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1、第十四章第十四章 政府预算政府预算 第一节第一节 政府预算概述政府预算概述 第二节第二节 政府预算的分类政府预算的分类 第三节第三节 政府预算的编制、执行与决算政府预算的编制、执行与决算 第三节第三节 中国预算管理制度改革中国预算管理制度改革 本章目录本章目录第一节第一节 政府预算概述政府预算概述 一、一、政府政府预算的含义预算的含义 （一）概念：（一）概念：国家具有法律效力国家具有法律效力的基本财政收支计划，它规定着的基本财政收支计划，它规定着政府收支规模、结构和平衡状况，政府收支规模、结构和平衡状况，成为政府参与国民收入分配的重成为政府参与国民收入分配的重要工具以及管理社会经济事务和要工具
2、以及管理社会经济事务和调控社会经济活动的主要经济杠调控社会经济活动的主要经济杠杆。杆。 （二）国家预算最早产生于英国，（二）国家预算最早产生于英国，是作为新兴资产阶级限制封建势是作为新兴资产阶级限制封建势力的工具而出现的。力的工具而出现的。 （三）如何理解国家预算的概念：（三）如何理解国家预算的概念：1 1、从、从 形式上看，国家预算就是按一定标准将财形式上看，国家预算就是按一定标准将财政收入和支出分门别类地列入特定的表格，可政收入和支出分门别类地列入特定的表格，可以使人们清楚地了解政府的收支活动，成为反以使人们清楚地了解政府的收支活动，成为反映政府财政活动的一面镜子。映政府财政活动的一面镜子
3、。2 2、从实际经济内容来看，国家预算的编制是政、从实际经济内容来看，国家预算的编制是政府对财政收支的计划安排，预算的执行是财政府对财政收支的计划安排，预算的执行是财政资金的筹措和使用过程，国家决算则是国家预资金的筹措和使用过程，国家决算则是国家预算执行的总结。算执行的总结。 3 3、从更深的层次上说，国家预算反映的是政府、从更深的层次上说，国家预算反映的是政府活动的范围、方向和政策，同时，由于国家预活动的范围、方向和政策，同时，由于国家预算要通过国家权力机关的审批方才生效，因而算要通过国家权力机关的审批方才生效，因而又是国家的重要立法文件，体现了国家权力机又是国家的重要立法文件，体现了国家权
4、力机构和全体公民对政府活动的制约和监督。构和全体公民对政府活动的制约和监督。4 4、作为政府调节经济的重要杠杆，其是各种财作为政府调节经济的重要杠杆，其是各种财政调节手段的综合运用。政调节手段的综合运用。二、二、国家国家预算的原则预算的原则（一）公开性（一）公开性（二）可靠性（真实性）（二）可靠性（真实性）（三）完整性（三）完整性（四）统一性（四）统一性（五）年度性（五）年度性 国家预算原则通常是通过制定预算法来体现的。国家预算原则通常是通过制定预算法来体现的。 三、国家预算的基本特征（和非政府预三、国家预算的基本特征（和非政府预算加以对比）算加以对比） （一）法律性（一）法律性 （二）集中性
5、（满足的需要的性质、编（二）集中性（满足的需要的性质、编制、执行）制、执行） （三）综合性（三）综合性 （四）计划预测性（四）计划预测性 （五）（五）民主性民主性 第二节第二节 政府预算分类政府预算分类一、一、单式预算和复式预算单式预算和复式预算 按照预算的组织形式不同：预算可按照预算的组织形式不同：预算可分为单式预算和复式预算分为单式预算和复式预算 （一）（一）单式预算单式预算 1 1、概念：概念：是将全部财政收支不区分经是将全部财政收支不区分经济性质的列入一个统一的表格，以单一济性质的列入一个统一的表格，以单一的预算结构来反映政府预算收支的全貌的预算结构来反映政府预算收支的全貌的政府预算组
