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1、和谐社会视域下社会组织参与城市社区管理对策研究陆小成1，骆慧菊2，王光升3*基金项目民政部中国社会组织与管理部级课题（2008MZACR001-0930）。作者简介陆小成，管理学博士，北京市社会科学院管理研究所助理研究员，研究方向：社会组织与社区管理；骆慧菊，湘潭大学体育教学部讲师，研究方向：社会组织与社区体育。王光升，中南大学商学院博士研究生，研究方向：社会组织与公共管理。 摘 要随着社会组织作为和谐社会建设中的重要社会力量，城市社区管理也迫切要求社会组织的参与，然而社会组织参与城市社区管理过程中仍然存在参与意识欠缺、相关法律缺位、主体地位不明晰、管理系统不健全等问题。根据和谐社会建设的目标
2、，提出社会组织参与城市社区管理和谐互动模式，完善法律法规、加强合理规划、加强自身建设、健全监管机制等是社会组织参与城市社区管理的对策选择。关键词社会组织；城市社区管理；参与；和谐互动模式；对策选择一、社会组织参与城市社区管理的问题分析社会组织是指以社区为活动范围，以满足社区居民的不同需求为目的，由社区组织或个人单独或联合举办的群众团体或组织，其法定类型包括社会团体、民办非企业和基金会等1。社会组织作为与政府、市场一起共同构成现代社会的三大支柱之一，在参与城市社区管理、提供基本公共服务、反映公众利益需求、化解基层矛盾等方面发挥了不可替代的作用。但社会组织在参与城市社区管理过程中存在一些比较突出的
3、问题，主要表现在以下几个方面：（一）社会组织参与意识不强，社会信任度低在和谐社会建设中，有关政府和部门观念没有转变，对社会组织参与和谐社会建设的作用和重要性认识不足，社会组织与当地政府的关系没有理顺。政府在观念和认识上落后，对关乎政府职能的公益性和非营利性认识不足，担心社会组织的发展壮大会动摇国家的政治经济基础等。社会组织的社会信任度低表现为，社会动员能力有限，一些社会组织缺乏自身能力建设，内部管理混乱，有的甚至违背其服务宗旨，追求经济效益，降低服务质量，忽视社会信誉和社会责任，难以吸引社区居民参与，不能有效发挥整合社会资源的功能。与政府之间没有形成稳定的沟通机制，社区社会组织之间没有联动协作
4、的平台与环境，与居民之间没有建立良好的信任度等等，使社区社会组织参与社区建设的途径与方式还是比较单一，参与的深度和广度都非常有限，更多的是流于低层次和表面化的参与，参与的随意性比较强2。（二）社会组织不发达，主体地位不够明确社会组织不发达，数量少，结构不合理，成员素质不高，自身能力建设亟待加强。目前社区中活动的群团组织和各种协会，大多属于准政治性半官方的组织，而由居民主动建立的社区民间组织的发育还不够充分，力量也不够壮大3。我国目前大部分的社会组织，政府投资占大多数，而相应的捐赠、减免税、财务等方面的政策也不完备，致使社会组织资产和理财的能力不足。政府对社会组织的发展在宏观上支持，在微观上却限
5、制，把入口作为重点，为社会组织的登记和成立设定了较高的门槛。社会组织中公益服务类型的很少，这与当前我国的社会矛盾凸现、社会问题增多的现实很不协调，不利于社区管理与社区服务，有悖于和谐社会的建设与发展。（三）相关法律法规缺位，社会组织条件限制过多我国社会组织相关法律尚未形成完善、系统的体系，相当数量的社会组织没有合法身份，缺乏法律的保护，活动范围和方式受到很大限制，也不能享受作为一个合法的社会组织的所有权益，包括减免税收等，即使有一些法规，但从中央到地方，各级民政部门单独或联合颁布的相关法规，绝大多数都是管制性的规定，很少有鼓励性的条款4。城市社区管理没有形成吸引社会组织积极主动参与和谐社会建设
6、的相应法律法规保障，导致社会组织参与城市社区管理的积极性不高。我国目前有关社会组织登记、备案等方面的法规不健全，法律政策层面上缺少鼓励、扶持社会组织参与社区管理的相应制度，影响了社会组织的生存和发展。在法律制度安排中，社会组织的组建条件要求过高，程序复杂，政治色彩比较浓厚，政府对社会组织建设及其参与城市社区管理的法律法规限制比较多，因而影响了社会组织组建的灵活性和实效性。“草根性”社会组织在参与城市社区管理中作用不够明显，在社区居民中的影响力不够，而且缺乏必要的法律约束，又可能在实践建设中损害居民的权益。（四）社会组织自身管理不够完善，整合社区资源能力不足许多社区民间组织通过有目的、有组织地开
