现某项经济政策而投资兴建的国有企业。其余的为竞争性国企。对政策性国企，国家应该保持控制权，在必要时可以直接干预企业的生产经营，而对竞争性国企国家
24、只能通过控制人事权实施间接的干预。3、完善国资委监管制度，避免“内部人控制”。避免内部人控制的关键不在于经理人是否尽到了勤勉的义务，而在于国资委启用良好的经理选拔机制选出优秀的职业经理人。国资委应建立职业经理人才库，采用公开竞聘与实绩考核的办法选拔合格的经理人，将经理人的选聘与培养纳入国资委工作战略规划；完善经理人选聘程序、标准和素质评价体系，建立科学严密的人才培养体系；同时可以充分利用经理人招募公司、管理咨询公司和猎头公司，对候选人的职业道德、责任心等各类素质进行严格考察，从中选拔合格的经理人；明确经理人的考核、任免、轮换、淘汰和退休制度，并严格执行，切不可搞特殊化，尤其要注重对经理人工作实
25、绩的考察。另一方面必须建立经理人的激励和约束机制。为了让经理有足够的动力去管理公司，必须使经理的报酬和公司的经营业绩挂起钩来，必须根据经理的经营管理绩效建立一套行之有效的激励机制，包括实行基本工资、年度奖金与长期激励（如股票期权）相结合的薪金报酬制度，彻底打破旧的“干部任免制”的传统。同时董事会和监事会必须对经理实施有效的监督，落实经理的责任。各级国资委的成立迈出了国有企业改革的关键一步，它的成立解决了国有企业改革中长期存在的所有者缺位的问题，为国有企业建立完善有效的公司治理结构创造了宏观条件。但是由于国资委刚刚成立，它的任务还主要放在提高整个国有企业的经济效益和国有经济的战略调整上，对其具体的职能还有待进一步细化。所以我们必须强化国资委在国有企业改革中的重要地位，并加强国资委及其工作人员的法律责任。参考文献：1张维迎. 企业理论与中国企业改革M . 北京：北京大学出版社，1999：107.2青木昌彦，钱颖一. 转轨经济中的公司治理结构内部人控制和银行的作用M . 北京：中国经济出版社，1995.3徐立志. 我国国有资产管理的多级委托代理制应当体现广大国企职工的作用J . 经济体制改革，2005，（5）. 4周绍朋. 国有企业改革与发展M . 北京：经济科学出版社，2001.（责任编辑：老 茧）专心-专注-专业