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1、社会治理视域下城市应急管理实施效果及优化路径 社会治理视域下城市应急管理 实施效果及优化路径 以天津港 “ ” 特大爆炸事故为例 刘 瑞政 （ 新疆石河子大学 ） 当前全球已经进入城市时代 ， 越来越多的民众 在城市中 生 活和工 作 ， 多 样的经济产 业 、 海 量的 信 息传播 、 快速的人口流动等社会发 展的因素都向城 市汇聚 ， 使得社会风险和公共危机 的爆发比以前更 加不可控 ， 所以加强城市公共安 全刻不容 缓 。 这 既 是城市应急管理建设的必然要 求 ， 也是提高社会治 理能力的重要内 容 。 近年来 ， 中国 城市化进程快速 推进 ， 城市 化 率 大幅提 高 ， 一 方面
2、提升了国家的 经 济社会发 展水 平 ， 同 时也 使 “ 城 市 病 ” 愈 发凸 显 ， 城 市成为重 大 危 机 、 突 发事 件 、 公 共安全威胁最频 发 的地带 。 截 至 年 底 ， 我 国城镇化水平已 达 到 ， 城 市 人口高 达 万 人 ， 保障城市 公 共安全的任务更加艰 巨 ， 维护社会 正常秩序的责任 更加重要 ， 实现良好的城市应急 管理迫在眉 睫 。 因 此 ， 为了更好地应对城市各类突发 事件以及更有效 地推进城市应急管理体系建设 ， 必须从社会治理的 宏观视角出发 ， 用社会治理的基本理论和基本方法 对城市应急管理体系建设给予指导与优化 。 一 、 社会治理与
3、应急管理 “ 治 理 ” 的 概念 源自于古典西方政治学 说 ， 到 近代又被赋 予 新的含 义 ： 通过弱化政府权威 和 减 少政府集 权 ， 以 法律规定为准绳来限制政府的 权 力 ， 实 现治理主体的多元 化 ， 治 理中心的多维 化 ， 最终实现政府与公共组 织 、 社会群体 、 公众等主 体 的多元共 治 ， 达到社会多元主体的自我管 理 、 协 同 发 展 、 共同进步的目 标 。 社会治理是西方 治 理 理 论的重要组成部 分 。 社会治理的具体行为或行 动 实 践 久 已 有 之 ， 但形成系统理 论 的时间却不长 。 作者简介 ： 刘 瑞政 ， 新疆石河子大学政法学院硕士研究
4、生 ， 主要从事应急管理 、 人 力资源研究 。 引自人民 网 ， 年 月 日 报 道 ： “ 国 家统计 局 ： 年中国城镇化率达 到 ” ， ： 。 摘 要 ： 在新常态大背景 下 ， 城市的应急管理工作深受新常态的影 响 ， 凸显新常态的特 征 。 为 此 ， 必然要求在城市应急管理 中 ， 打破定式开 拓 思 路 、 摒 弃陈 旧 、 创 新举 措 ， 提 高中国城市管 理 者应对公共安全和危机事件的能力和水 平 ， 不断开创城市应急管理工作新局 面 ， 打造城市和 谐 稳定新环 境 。 关键词 ： 社会治 理 城市公共安 全 应急管 理 中图分类 号 ： 文献标识 码 ： 文章编 号
5、 ： （ ） 直到 年代在西方管理学界开始反思传统的 治理理念 ， 社会治理理论才迅速发展 ， 追求治理理 念新变革 、 国 家治理新模式 、 政 府权力新界定 ， 提 出政府权力要在社会 经济领域中退出 ； 政 府 应 该掌舵而非划桨 ， 应该下放权力 给予社会其他主 体 ； 形成多中心自主治理结构 ， 实现公民参与和共 同协商等一系列构想 。 相对于西方国 家 ， 社会治理在我国有 着特殊 含 义和不同特 征 ： 社会治理是以实现 和维护人民群众 的权利为 核 心 ， 着 力发 挥 多元治理主体的作 用 ， 针 对社会治理中出现的各类问 题 ， 依 靠科学全面的法 律 法规体系 ， 应用网