6、织形式。的政府预算组织形式。 2.优缺点优缺点 优点：符合预算的完整性原则，整体性强；优点：符合预算的完整性原则，整体性强；结构简单、易于操作；便于总量调节。结构简单、易于操作；便于总量调节。 缺点：第一，没有把全部的财政收支按经缺点：第一，没有把全部的财政收支按经济性质分列，不便于对经济结构进行调节；济性质分列，不便于对经济结构进行调节；第二，各项收入加总和各项支出加总，然第二，各项收入加总和各项支出加总，然后进行总量平衡，不能清楚表明赤字产生后进行总量平衡，不能清楚表明赤字产生在哪个方面；第三，经常性支出和建设性在哪个方面；第三，经常性支出和建设性支出相互挤占，不利于考核资金使用效益。支出
7、相互挤占，不利于考核资金使用效益。（二）（二）复式预算复式预算 1.概念：是将同一预算年度内的全部收入概念：是将同一预算年度内的全部收入和支出按经济性质划分，分别汇编成两个和支出按经济性质划分，分别汇编成两个或两个以上的收支对照表，以特定的预算或两个以上的收支对照表，以特定的预算收入来源保证特定的预算支出，并使两者收入来源保证特定的预算支出，并使两者具有相对稳定的对应关系。一般分为具有相对稳定的对应关系。一般分为经常经常预算预算和和资本预算资本预算或称投资预算。或称投资预算。2.优缺点优缺点优点：优点：一是对应性强，便于对经济结构进行调节。一是对应性强，便于对经济结构进行调节。二是透明度高，可
8、以表明赤字产生的原因。二是透明度高，可以表明赤字产生的原因。三是预算结构清晰，便于分类管理和控制，便三是预算结构清晰，便于分类管理和控制，便于对支出进行分类考核和控制，考核资金的使于对支出进行分类考核和控制，考核资金的使用效益。用效益。缺点：缺点：1.比较复杂、不便操作。比较复杂、不便操作。2.易导致资本预算规模膨胀。复式预算自身对资易导致资本预算规模膨胀。复式预算自身对资本预算的规模没有量的限制，而资本预算有相当本预算的规模没有量的限制，而资本预算有相当一部分资金是来源于借债。如果借口投资需要而一部分资金是来源于借债。如果借口投资需要而大量举债，资本预算必然膨胀，容易造成国债规大量举债，资本
9、预算必然膨胀，容易造成国债规模失控。模失控。二、增量预算和零基预算二、增量预算和零基预算按照确定预算收支指标的方法不同：可分为增按照确定预算收支指标的方法不同：可分为增量预算和零基预算量预算和零基预算（一）（一）增量预算增量预算 1.概念：以上年预算年度的财政收支计划指标概念：以上年预算年度的财政收支计划指标为基础，按新财政年度的经济发展情况和财政为基础，按新财政年度的经济发展情况和财政经济政策要求，加以计算和调整后而形成的预经济政策要求，加以计算和调整后而形成的预算。算。 2.优缺点优缺点 优点：有利于保证各项财政收支指标的连续优点：有利于保证各项财政收支指标的连续性，编制简单、易于操作；性
10、，编制简单、易于操作； 缺点：容易把以往年份的影响财政收支指标缺点：容易把以往年份的影响财政收支指标的不合理因素保留下来，特别是形成了预算支的不合理因素保留下来，特别是形成了预算支出的刚性增长机制，不利于对预算支出进行适出的刚性增长机制，不利于对预算支出进行适时的调整，因而也不利于提高财政支出效率。时的调整，因而也不利于提高财政支出效率。 （二）（二）零基预算零基预算 1.概念：是指在编制年度预算时，不依以概念：是指在编制年度预算时，不依以往年度的预算收支量为基础，对每个部门往年度的预算收支量为基础，对每个部门的工作计划进行全面的重新审核和测算，的工作计划进行全面的重新审核和测算，来确定各部门
11、所需资金而形成的预算。来确定各部门所需资金而形成的预算。 2.优缺点：可以有效控制预算支出的刚性优缺点：可以有效控制预算支出的刚性增长态势，摆脱以往年份影响财政收支的增长态势，摆脱以往年份影响财政收支的不合理因素对预算编制的影响；但其编制不合理因素对预算编制的影响；但其编制非常复杂、不便操作。非常复杂、不便操作。三、平衡预算和赤字预算三、平衡预算和赤字预算 根据编制预算的政策原则，可分为平衡预算和赤根据编制预算的政策原则，可分为平衡预算和赤字预算。字预算。（一）平衡预算（一）平衡预算 平衡预算是指按照收支平衡的政策原则，编制出平衡预算是指按照收支平衡的政策原则，编制出收入与支出基本相等的预算。