7、展社会福利服务活动，通过对社区资源的统筹规划，有组织的发动民众参与，从而达到整合社区资源的目的，在社区服务社会化中发挥重大作用5。但是社会组织参与城市社区管理的途径和方式比较单一，由于政府干预过多，社会组织自身管理能力和素质均有待提高，管理制度建设方面还不够完善，对社区资源的整合能力不足，因而在开展相关活动或提供服务中难以真正发挥其内在的服务和参与优势，社区居民对社会组织的支持和配合力度不够，难以形成系统化的社会组织管理格局。社会组织在参与城市社区管理过程中，更多的是服务，而非营利目的，因此基于共同兴趣爱好和部分居民利益的兴趣活动而建立的社会组织在管理中可能存在分散、组织能力欠缺，也可能因为经
8、费不足和政府支持不够等，影响社会组织自身管理能力的提升和参与活动组织与管理的制度化和规范化。（五）社区志愿者服务处于零打碎敲阶段，没有形成特色和品牌我国社区志愿者组织数量大幅增加，至2008年底社区志愿者组织数已达43万个，比2007年增加16万个，增幅达59.3%。但是社区志愿服务停留在“零打碎敲”的初级阶段，还没有形成有规模的组织和有规律的活动。以青海为例，据有关资料显示青海省有6万名社区志愿者，但据青海省民政部门掌握的数据，目前已经登记注册的志愿者人数却为零。“青年志愿者”“巾帼志愿者”“社区志愿者”“老年志愿者”等组织多达7类，但真正登记在册的志愿者少之又少。社区志愿者聚起来难，散起来
9、却非常容易。一些被服务者有一定程度的主观排斥思想，志愿者的活动开展得不少，但苦于缺好项目、载体和资金，所以社区志愿活动做的都是些浅层次的服务活动，没有形成很好的特色和品牌，社会影响力不高6。二、社会组织参与城市社区管理的和谐互动模式构建社会组织在构建社会主义和谐社会背景下，是组织居民参与和谐社会建设、创新社会管理体制、整合社会管理资源的重要力量。基于以上社会组织参与城市社区管理问题的存在，本文根据和谐社会建设的目标，结合社区的功能和社会组织的角色定位，提出了社会组织参与城市社区管理和谐互动模式，即通过党委领导、政府负责、社会组织参与、居民配合，采取志愿服务、合作协议、适当补助、购买服务、项目分
10、包等方式，实现在社会组织参与社区管理、社区服务、社会事务等领域的多方力量的协同与互动，促进社区管理的关系和谐与利益共赢，促进和谐社区与和谐社会的建设，如下图1所示。社会组织参与和谐互动模式居民自治与基层民主家政服务与福利救助社区文化与社区事务志愿服务适当补助合作协议购买服务项目分包居民配合政府负责社会参与党委领导图1. 社会组织参与城市社区管理的和谐互动模式（一）参与主体的多元化在社会组织参与城市社区管理的主体方面，主要建立健全“党委领导、政府负责、社会组织参与、居民配合”社会管理格局，包括党委、政府、居民以及各种社会组织的多元化主体的共同参与，如下图2所示。第一，党委领导。加强社区党的领导，
11、发挥社区党组织的核心领导作用，完善社区党组织运行模式，发挥党建引领和在社区中的领导核心作用。第二，政府负责。政府作为公共利益的代表者，在社会管理域服务中应具有一定的社会服务和公共管理职能，需要提供基本的公共服务，如资金支持、政策保障等，在这些领域做真正负责任的政府。第三，社会组织参与。社会组织的各种类型比较多，如社区工作站、社区服务中心、社会养老机构等。社会组织参与社区管理的和谐互动模式需要发挥社会组织的整合社区社会资本、凝聚社区力量、中介服务、利益表达与综合等作用，社会组织能够通过开展各种活动和服务，弥补政府功能的不足，化解各种社区矛盾，是和谐社会建设中的重要社会力量。第四，居民配合。居民个
12、人则是社区管理的真正主体，也是真正客体，既可能实际参与社区管理，成为参与者，也可能成为顾客和消费者，以及对社会管理活动的监督者和维权者等，因而在社会组织参与社区管理的和谐互动模式中承担重要支持、参与、配合甚至主体性的角色。参与社区管理主体的多元化机制党委居委会社会组织政府居民社会组织参与社区管理的和谐互动图2. 社会组织参与社区管理的多元化主体（二）服务形式的多样化服务形式的多样化主要是指要创新社会组织参与社区管理的服务渠道，开展丰富多样的、个性化的服务模式，在政府与社会组织互动中，通过多样化的服务形式充分发挥社会组织力量和资源优势，重视依托社会组织履行部分政府职能，提高社区管理水平和绩效。服