6、络新技术 、 新媒体新方 式 ， 采 取 多种手段消除社会矛 盾 ， 保障和维 护社会公共安全 和 正常秩序 ， 推 动社会和谐的过 程 。 中 共十八 届 三中全会通过 的 中共中央关于全 面深化改革若干 重大问题的决 定 强调实现有效的 社会治理是国家 长治久安的重要保 障 ， 是全面实现 深化改革总目标 的 关键部分 。 决 定 指出 ， 我 国的社会治理重点是 多 元参与和依法治 理 ： “ 坚持 系统治 理 ， 鼓励和支 持 社会各方 面 参 与 ， 实 现政 府治理和社会自我调 节 、 居 民自治良 性互动 ； 坚持依 法治 理 ， 加强法治保 障 ， 运用法治思维和法治方式化解社
7、会矛 盾 。” 社会治理的内涵十分广泛 ， 城 市应急 管 理 是 其重要的构成部分 。 自新中国成立以来 ， 可 以将 我国的应急管理体系划分为 个阶段 ： 第 一阶段 从新中国成立后到 年抗击非典 ， 主要特征是 应急管理分门别类不成体系 ， 是 一种以灾害种类 划分具体职能部门进行应急管理的方式 ， 是 为应 急管理 版 。 第二阶段是 年至今 ， 在吸取 借鉴抗击非典过程中教训经验的基础上 ， 形 成目 前 以 “ 一案三 制 ” 为 核 心方 式 ， 强调在临时机构 协 调 下 多 部 门 联 动 ， 是 为应急管 理 版。 目前 应 急管理理论 界和政府机构正在积极讨论 构建第 三
8、 代应急管理体 系 ， 以便更有效更快 速地应对各种突 发 事件 ， 保 障 公共安全维护社会秩序 。 在 酝酿 应 急 管理体 系 版的过程 中 ， 众多应急管理学者 和 政 府应急机构都强 调 ， 要转 变 版应急管理体 系 中 落后 、 失调 、 掣肘的机 制 ， 如 转变以往过分强调 政 府 在应急管理中的绝对主导地位 ， 应该形成政 府 社会组 织 公 众 等多元主体共同 应对突发事件 的 局面 ； 转变以往处置突发事件中重 个人经验轻管 理 制度 、 重个 案 处 置轻法律通用的弊 端 ， 应 该强调 应 急管 理 法律体系的构建和健 全 ， 依 法进 行 应 急 处 置 ； 转变
9、以 往 只 重视应急 管理现 场 ， 忽 视网络新 媒 体的管理 和 引 导 ， 应 该紧 抓网络舆论主动 权 ， 推 进 信息公开透明和严控谣言的制造与传 播 。 我国社会治理的特殊含义与应急管理体系的 建设要求在本质上相同和在内容上是相连 。 如图 所示 ， 第 三 代应急管理体系建设和 我 国 社 会 治 理都着重强调要发挥多元主体的共治共管作用 ， 依靠科学健全的法律法规 ， 重视虚拟网络的引导 管理 ， 实现保 障公共安全的目标 。 两者内 在要求 的一致性也说明构建有序高效的第三代应急管理 体系对于实现良好的社会治理有着重要的推动作 用 ； 要实现社会治理的理想效果 ， 必然要推动
10、新一 代城市应急管理体系的构建和完善 。 图 应急管理与社会治理 引自人民 网 ， 年 月 日报道 ： “ 中共中央 关 于全面深化改革若干重大问题的决 定 ” ， ： 。 社会治理视域下城市应急管理实施效果及优化路径 二 、 现代城市应急管理面临的困境 马克思把社会归纳为 “ 系 统 ” ， 从 系统论角度 来说 ， 现代社会 中的城市是迄今为止地球上进化 出来最复杂的人居系统 。 斯宾塞把社会作为一种 “ 有机体 ” 来认 识 ， 是各种社会因 素和关系的有机 联系而又相互制约构成的社会整体 ， 城 市几乎涵 盖所有的社会因素和关系 。 相比农村地区 ， 城 市 本身包含的因素更加繁多 ，