12、收入与支出基本相等的预算。 预算执行中，即使是平衡预算也可能出现结余和预算执行中，即使是平衡预算也可能出现结余和赤字，所以在编制预算时，略有结余或略有赤字，赤字，所以在编制预算时，略有结余或略有赤字，一般都称为平衡预算。一般都称为平衡预算。（二）赤字预算（二）赤字预算 在预算编制时，按照赤字预算政策原则，安排支在预算编制时，按照赤字预算政策原则，安排支出大于收入，通常又差额较大，称为赤字预算。出大于收入，通常又差额较大，称为赤字预算。赤字预算多见于政府推行扩张性财政政府的实践。赤字预算多见于政府推行扩张性财政政府的实践。四、总预算、部门预算和单位预算四、总预算、部门预算和单位预算根据预算管理范
13、围，可分为总预算、部门预算和单位预算。根据预算管理范围，可分为总预算、部门预算和单位预算。（一）总预算（一）总预算总预算是指政府汇总编制的预算，一般是按国家的行政区总预算是指政府汇总编制的预算，一般是按国家的行政区域和政权结构划分为各级次的总预算。各级总预算一般由域和政权结构划分为各级次的总预算。各级总预算一般由各级政府的财政部门负责编制，同级立法机关审查批准。各级政府的财政部门负责编制，同级立法机关审查批准。（二）部门预算（二）部门预算部门预算是指反映政府部门收支活动的预算。它是政府各部门预算是指反映政府部门收支活动的预算。它是政府各部门编制的，经财政部门审查，权力机关批准、反映本部部门编制
14、的，经财政部门审查，权力机关批准、反映本部门所有收入和支出，包括下属单位预算的收入和支出。部门所有收入和支出，包括下属单位预算的收入和支出。部门预算构成政府预算。门预算构成政府预算。（三）单位预算（三）单位预算单位预算是指列入部门预算的政府机关、社会团体和其他单位预算是指列入部门预算的政府机关、社会团体和其他单位的收支预算。它是部门预算的组成部分。从单位预算单位的收支预算。它是部门预算的组成部分。从单位预算的组成系统看，分为主管单位预算，二级单位预算和三级的组成系统看，分为主管单位预算，二级单位预算和三级单位预算。单位预算。五、中央预算和地方预算五、中央预算和地方预算根据预算分级管理要求，可分
15、为中央预算和地方预算。根据预算分级管理要求，可分为中央预算和地方预算。（一）中央预算（一）中央预算中央预算是指按法定程序批准的，由中央各部门中央预算是指按法定程序批准的，由中央各部门(含直属含直属单位单位)的预算组成的中央政府财政收支计划。的预算组成的中央政府财政收支计划。（二）地方预算（二）地方预算地方预算是指按法定程序批准的，地方各级政府财政收支地方预算是指按法定程序批准的，地方各级政府财政收支计划的总称。它由各省、自治区、直辖市总预算组成。计划的总称。它由各省、自治区、直辖市总预算组成。六六、国家预算级次、国家预算级次 国家预算也就是政府收支预算，一般来国家预算也就是政府收支预算，一般来
16、说，有一级政府即有一级财政收支活动说，有一级政府即有一级财政收支活动主体，也就应有一级预算。在现代社会，主体，也就应有一级预算。在现代社会，大多数国家都实行多级预算，从而产生大多数国家都实行多级预算，从而产生了国家预算的级次和组成的问题。我国了国家预算的级次和组成的问题。我国国家预算组成体系是按照一级政权设立国家预算组成体系是按照一级政权设立一级预算的原则建立的。一级预算的原则建立的。 我国预算法明确规定：国家实行一级政我国预算法明确规定：国家实行一级政府一级预算，共五级预算：府一级预算，共五级预算： 第三节第三节 政府预算的编制、执行与决算政府预算的编制、执行与决算一、国家预算的编制一、国家
17、预算的编制 （一）编制权属于各级政府，具体由财政部门（一）编制权属于各级政府，具体由财政部门编制。编制。 （二）编制程序为（二）编制程序为“两上两下两上两下”。二、预算的审批二、预算的审批 （一）预算的审批权归各级人民代表大会（一）预算的审批权归各级人民代表大会 （二）财政部门根据人民代表大会批准的预算（二）财政部门根据人民代表大会批准的预算在规定时间内批复部门预算。在规定时间内批复部门预算。 三、预算的执行三、预算的执行 预算的执行权属于各级人民政府，具体由财预算的执行权属于各级人民政府，具体由财政部门负责执行政部门负责执行 财政部门财政部门各部门各部门一上：一上：上报年上报年度预算度预算建