13、务形式的多样化主要包括：（1）志愿服务。可以借助社会广泛的人力资本和社会资源，通过援助、慈善、志愿者的形式帮助社区管理，为社区居民特别是弱势群体提供一定的优惠或免费服务，如利用大学生志愿者服务社区，利用企业或者慈善机构的慈善活动为社区提供志愿服务，促进社区和谐建设，增强社区管理的社会资源和力量。（2）合作协议。政府或者社区居委会可以与社会组织通过合作与协议的形式规定相互之间的责任与义务，合作协议能充分肯定和落实社会组织参与社区管理的地位和作用，积极发挥社会组织参与的积极性和创造性。社会组织参与社区管理以非营利和公益性为目标，但同时因为较多的服务不是非成本的，因此在考虑成本的基础上应该给予一定的
14、资金或政策支持，这样才能增强社会组织参与的动力与活力。（3）适当补助。与合作协议不同的是，利益的双方或多方在行为前没有权利义务约定，而是根据社会组织的工作情况给予一定的政府补助。（4）购买服务。即通过政府采购的形式向社会组织购买服务，有社会组织帮助政府实现对社区管理的部分职能，这是改善管理效益、提高管理水平的重要举措。（5）项目分包。即通过项目的形式向广大社会组织分包社区管理事务，通过项目形式能提高管理的效率和服务质量。可见，多样化的服务形式能有效改善社会组织参与社区管理的绩效，通过多样化的选择，结合社区实际情况开展工作，居民有更多的选择机会和权利，对社区管理和和谐社会建设是非常有益的。（三）
15、参与内容的丰富化在参与活动内容方面，主要包括三个方面：第一，在促进居民自治和基层民主方面，单纯依靠党和政府扩大社区自治空间是不够的，业主委员会、社区文艺团体、老年协会等社会组织依托各种活动吸引社区居民参与，扩大居民自治空间，同时社区居委会真正回归本来面目，增强社区自治能力，实现居民自治、发扬基层民主。第二，在参与家政服务和福利救助等方面，依托社区家政服务中心等开辟卫生保洁、家电维修、管道疏通等服务项目解决社区居民的难事，老人服务中心、残疾人康复站等为老年人、残疾人、妇女儿童等提供保护，志愿者协会、慈善协会等可以整合社区义工与志愿者，开展经常性的志愿者服务。第三，社区文化和社区事务建设方面，利用
16、社区内的设施开展文化、教育、科普等活动。在参与社区教育方面作用，社会基层组织参与教育，使社会细胞处于激活状态，有利于社会的更新发展，同时对社区民间组织能够起到刺激与激活作用，推动区域现代化的运行7。通过社会中介服务组织参与社区事务性工作，如社区调查、培训、调解等，促进社区社会稳定与和谐发展。三、社会组织参与城市社区管理的和谐互动模式对策选择社会组织是社区组织体系的重要组织细胞，是和谐社会建设的微观实施主体，是社区管理和社区服务的支撑体。社会组织参与的和谐互动模式自身所体现的宗旨和特征契合和谐社会构建的基本要求，即主张多种利益与关系的协调发展与和谐，社会组织参与城市社区管理的和谐互动模式代表了社
17、会广大人民群众特别是在社区管理中居民的利益诉求与综合，在各种利益博弈中可实现居民利益的有效维护，进而促进社区和谐社会的构建。在和谐社会构建背景下，结合当前我国社会组织参与城市社区管理存在的主要问题，社会组织参与的和谐互动模式应重点采取以下对策，如下图3所示：社会组织参与和谐互动模式对策社会组织参与管理的规范化社会组织参与管理的科学化社会组织参与管理的专业化社会组织参与管理的透明化社会组织参与管理的灵活化转变组织观念加强合理规划加强自身建设健全监管机制创新服务模式发展社会组织构建和谐社区图3 社会组织参与社区管理的和谐互动模式对策选择（一）转变组织观念和完善法规，使社会组织参与城市社区管理规范化
18、和谐互动模式的构建首先是要有效转变各种传统的滞后的观念，充分认识社会组织在和谐社会建设和参与城市社区管理中的突出功能，体认社会组织参与社区管理与社区服务是社会管理方式的创新，有效弥补政府和市场失灵，更加科学有效地弥补和履行部分政府的基层公共服务职能，通过转变组织观念，提高对社会组织的正确认识。二是通过转变组织观念，完善社会组织参与的法律法规建设。社会组织依据政府的有关法律和法规，参与并直接推动社区建设已经成为大多数发达国家社区发展的主要组织形式。三是明确和规范业务主管单位的职责，强化双重管理体制。通过完善相关法律法规，确定不同类别社会组织的业务主管单位，并使业务主管单位职责清晰化、权限制度化、