11、 系统更加复杂 ， 关系更 加交织 ， 城市面临的风险和隐患也就越多 ， 因此把 城市的公共安全问题放在应急管理的重要考量之 中 ， 成为国家社会治理体系的重要一环 。 （ 一 ） 城市人口密集 ， 应急管理难度增大 城市化进程最为明显的特征就是大量农业人 口离开农村脱离农业 ， 被动或者主动地进入到城 市之中 ， 在市民 化过程中逐渐摒弃原有的 社会关 系和社会网络 ， 直至变成市民阶层 。 但是 ， 城市外 来人口在适应新的社会格局和融入城市生活的蜕 变中 ， 往 往 会 产 生 适 应 不 了 、 融入不进的困惑局 面 。 此外 ， 短时 间内众多数量的人口爆发式聚集 到城市 ， 会给城
12、 市带来巨大的扩张压力和容纳极 限 ， 若城市自身经济实力不够发达 、 管理经验不够 丰富 、 基础设施不够完善 ， 必然给城市带来重重危 机 ， 公共安全保障难度加大 。 伴随城市人口老龄 化速度加快 ， 老年人数量剧增 ， 老年疾病和各种非 传染疾病已给城市造成巨大压力 。 城市化进程中 出现的各种失衡问题是城市人口 管理不可回避的 问题 ， 由此引发 的社会风险更是社会治理和城市 应急管理的主要应对内容 。 （ 二 ） 城市环境脆弱 ， 自然灾害威胁公共安全 我国城市 化 建 设正在加速推 进 ， 伴随着城市 规 模快速增 长 和城市用地面积剧增的趋 势 ， 城市原 有 的自然 环 境遭
13、到严重破 坏 ， 自然生态变得 脆 弱 。 在 追求经济 高 速增长的目标 下 ， 城市发展往往牺牲生 态环 境 ， 一旦环境 持续恶化以及生态严重失 衡 ， 不 但直接影 响 城市居民的衣食住 行 ， 而且还不断扩大 自然灾害的破坏力及影响范围 。 如短时暴雨 ， 由于 地面混凝土硬化 ， 雨水无法下渗只能在地面汇集 ， 往 往会导致 城市积水内涝 ， 淹没低洼道路 、 涵洞等交通 地段 ， 影响市民出行 ， 威胁社会正常运行 。 这无疑是 现代城市应急管理必须要正视和解决的问题 。 （ 三 ） 城市风险交织 ， 社会危机极易扩散 在现代城市的应急管理中 ， 非 传统安 全 领 域 面临的治
14、理困境更加显著 ， 工业生产 、 日常生活中 突发性的社会风险与社会危机 ， 成为城市公共安 全的重 要 威 胁 和 社 会 治 理 的 核 心 内 容 。 天 津 港 “ ” 特大爆炸就是一例典型的安全生产事故 ， 由于化学危险品管理的漏洞 、 储存仓库消防安全 的疏 忽 ， 最 终 演 变 成 巨 大 灾 难 ， 造 成 仓 库 工 作 人 员 、 消 防员和附近居民的重大伤亡 ， 给 仓储园区 、 进出口企业和附近居民小区带来巨大经济损失 ， 被化学化工产品污染的空气 、 雨 水 、 土 壤等 ， 对 附 近市民的生命健康造成威胁 。 城市人口流动具有 速度快数量大的特点 ， 现 代城市
15、立体交通和信息 通信技术发达 ， 使城市危机通过网络化的媒体 传 播渠道 ， 很容易扩散为整个社会的危机 ， 影响社会 的方方面面 。 当城市处置公共危机时 ， 如 果应对 措施不得当 ， 极有可能引起社会问题的共振性 ， 产 生连锁效应 ， 使 得原本简单的城市危 机日趋复杂 难解 ， 造成极大的危害产生恶劣的影响 。 所 以在 城市管理中 ， 要认真剖析危机根源 ， 厘清各种交织 在一起的社会风险 ， 维护城市的公共安全 ， 维持社 会的正常运行 。 三 、 天津港 “ ” 特大 爆炸事故的应急管理 年 月 日 点 分 ， 天 津滨海新 区 的东疆保税 港区瑞海国际物流有限公司 所属危 险
16、 品 仓 库 发 生 爆 炸 ， 截 至 当 年 月 日 ， 天 津 港 “ ” 爆 炸 共 造 成 人死 亡 ， 其 中 包 括 名 消防 员 ， 此 外 仍 有 人失 联 ， 经 济损 失逾千亿 元 。 这可谓伤 亡之 惨 烈 ， 损 失之惨 重 ， 破 坏之巨 大 。 天 津 港 “ ” 特大爆炸事故 的处置正是对我国城 市 引自中国消防在线 ， 年 月 日报道 ： 天津港 “ ” 事 故 名消防员壮烈牺牲 ， ： 。 应急管理实施效果的一次检验 ， 灾中救援和灾后安 置也是对社会治理成效的一次考验 。 （ 一 ） 政府在事故现场进行应急管理 各级政府 作 为公权力机 关 ， 掌 握大