18、议数建议数一下：一下：下达预下达预算控制算控制限额限额二上：二上：上报部门上报部门年度预算年度预算草案草案二下：二下：批复批复预算预算“两上两下两上两下”预算编制程序预算编制程序 四、国家决算四、国家决算 （一）概念：即审计评估预算，是对预（一）概念：即审计评估预算，是对预算执行的总结。算执行的总结。 （二）决算的编制权属于各级人民政府，（二）决算的编制权属于各级人民政府，具体由财政部门编制具体由财政部门编制 （三）决算的审批权属于人大常委会，（三）决算的审批权属于人大常委会，乡级政府决算由同级人大审批。乡级政府决算由同级人大审批。 第三节第三节 国家预算管理制度的改国家预算管理制度的改革革一
19、、国家预算管理的含义一、国家预算管理的含义 国家预算管理是国家依据法规对预算国家预算管理是国家依据法规对预算资金的筹集、分配、使用进行的组织、协资金的筹集、分配、使用进行的组织、协调和监督等活动。整个组织协调过程都要调和监督等活动。整个组织协调过程都要加强对预算编制和执行的监督，严肃财经加强对预算编制和执行的监督，严肃财经纪律，以保证预算任务和宏观调控的顺利纪律，以保证预算任务和宏观调控的顺利实现。实现。二、预算管理制度存在的问二、预算管理制度存在的问题题（一）预算年度不合理（一）预算年度不合理（二）预算编制缺乏前瞻性、（二）预算编制缺乏前瞻性、科学性、完整性科学性、完整性（三）预算收支的测算
20、方法（三）预算收支的测算方法过于简单过于简单（四）预算编制有关职能不（四）预算编制有关职能不分分三、预算管理制度改革的主要内容三、预算管理制度改革的主要内容（一）部门预算改革（一）部门预算改革1 1、部门预算的含义：就是一个部门编制一本、部门预算的含义：就是一个部门编制一本预算的国家预算制度。它是由政府各部门预算的国家预算制度。它是由政府各部门编制，财政部门审核，各级人大会审议通编制，财政部门审核，各级人大会审议通过。过。2 2、部门预算的组成、部门预算的组成 包括一般预算和基金预算包括一般预算和基金预算3 3、部门预算改革、部门预算改革（1 1）预算的管理体制发生变化）预算的管理体制发生变化
21、 按功能管理按功能管理 按部门归口管理按部门归口管理（2 2）预算的严肃性和约束力增强）预算的严肃性和约束力增强 财政部门要对全过程监督管理、追踪问效。财政部门要对全过程监督管理、追踪问效。（3 3）预算编制的内容要求准确和细化）预算编制的内容要求准确和细化 基本支出预算基本支出预算+ +专项支出预算专项支出预算（4 4）预算编制的依据更加科学）预算编制的依据更加科学 编制依据要求是国家批准的定员、定额标编制依据要求是国家批准的定员、定额标准以及承担的事业任务和专项任务。准以及承担的事业任务和专项任务。 （二）政府采购制度（二）政府采购制度1 1、含义：、含义：政府成立专门的采购机构，以公开政
22、府成立专门的采购机构，以公开招标为主要方式，有选择地购买商品和劳务招标为主要方式，有选择地购买商品和劳务以满足公共部门履行职能，向社会提供公共以满足公共部门履行职能，向社会提供公共服务的行为。服务的行为。2 2、作用、作用（1 1）政府采购是提高财政资金使用效益的有）政府采购是提高财政资金使用效益的有效手段。效手段。（2 2）政府采购是强化政府宏观调控的重要经）政府采购是强化政府宏观调控的重要经济手段。济手段。（3 3）政府采购是顺应经济国际化的客观要求。）政府采购是顺应经济国际化的客观要求。（4 4）政府采购是反腐倡廉的重要举措。）政府采购是反腐倡廉的重要举措。3 3、政府采购的特点政府采购