19、义务对等化，确保其履行对该领域社会组织的监管职责。（二）加强合理规划，使社会组织参与城市社区管理科学化和谐互动模式发展包括优化社会组织结构布局，建立政府对社会组织的资助机制，制定促进社会组织发展的扶持优惠或鼓励性政策，完善社会组织税收及从业人员的人事、工资、福利等社会保障措施，增强社会组织对优秀人才的吸引力，提高社会组织的发展能力。同时，通过采取促进专业化与职业化、推进社区慈善和志愿行动、公益资助和合同购买、税收优惠和费用减免等一系列措施，鼓励、引导、支持社会组织参与和谐社会建设。3.3加强自身建设，使社会组织参与城市社区管理专业化。和谐互动模式需要建立制度激励机制，鼓励社会组织竞争与合作，对
20、不同类型社会组织要分类指导和管理；建立专业化的社会工作者队伍。社区居委会工作人员、社会组织成员等都应该接受专业的社会工作培训，获得相关任职资格证书，才能够正式上岗工作。政府出资对社会组织负责人进行必要的管理知识培训，提高社会组织负责人的素质和管理水平。加强社区服务组织和队伍建设，明确发展目标和工作任务，定期开展专业化管理活动，在参与社区管理中履行服务职能，彰显服务理念，突出服务宗旨，落实服务功能，积极主动开展有针对性的专业性的志愿服务与培训活动，提升社区信任度和服务品牌。（三）健全监管机制，使社会组织参与城市社区管理透明化和谐互动模式离不开对社会组织的监督管理。政府是公共服务的一个重要组成部分
21、，政府虽说不应全部包揽，但政府在社区服务中应发挥主导、引导、监督和扶助的作用。这种主导、引导、监督和扶助，主要通过社区服务组织进行，而不是直接地以行政手段替代8。政府应积极主动承担宏观引导、政策制定、监督协调等职能，包括制定法规来确认社区服务组织的社会地位、社会功能以及所承担的社会责任，建立健全监督与评估社区服务组织的法律法规，对社会组织以政府补助、购买服务等方式承担的社会服务实行法治监督。同时要聘请专门从事监督与评估的非营利机构进行客观公正的评估，鼓励新闻媒体监督，发挥网络监督的力量，提高社会组织参与社区管理的公开化、透明化和阳光化。此外还要发挥社区居民对社会组织的民主监督、管理、参与的作用
22、，构建相应的政府、社会组织、社区居民互动监管的沟通管道与沟通机制。（四）创新服务模式，使社会组织参与城市社区管理灵活化以志愿者服务为例，社区志愿服务形式与服务模式不断创新，开发和培育社区志愿者服务品牌，使社会组织参与城市社区管理灵活化。加强对各种服务需求、服务对象进行分类，有针对性地招募和培训志愿服务力量，制定服务计划和服务项目，突出志愿服务特色，创新服务提供模式，增强志愿服务组织与社区居民的沟通与互动，营造良好的服务环境和服务模式，提高服务质量与水平，促进参与管理模式的灵活化。社区志愿服务组织发挥自身优势，在协助党委、政府关注弱势群体、解决民生问题方面，强化服务理念，为社区居民提供切实服务，
23、积极为居民表达各种利益与消费需求，满足各种服务权益。和谐互动模式需要通过引导社区居民参与社区志愿服务，使社区居民在参与志愿服务活动中和谐互动，有效提升居民素养、密切人际关系、改善社会风气、促进和谐社区与和谐社会的构建。参考文献1唐政秋.社区社会组织参与和谐社区建设相关问题研究J.长沙民政职业技术学院学报,2008,(4):6-8.2杨清英,张连民. 社区社会组织参与和谐社区建设的途径与方式以北京市朝阳区为例DB/OL.3杨贵华.对当前我国社区民间组织建设的思考J.科学社会主义,2005 ,(2).4高宜新,柳长兴.参与公共服务与社会组织发展的路径选择J.重庆工学院学报,2008,(12):49-51.5陆春萍.论和谐社区建设中“社区民间组织”的培育和发展J.理论月刊,2007 ,(9).6聚焦省城社区志愿服务N.西海都市报,2009-05-20.7徐济益,刘爱莲.城市社区民间组织与驱动功能分析以南京鼓楼区社区民间组织为例J.城市问题,2005,(5):95-100.8陈耀.社区组织建设：构建和谐社区的有效路径J.东南学术,2007 ,(5).来源：社团管理研究2011年第1期