17、量 社 会 资 源 ， 所以在风 险 事件的处理和危机隐患的消除 过 程中都要求 政 府发挥组织者和引导者的作 用 ， 为 危机应急管理提供支 持 。 无论是自然灾害的处理 还是公共危 机 的处 置 ， 我国政府都有一个良好 的 传统 ： 领导人高度重 视 ， 亲 临第 一线指 挥 ， 和 受 灾 难民 、 救援队员共 担 风险共抗危 机 。 年 月 日 ， 事 故 发 生 仅 十 几 个 小 时 ， 国家主席习近 平 和国务院总理李克强就分别对天津港爆炸事故作 出重要批 示 。 政府机关的高度重视和全力支 持 ， 一方面可以 带 动和促使其职能部门的重 视 ， 另 一 方面及时准 确 地将应
18、急储备物资调拨到 位 ， 实 现 资源的快速聚拢和应急力量的迅速整 合 。 月 日凌晨 点 ， 应 急救援总指挥部便在事故现场 成 立 ，指挥部坚 持 靠前指 挥 ， 一 线指 挥 。 天津政 府 及时成立现 场 指挥 部 ， 及时掌握现场 情况和突 发 状况 ，根据实际情况统一调度应急资 源 ， 听取相 关 专家建议 ， 作出准确决 策 ， 在很大程度上减少化学 污 染 物 的 二 次 危 害 ， 阻 止 了 爆 炸 事 故 的 进 一 步 恶化 。 （ 二 ） 构建应急管理技术支持体系 进 入 世纪 ， 我国科学技术快 速发 展 ， 应急 管 理支持体 系 也在加快建立 中 。 目 前我国
19、应急管 理 技术支持 体 系初步建 成 ， 包 括 个分系 统 ： 一 是 信 息响应系 统 ， 在危机发生后及时进 行通报和提供灾 情信息收 集 ； 二 是动态监 测系 统 ， 将危机纳入到 检 测系统之 中 ， 全方位全时刻监控事 故现场的相关参 数 ； 三是 后 果 预 测与模拟 系 统 ， 根据搜集的信息 提 供决 策 依据和评估危机损 失 ； 四 是应急 响 应 专 家 组 ， 可 以 为 应急管理提供专业性指导和 技 术 性 支 持 。 在天津 港 爆炸事故的应急管理 中 ， 已 凸显 出 应急管理 技 术支持体系的 重要作 用 救 援指 挥 部 通过遥感卫星 、 无人侦察机 、
20、遥控机器人等途 径 ， 第一时间准确掌握了事故现场的图像和视频信 息 ， 如 月 日 时救援指挥部联系 国土资源部紧急 安排环境一 号 星 、 资源一号 星和高分一 号 卫 星获取灾 后影 像 。 在救火救 灾 、 防 范危险化 学 物 爆炸以及防止化工 产品污染扩散 的工作 中 ， 科技 支 撑力量起到了信息搜集 、 传 输和汇总的重要作用 ， 对于应急管理的现场决策发挥支撑作用 。 （ 三 ） 发挥社会工作者的专业作用 社会工作者以其专业性的救助知识和工作方 法 ， 满足救助 人 员的心理需求和帮助救助人员 的 心理创伤 ， 使 得 社会工作者可以对灾难事故中 的 社会个人提供更加有效的对
21、口救 助 。 以天津港 爆 炸事故为 例 ， 多 个社工组织以及众多的社会工 作 者纷纷行 动 ， 参与到社会救援之 中 。 例如 ， 南开 大 学的社会工 作 者 （ 包括 教 师和学 生 ） ， 通过建 立“ 天 津港爆炸事故社工行动小 组 ” 等微信群 ， 集合众 多 的 社会工作 者 ， 在群里及时发布最新消 息 ， 提供 连 续救助 ， 使得 更 多的社会工作者有序有效地参 与 到天津港 爆 炸事故中受伤人员的救 助 行 动 。 在 参与救助的实际过程 中 ， 根据援助对象的不 同 ， 社 会工作者提 供 更具针对性的服务 ： 对 于爆炸事 故 死难者的家 属 ， 社工主要进行心理创
