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1、 后危机时期我国产业政策的法律因应与规制 以战略性新兴产业发展为视域 石光乾 (甘肃联合大学，甘肃兰州 730010 摘要 ：产业政策宏观调控的法律机制己成为宏观调控法的重要构成，在后金融危机时期和经济全球化条件下，我国 适时将 培育和发展新兴战略产业 作为应对经济危机的选择，而通过产业政策指引战略性新兴产业突破发展，还存在制度 性缺失和法律障碍，应健全战略性新兴产业法律规范和体系，实现我国战略性新兴产业政策的法治化与可持续发展。 关键词 ：产业政策；战略性新兴产业；宏观调控；法律规制 中图分类号： D922.29 文献标识码： A 文章编号： 1004-1494(2011)02-0112-0
2、3 一、后危机时期我国产业政策法律化的现实因应 西方经济发达国家在制定、实施相关产业政策时 积极推行法治化 D 对政府制定和执行产业政策的行 为进行法律上的控制是法治国家的必然要求 1Q S 本产业政策法随经济发展、产业调整和经济结构调整 的不同时期有不同制度变化。上世纪中叶产业振兴阶 段，日本政策导向从基础产业逐步转向新兴和成长型 产业，政府扶持从瓶颈产业转向支柱和出口先导产 业，产业调整、结构转换和政策推行均通过经济政策 的法律化进行。如通过制定反垄断法等 一般法 促 进控股公司的兼并联合，进而提升经济主体行业竞争 力。又如通过制定颁行一系列 特别法 直接促进和影 响产业发展。一是制定战略
3、产业和新兴产业振兴法； 二是针对保护衰退产业制定萧条产业临时措施法；三 是对需要调整结构的特定产业制定改善结构法等等。 韩国经济增长主要源自信息产业的 政策经济 ，政府 通过市场主导、政策法律、资金税收等方面强力扶持， 使国家战略和政策推动相融合。韩国产业政策历经的 五个阶段在其具体法律制 度中均有体现。上世纪 60 年代始，韩国选择了出口主导型产业政策，先后制定、 颁行了诸如电子工业振兴法、软件产业促进法等 多项产业结构政策法律。美国和欧盟以调整竞争关系 与防止垄断经济关系为立法主导，倾向于反垄断这类 产业组织经济关系的调整及其法律化，基本不采取强 制性行政手段进行调控。美国先后制定颁行了多
4、项涉 及产业结构政策的法律，为特定时期战略产业发展奠 收稿日期 ： 2010-11-11 作者简介： 石光乾（ 1971-)， 定了法律基础。 战略性新兴产业是引导未来经济社会发展的重 要力量。为应对金融危 机，我国将发展高新技术产业 作为经济发展战略突破口。目前我国宏观经济政策已 逐步从实现 保增长 向 调结构 转变，并将 培育和 发展新兴战略产业 作为应对经济危机的重要支撑， 中央多次经济工作会议己明确 抓紧研宄提出培育我 国战略性新兴产业的总体思路 ，并在新能源、节能环 保、生物技术等七大领域内，已出台了相关产业政策 文件和规划，成为我国宏观经济调控政策的重要机 制。但仅以 纯粹的 政策
5、指引难以实现战略性新兴产 业的法律化控制。在社会经济可持续发展背景下，应 对战略性新兴产业发展进行立法规范。 二、我国产 业政策效力规范与制度缺失 我国传统的行政主导方式无法适应产业组织成 长、结构优化、技术创新的需要。由于我国产业政策本 身的局限性，致使产业政策难以发挥宏观调控作用， 对提升产业结构合理化与高级化程度贡献率小，这与 法律性调控手段在产业政策中的作用弱化有直接关 系。我国计划经济阶段未制定干预经济的产业政策， 多采取计划指令或行政审批为主导的调控手段。在市 场经济转轨阶段将 促进新兴产业的形成、振兴机械 电子工业、优先发展交通运输和通讯业，用新技术改 造传统产业 作为产业结构调
6、整的原则和方向。而出 台国务院关 于当前产业政策要点的决定 (1989 年 ) 后才以产业政策作为宏观调控手段之一，但行政指令 直接配置资源促进产业发展的贯有机制并未改变。在 市场经济体制下，我国通过制定九十年代国家产业 政策纲要 （ 1994年）对产业政策原则、产业结构调整 的主要方向、内容和产业政策组织体系等重大问题进 行了规定，并提出运用经济手段、法律手段和必要的 行政手段保证产业政策的实施，相继制定了涉及农业 产业结构调整、指导外商投资、汽车工业、水利产业、 纺织工业、科技成果转化和环保产业等一系列保护条 例、政策意见和发展规划，这些政策内容体现出强烈 的政府主导性，有些规定在很大程度
7、上直接替代了市 场 2，缺乏法律责任和普遍约束机制，仅是外在地体 现出法学语境下的政策效力，而在政府干预市场结 构、市场行为和产业影响力方面缺乏法律控制。 我国曾就产业政策法治化进行过一些有益尝试， 具有立法效力的政策提升了产业政策的权威性，如 2000 年通过行政法规形式发布了鼓励软件产业和 集成电路产业发展的若干政策，但将重大产业政策 仅以政府部门法规或规章体现亦会弱化产业 政策的 实施效力。以高层次立法规范确定产业政策内容的法 律法规，如清洁生产促进法 （ 2002 年）、中小企业 促进法 （ 2002 年）、可再生能源法 （ 2005 年）等，立 法形式使政策施行界限得以明确，保障了产