23、的特点 （1 1） 资金来源的公共性资金来源的公共性 （2 2） 采购目的的非盈利性采购目的的非盈利性 （3 3）采购对象的广泛性（既有民用品，也）采购对象的广泛性（既有民用品，也有军用品）有军用品） （4 4）采购过程的公开性、竞争性、公正性）采购过程的公开性、竞争性、公正性 （5 5）采购制度的规范性）采购制度的规范性 4 4、 构建政府采购制度的意义构建政府采购制度的意义 （1 1）政治意义；可以加强廉政建设。）政治意义；可以加强廉政建设。“阳光下阳光下的交易的交易”与与“黑暗中的交易黑暗中的交易”。 （2 2）经济意义：运用市场竞争机制，提高财）经济意义：运用市场竞争机制，提高财政支出
24、效率，因为规模购买本身就降低采购成本；政支出效率，因为规模购买本身就降低采购成本；公开招标会迫使商家公开招标会迫使商家“薄利多销薄利多销”，采购者与供，采购者与供应商之间的应商之间的“和谋和谋”型博弈变为供应商之间的型博弈变为供应商之间的“囚徒困境囚徒困境”型博弈；采购者捞取回扣的机会大型博弈；采购者捞取回扣的机会大大减少。增强政府的宏观调控能力，有利于政大减少。增强政府的宏观调控能力，有利于政府调节经济的总量和结构。府调节经济的总量和结构。 有利于保护民族有利于保护民族工业的发展。工业的发展。5 5、政府采购法政府采购法的主要内容的主要内容（1 1）政府采购当事人：采购人、供应商和）政府采购
25、当事人：采购人、供应商和采购代理机构。采购代理机构。（2 2）政府采购方式：公开招标、邀请招标、）政府采购方式：公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购、询价、其竞争性谈判、单一来源采购、询价、其他采购方式。他采购方式。（3 3）政府采购程序：确定采购要求、签订）政府采购程序：确定采购要求、签订采购合同和管理执行采购合同。采购合同和管理执行采购合同。 6 6、 政府采购制度基本框架的构建政府采购制度基本框架的构建 （1 1）建立政府采购的法律体系，依法）建立政府采购的法律体系，依法规范政府采购行为。规范政府采购行为。 （2 2）建立政府采购主管机构。）建立政府采购主管机构。 （3 3）建立
26、政府采购管理体制。）建立政府采购管理体制。 （4 4）选择合适的政府采购模式。）选择合适的政府采购模式。 （5 5）建立政府采购仲裁机构。）建立政府采购仲裁机构。（三）国库集中收付制度（三）国库集中收付制度 1 1、含义：是以国库单一帐户体系为基础，、含义：是以国库单一帐户体系为基础，资金缴拨以国库集中收付为主要形式的资金缴拨以国库集中收付为主要形式的国库管理制度。又称国库单一帐户制度。国库管理制度。又称国库单一帐户制度。具体是指对预算资金分配、资金使用、具体是指对预算资金分配、资金使用、银行清算及资金到达商品和劳务供应者银行清算及资金到达商品和劳务供应者账户的全过程集中进行全面的监控制度。账
27、户的全过程集中进行全面的监控制度。 2 2、以设立多重帐户为基础的分散收付制度、以设立多重帐户为基础的分散收付制度存在的弊端：存在的弊端： （1 1）在收入方面，多重帐户的设置延滞了财政收）在收入方面，多重帐户的设置延滞了财政收入入库时间入入库时间 （2 2）在支出方面，资金在预算单位支付行为发生）在支出方面，资金在预算单位支付行为发生之前就流出国库，使大量资金滞留在预算单位，财之前就流出国库，使大量资金滞留在预算单位，财政资金挤占、挪用、截留问题时有发生，不利于提政资金挤占、挪用、截留问题时有发生，不利于提高资金使用效益，不利于加强财政监督。高资金使用效益，不利于加强财政监督。 （3 3）财政资金运行信息反馈迟缓，不便于加强预）财政资金运行信息反馈迟缓，不便于加强预算管理，也不便于发挥预算对经济的调节作用。算管理，也不便于发挥预算对经济的调节作用。 3 3、国库集中支付制度的内容、国库集中支付制度的内容 （1 1）建立国库单一帐户体系）建立国库单一帐户体系 （2 2）收入直接缴入国库或财政专户）收入直接缴入国库或财政专户 （3 3）支出通过国库单一帐户体系支付到）支出通过国库单一帐户体系支付到商品劳务提供者或用款单位。商品劳务提供者或用款单位。