22、伤的治 疗 恢 复 ， 进行适当的心理干 预 ， 消除家属失去亲人的 内 心伤痛和情 感 挫 伤 ， 以 心 灵陪护和感情沟通的 方 式 ， 引导家属逐步正 视 和接受现 实 ， 走 出 心 理 阴 影 ， 实 现正常生 活 ； 对 于一般烧伤 者 ， 社 工清晰 了 解其损伤程 度 ， 积极联系 医护人 员 ， 帮助伤者获 得 及时有效的 医 疗服 务 ， 对 其治疗过程进行跟踪 服 务 ， 最重要的是帮助伤者缓解心理压 力 ， 抒发心 理 郁结 ， 矫正心理态 度， 恢复正常的工作生 活 。 四 、 “ ” 爆炸事故中暴露 应急管理存在的短板 在天津港爆炸事故的救援与处置中 ， 通 过得
23、力的应急管理措施和科学有效的处置手段 ， 减 少 人员伤亡 ， 消除化学品污染 ， 取得了较好的应急效 果 。 但也应正视其中的问题 ， 吸取血的教训 ， 总结 引自 中 国消防 ： 直 击天津港 “ ” ， 年 第 期 ， 页 。 引自 卫星应用 ： 卫星视角下的天津港爆炸现场 ， 年第 期 ， 页 。 社会治理视域下城市应急管理实施效果及优化路径 经验 ， 为今后更好地进行城市应急管理奠定基础 。 （ 一 ） 官员政绩逻辑导致治理失灵 全世界范围内都存在风险治理这 个难题 。 以 “ 社会有机体 ” 为 研究基础 ， 可 以把 “ 风 险 ”“ 隐 患 ” 形容为病毒或者细菌 ， 它微小不
24、易被察觉 ， 却能够 通过一系列链式反应 、 传染 ， 通过几何式的爆炸性 扩展 ， 将小隐患小风险变成天灾人祸 ， 演化成重大 灾害 、 特大事 故 。 由于风险的隐匿性和治理的复 杂性 ， 政府的各 级官员都不愿意提前投入财力物 力精力去预防风险 ， 去 提前解决危机隐患 。 因为 事前解决隐匿的风险 ， 看不到政治收益 ， 得不到显 著政绩 ， 可能要在 年乃至下一任官员之后 才能见效 。 因此 ， 在现有的政绩考核体系下 ， 花费 巨大的 精力和资源去投入到短时间 “ 不见成效 ” 的 应急管理建设和风险预防中 ， 在 部分官员眼中是 “ 赔本的生意 ” ， 或者政治收益 、 政绩收益
25、的费效比 太低 ， 于是在资源有限的情况下 ， 只做一些表面文 章或者应急演练 。 所以 ， 应急管 理或者社会治理要首先 解 决 出 现偏差的政绩逻辑 ， 转变所谓的 “ 理性选择 ” ， 重塑 官员的价值追求 。 在城市公共安全的保障中 ， 政 府的决策者和城市的管理者必须认识到预防一起 事故比正确处置十起事故更加意义重大 。 要想彻 底解决城市的危机治理问题 ， 就 必须在官员的政 绩考核方面改变以往做法 。 例如 ， 目 前我国政府 反腐明确对 已 经 “ 退 休 离 任 ” 的官员也要查处处 罚 ， 那么在应急管理中也可借鉴其理念 ， 若前任官 员对当下事故负有责任 ， 如应急管理建
26、筑 、 物资出 现豆腐渣工程 ， 应当严厉追究相关责任人 。 （ 二 ） 应急管理中政府法治思维薄弱 天津港爆炸事故发生后的应急举措涉及多个 方面 ， 包 括对受损房屋补偿 、 对 消防队员的抚恤 、 对主管机构的责任追究问题 ， 虽都力求妥善处置 、 合理处置 ， 但多是个案性的政策安排 ， 而非根据现 有应急法律法规进行具体细致无差别的处置 。 尤 其是 突发事件应对法 在此次爆 炸火灾事故中无 论是从事情的发生 、 处 置 、 善 后各个阶段 ， 法 律的 作用是非常边缘化的 。 比如 ， 消防员的抚恤金额 度 ， 带有一事一议的个 案性质 ， 只 能 此 时 此 地 有 效 ， 而不能