8、业持续发 展的权威性和连续性。但上述产业法在规范效力（静 态效力 ）和实施效力（动态效力）层次上暴露出 软法 的弊端，如对可再生能源政策的实施主体及职责的泛 化，对清洁生产监督检查职责的不具体和政府违法 (或不作为）行为缺乏处罚条款，对中小企业的扶持、 鼓励缺少法律责任规定等等。从效力规范角度而言对 政府行为约束和控制作用相当有限。我国现己出台的 产业规划和加快培育战略性新兴产业的决定等产业 振兴政策，其实践作用更多地是在内容上指导我国战 略性新兴产业发展，未来只是体现为 政府用以弥补 或修正市场在配置资源时所固有的局限性或缺陷的 基本手段 3，因为这些产业振兴政策并不具有法律 的一般属性 规
9、范性和约束力，已然缺失了对战略 性新兴产业或国民经济发展的强制调控力度。作为政 策与法律交叉相融的产业调控法，应是制定和推进产 业政策施行的法源和依据，面对战略性新兴产业发展 的特定需求，产业政策法理论研究 和立法确已明显滞 后。 法学发展的真正源泉，法律真知的真正来源，必 定是法律的实践和社会现实 4，我们须以现实立法 判断来因应后危机时期我国产业政策法治化及其法 律规制问题。 三、培育和发展战略性新兴产业的法律路径选择 对于产业政策法的规范构成理论界曾有不同阐 论，无论是 四元说 、 二元说 或其他体系构成说，实 质都容括产业结构、市场规划等产业法律规范基本内 容，并在整体产业结构安排、战
10、略产业发展规划、衰退 产业援助、能源结构调整、区域开发、产业组织和产业 技术调节等制度方面体现了可持续发展理念 5，但 理念终归无法上升为法律调整范畴，须以构建产业政 策法律调控机制为培育和发展战略性新兴产业的战 略选择。 一是健全产业基本法体系，确立战略性新兴产业 立法基本规范。我国产业政策法律化程度不高，对实施 产业政策行为的约束规范和法律责任条款不明确 6。 在兼顾各产业和经济社会协调发展，统筹规划产业布 局、结构调整、发展规模和建设时序方面，缺少指导 性、统领性的产业基本法和产业促进法，政策推动 远未上升到立法层次，更难保障 转变增长方式、调整 经济结构、促进协调发展 的经济战略任务。
11、目前亟须 制定指导 经济产业可持续发展的产业基本法，在后 危机时期为我国产业政策立法提供基本规范和法律 保障，并依此制定相关战略性新兴产业促进法，满足 在振兴、发展战略性新兴产业关键时期的法治需求。 二是强化产业法调控功能，健全 竞争型 和 倾 斜型 立法模式。通过考察经济发达国家产业政策及 立法脉络，产业政策立法可分为倾斜型（以日本为代 表）和竞争型（以美国为代表）两种模式。前者注重对 产业结构的规范调整，规定集中必要资金和技术资源 对确立的国家主导产业给予倾斜性投入和扶持；后者 倾向于产业组织的规范调整，通过调控市场竞 争关系 和垄断行为提供公平竞争的政策和市场环境。产业政 策法体系由多项
12、法律政策构成，其任一政策法均体现 不同的调控功能，基于目前国情和市场经济环境的不 同，要以侧重产业法在后危机时期 调结构、促发展 的调控功能为主，采取 倾斜型 产业政策立法模式， 通过技术创新促进战略性新兴产业向高度化稳定发 展。产业政策立法模式并非静止不变，传统基础产业 须运用市场机制完成优化组合和更新换代，强调 提 高产业组织效率 的功能，应采取 竞争型产业政策 立法模式，形成以自我调整机制为目标的产业政策 法。制定何种产业政策法 律法规不可同一而论，应以 不同经济时期产业法调控功能为基础，可分别采取 竞争型 和 倾斜型 立法模式促进我国战略性新兴 产业稳定、可持续发展。 三是提升立法位阶
13、，构建促进型法律规范和责任 体系。我国在新能源、节能环保、电动汽车、生物技术、 新材料、智能网络和尚端制造等新兴产业领域目目 ij 还 处于立法空白，应继续充实、完善已颁行的科学技术 进步法、促进科技成果转化法、农业法、中小企 业促进法、清洁生产促进法等产业法，并补缺制定 相应促进型法律规范；在产业振兴规划和促进战略性 新兴产业发展 决定出台后，可由国务院法制办起草制 定某一战略性新兴产业发展管理条例并提交国务 院审议通过，由此提升新兴产业政策立法位阶，也可 考虑将战略性新兴产业规划内容与现有法律条文相 融合，通过修法程序嵌入产业法中；为构建规范、稳定 第 27 卷 2011 年第 2 期 1
14、13 的新兴产业法律体系，立法机关或国务院主管部门应 出台产业法配套实施细则，确保现有法律权威性和可 操作性；同时强化明确权利义务内容为前提的产业法 律责任，统一制定责任处置条例，条例应对责任性 质和界定、责任风险防范、职责和利益保障、责任处置 与流程等行政规范作出明确规定。 四是设置产业发展（政策 ） 委员会，提升整合执法 机构权能。我国产业政策制定和实施分属国家发改委 和各行业主管部门，计划、财政、金融、税务、商务、关 税、证券管理、工商行政等政府管理部门，须认真贯彻 执行国家产业政策 7，因产业政策法律效力缺失和 实现目标手段不具有强制力，具体政策措施和实施的 作用及影响力有限，相关职能