27、作 为参照标准在全国推广应用 。 目前 对天津港事故所作出的大部分计划安排 、 处 置对 策 ， 都是临时性的政策 安排 ， 基本不带有法律性 质 ， 很难看到法律的本质 公平性和无差别性 。 我国在应急管理和社会治理中 ， 习 惯 于 发 生 一起事故 ， 做 出一件批示 ， 下 发一类文件 ， 特 事特 办 ， 一事一议 ， 头痛医头脚痛医脚 ， 治标不治本 ； 一 旦在城市发生自然灾害 、 社会公共危机 、 安全生产 事故 、 卫生健康危机叠加或者发生时间相近 ， 就自 顾不暇手忙脚乱 ， 更 何谈妥善处置 。 中共十八届 四中全会首次以专题形式讨论依法治国问题 ， 提 出坚持法治政府
28、、 法治社会一体化建设和系统 治 理 、 依法治理和源头治理相结合的要求 ， 促进国家 治理体系和治理能力现代化 。 但是在我国社会 治理和城市的应急管理方面存在重大短板 ， 至 今 相关法律不健全 ， 体系不完整 。 （ 三 ） 网络造谣传谣屡禁不止 在社会治理和应急管理的过程中 ， 政 府 在 信 息发布方面 存在一定缺陷 ， 往往存在信息披露和 公开不及时的问题 。 所以近年来虚假谣言屡禁不 止 。 每逢大灾大难 ， 都会 上演谣言与真相的速度 竞赛 。 据国家网信办统计 ， 在 “ ” 爆炸事故的 处置和善后中 ， 以两类虚假谣言最为猖獗 ， 一是诸 如 “ 天津大爆炸死亡人数至少 人
29、 ”“ 爆 炸 周 围的小区没有一个居民生还 ”“ 天津医院全部都是 爆炸伤员 ”“ 商场超市遭遇多人抢劫烧毁 ” 等谣言 ， 致使微信朋友圈 、 空间 、 门 户网站充斥恐慌情 绪 ， 对政府存在的严重不信任感 。 二是以 “ 爆炸亲 属家人求助 ” 为名制造谣言 ， 通过亲属在 爆炸中身 亡 、 重 伤等描述 ， 骗 取公众好感和善意 ， 进 行诈骗 谋取钱财 。 谣言现象并非当代社会才出现的 ， 荀 子 曾 在 大略 一 书 中 谈 到 “ 流 丸 止 于 瓯 臾 ， 流 言 止 于 智 者” 。 国内社会学学者周孝正先生提出 ， 在信息交 引自新华 网 ， 年 月 日 报 道 ： “
30、十 八 届 四中全会公报全 文 ” ， ： 。 引自中国新闻出版广电 报 ， 年 月 日 第 版 ： “ 多个网络账 号 家网站被查 处 ” 。 织纵横的现代化社会中 ， 谣言不会止于智者 ， 只会 也只能止于社会公众充分的知情权 。 而信息传播 学则认为谣言止于信息公开 ， 在 社会治理和风险 管理过程中 ， 只有将大量的事件信息公之于众 ， 越 透明越及时就越能压缩谣言的生存空间和传播渠 道 。 所以在治标层面 ， 就必须要求社会治理和风 险管理的信息及时公开透明 ， 网 络信息自由与正 常管理并重 ， 遏制网络谣言的传播和扩散 。 五 、 社会治理视域下应急 管理的优化路径 社会经济迈入
31、新常态 ， 面临着全新挑战 ， 应对 着更多的社会治理风险 。 在新常态大背景下 ， 城 市的应急管理工作深受新常态的影响 ， 凸 显新常 态的特征 。 为此必然要求在城市应急管理中 ， 要 打破定式开拓思路 、 摒弃陈旧创新举措 ， 提高中国 城 市管理者应对公共安全和危机事件的能力和水 平 ， 不断开创城市应急管理工作新局面 ， 打造城市 和谐稳定新环境 。 （ 一 ） 重塑以人为本的价值理念 官员的政 绩 观出现偏 差 ， 必 然会产 生 不 正 当 的行政程序 和 不正确的行政结 果 ， 导 致社会治 理 失灵 ， 危害 社 会公共安 全 。 所以要想从根源上 降 低社会风 险 ， 降
32、低社会治理成 本 ， 减少事故危险和 社会损失 ， 维 护 城市安 全 ， 就 必须重新构 建 “以 人 为 本 ” 的人文主义价值 观 ， 通俗地讲就是进一步强 化 “ 为人民服 务 ” 的理想追 求 。如今应急管理和社 会 治 理 ， 蕴 含着现代 化 、 世 俗化 、 民 主化的价值 追 求 ， 更加注 重保护社会公众的 利 益和权 利 。 无 论 是西方 的 “ 公 民 社 会”“以 公民为 本 ” ， 还 是中国 的 “仁 政 ” “ 为人 民 服 务 ” 等 政治价值准 则， 都 把保 护 公众安全 ， 降低社会风 险 ， 有序社会治理作为价值 评判标准 ， 用来判定政府和官员作为
33、的是非善 恶 ， 作为建构社会政治秩序最基本的价值依 据 。 进一步强化以人为本的价值观 ， 一 方 面 可 以 参考借鉴发达国家在应急管理中的官员考核机制 和考核经验 。 发达国家将社会风险防范和城市安 全保障纳入到政府绩效管理和官员绩效考核与评 估体系 中 ， 成为 绩效考核和官员政绩的重要组成 部分 ， 在提高政府应急管理能力和风险防 范 、 危 机 处 理 方 面 ， 普 遍 采 用 顶 层 战 略 管 理 、 工 程 质 量 管 理 、 风险标杆管 理 、 安全目标管理等一系列绩效 管 理方法 。 特别是进 入 世纪以 来 ， 发达国家进 一 步借鉴企业 中 “ 顾客满意 度 ” 的
34、概念 ， 形 成“ 市民 满 意 度 ” “ 市民安全 度 ” 等测量指标 ， 将应急管理评 价 和风险防范评估的主体由政府自身转变为社会公 众 ， 评价重点转向高效 益 、高质量和高满意 。 另 一 方面要对安 全 绩效评价体系进行重新建 构 ， 尤 其 是政府应急管理效果 评估体系和官员政绩评价体 系的适当 调整和完 善 。 运用科学有效的方 法 ， 采 取多样的形式和严格的程序对政府官员在应急管 理 、 风险防 范 、 危机处置过程中所作所为进行整体 性评估和综合性评 价 。 考核重点应该是其职能 履 行状况 、 工作完成情 况 、 安全目标实现程度及事 故 灾害损失 等内 容 。 具体
35、方法包括安全目标考 核 、 公众安全 评 议 、 安 全设施质量检查 等 。 最重要 的 是将安全绩 效 评价结果与公共部门奖惩结 合 ， 与 政府官员升 降 结 合 ， 与 直 接责任人行政问责制 结 合 ， 还要与行政体制改革和社会治理创新结 合 。 （ 二 ） 提高应急管理的法治 化水平 作为一个 现 代化国 家 ， 必 然要求政 府 部 门 依 法行政 ， 即使在非常态的应急状态 下 ， 政府也要 在 法治的框架下采取应急行 动 ， 做到有法可依 、 有 法 必依 、 违 法必 究 ， 这 是依法行 政 、 依 法治国的重 要 标志和必 然要 求 。 放眼欧美国 家 ， 大 都构建了
36、处 置事故灾害 的 应急法律法规体 系 ， 制 定出具体 详 实的应急管 理 计 划 ， 以 便 更加高效率的对非正 常 状态下的 政府行为进行有效管 理 。 反观我 国 ， 对 待重大灾害事 故 ， 目前政府多使 用 “ 短 平 快 ”的 应 急行政手 段 ， 虽然取得了较好的救灾减灾的效果 ， 但是凸显出应急处 置个案性 强 、 法律普适性不足 ， 政府的法治 意 识薄弱和法律手段缺 失 ， 因 此必 须 重视依法进行应急管 理 。 在宏观层面的社会治 理 必须做到有法可 依 、 有法必依 。 在 中共十八届四中全 会 “ 法 治 化 ” 要 求 下 ， 政 府及时出台 更 加详细的应急管
37、理法律法规 ， 按 照 引自深圳商 报 ， 年 月 日 第 版 ： “ 要树立正确政绩 观 ” 。 社会治理视域下城市应急管理实施效果及优化路径 综合化 、 系统化 、 专业化 、 协同化 、 规范化的要求完 善应急管 理法治化建 设 。 从宏观层次来 说 ， 社 会 治理的本质和最终目标都是实现对社会人的权利 的保护 ， 防止人的各项权利遭受侵犯和威 胁 ， 尤 其 是生命财产 的 权 利 ； 城市应急管理则更加注重 对 城市公共安 全 隐患的消除减 缓 ， 这两者从本质 内 涵 上 是 相 通 的 ， 都 有 协 调 社 会 关 系 、 规 范 社 会 行 为 、 解决社会问 题 、 化解