15、部门并不能统一步调提 升产业政策执行效率。而从相关立法考察，一部经济 法律颁布后都需建立相应组织机构来指导实施 ，如成 立 货币政策委员会 、 反垄断委员会 等。我国反垄 断立法规定国务院设立反垄断委员会负责组织、协 调、指导反垄断工作，创新了反不正当竞争的执法体 系，突破了因执法机构多元化致使执法权分割的弊 端 8。我国应设立由法律授权的、隶属国务院的产业 发展（或产业政策 ） 委员会，赋予其规则制定 （ 准立法 权）、行政监控 （ 行政权）、行政裁决（准司法权）等方面 主要权能，并对战略性新兴产业结构调控和布局进行 行政审查，监督、协调各产业法律法规和政策的统一 执行，仲裁区域新兴产业发展
16、法律问题。各省市区设 立分支机构， 并在委员会授权范围内对本区域产业发 展情况依法行使上述职责。 五是发挥市场基础调节作用，确立产业政策法作 用范围。完善的市场经济国家必会呈现成熟的市场经 济特征，要实现经济社会可持续发展的战略目标，不 仅要把握政策发挥作用的规律，遵循战略性新兴产业 发展过程的规律，更要依靠产业政策真正促使和保障 产业结构优化、产业技术先进和产业布局合理，产业 政策是政府干预， 就是针对资源分配方面出现的 市 场失灵 米取对策 9,是以市场机制基础性调节作 用为前提的对市场缺陷的必要补充，因而涉及战略性 新兴产业的相关立法应注重发挥市场机制作用，运用 财政、税收、价格等市场手
17、段间接地引导新兴产业发 展，产业政策立法要遵循市场基础性作用，适度缩小 产业政策法作用范围，立法规制和干预面不宜无限扩 展，只对涉及战略性新兴产业或需国家扶持的经济主 导产业以产业立法加以规范和调整，比如新能源、节 能减排、生物技术、新材料、智能信息等新兴产业，这 样可运用立法手段合理配置市场资源，集中地、有重 点地发挥产业政策法的规制作用。 参考文献： 1 王先林 .产业政策法初论 J.中国法学， 2003 (3) ： 113. 2 李贤沛，胡立君 .21 世纪初中国的产业政策 M.北京：经济管理出版社， 2005:14. 3 王健 .产业政策法若干问题研究 J.法律科 学 ，2002(1)
18、 : 120. 4G 卡多佐 .司法过程的性质 “ 译者前言 M.苏 力，译 .北京 :商务印书馆， 1998:5. 5 李昌麒 .经济法理念研宄 M.北京：法律出版 社，2009: 188. 6 杨紫垣 .经济法 M.北京：北京大学出版社， 高等教育出版社， 2006:462. 7 邱本 .经济法研宄：下卷 宏观调控法研宄 M.北京：中国人民大学出版社， 2008:286. 8 石光乾 .论我国反垄断案件调查机制 J.甘肃 联合大学学报：社会科学版， 2007(6) :42. 9 小宫龙太郎 .曰本的产业政策 M.黄晓勇， 等，译 .北京：国际文化出版公司， 1988:5. 责 任 编 辑
19、莫 仲 宁 Legal Requirements and Regulations for Chinas Industrial Policies in the Post-financial Crisis - from the point of the development of strategic and new industries SHI Guangqian (Gansu Union University Lanzhou Gansu 730010) Abstract： the legal system based on the macrocontrol industry policy ha
20、s been an important component of macrocontrol law and in the postfinancial crisis and economic globalization, China conducts the nurture and develop new strategic industries as a choice for the economic crisis in the right time and there is lack of institutional and legal obstacles for the developme
21、nt of the breakthrough of new industries through the strategic guidance of industrial policy. And we should improve strategic and new industrial legal norms and system to achieve legalization and sustainable development of the strategic and new industrial policy in China. Key words： industrial policy; strategic and new industries； macro control； legal regulation