38、社会矛 盾 、 应对社会风 险 、 消 除 社 会 隐 患 、 维 护 社 会 秩 序 、 保持社会稳定 之 意 。 因此 ， 要达到应急 管 理的法治化目 标 ， 就 必 须重新构建社会主体行为的规则体系和风险隐患 的防范网 络 ， 建 立健全社会多元主体行为的基 本 法律法规 ， 完善社会中多领域的相关制度规 范 ； 提 高法律权 威 ， 杜绝人治倡导法 治 ， 强化政府和公共 部门的规则 意 识和法律意 识 ， 使 政府行使法定 权 利 、 履 行法定义 务 、 承 担法定责 任 ， 依 据宪法精 神 和法律法规进行社会治理和应急管 理 。 法治化 的 行政手段和 法 治化的处置程 序
39、， 都应该是城市 应 急管理所要 遵 循的价值观念和法治理 念 ， 这 也 是 社会治理法治化的应有之举和必然要 求 。 从微观层次来说 ， 就 是在具体的操作 层 面 推 动和实现应急状态下的管理依照法律法规进行 ， 最终达到法律法规对应急管理领域的全面覆盖 、 全程控制和全部调整的目标 。 应急管理法治化可 分为 个层次 ： 一是顶层合理设计 ， 将宪法和一般 法律法规作为政府和公共部门进行应急管理的根 本依据 ， 在应急管理过程中 ， 政府的具体管理程序 和管理方 式 都 应 在应急法律法规的限定之下进 行 ， 将政府的权 力关进 “ 笼 子里 ” 。 二是中层依 法 执行 ， 加强与社
40、 会治理相关法律制度的建立健全 与推进适用工作 ， 从中国城市化 进程的基本情况 出发 ， 建立和完 善具有中国特色的社会治理和城 市应急管理的法律体系 。 三是基层贯彻落实 ， 切 实维护法律尊严 ， 树立法律不可侵犯的标杆 ， 社会 多元主体 都 要 在 法律允许的条件下进行诉求表 达 ， 实施共同协商沟通 ， 共同参与应急管理和社会 管理 。 （ 三 ） 促进 危机处置过程的公开透明 ， 掌 握网 络舆论主导权 在各类社 会 事 件 中 ， 信息爆炸式增长 ， 形 成 “ 信息管道 ” 效 应 。 如果在社会治理中 ， 官 方的信 息不能完全填 充 “ 信 息管 道 ” ， 占据传播路径
41、的 绝 对空间 ， 就会在空隙和细微之处滋生谣 言 ， 然后 顺 着信息 管 道 进 行 传 播 ， 从 而 造 成 “ 小 道 消 息 漫 天 传 ， 虚假谣言禁不 住 ” 的恶劣后 果 。 这就迫使政 府 紧跟时代发 展 步伐提高应对新媒体的能 力 ， 主 动 对应急管理 的 信息进行发布和传 播 ， 掌 握舆论 话 语权 ， 遏制 各 类虚假谣言的产生和传 播 。 对于 虚 假信息和网络谣 言 ， 要严把传播渠 道 ， 深究谣言 产 生的根源和 土 壤 ， 最终实现从源头将谣言消 除 的 目标 。 在 “ ” 爆炸火灾事故 中 ， 面对网 络世 界 的 造 谣 传 谣 ， 国 家 网 信 办 严 肃 查 处 ， 仅 月 日就 关 闭 多 个 违 法 制 造 传 播 谣 言 的 微 博 、 微信账号和车 夫 网 、 新鲜军事网等门户 网 站 。 政府主 动 公开信 息 ， 配合社会多元主体 的 监 督 ， 自然就会将谣言一一击 破 ， 这既是对政府自 身 的要求 ， 也是对公众负 责 ， 更是实现良好社会治 理 的期许 。 虚假谣言 的 治 理 是 应 急 管 理的重要内容之 一 ， 也是社会 治理的重要方面 。 在虚假谣言治理 中要发挥社会多元主体共管共理共治的作用 ， 使 政 府部门 、 社会 组织及社会各阶层