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1、杨璐璐：基于新农村建设的宅基地整理退出“房票”模式研究：湖州吴兴例证基于新农村建设的宅基地整理退出“房票模 式研究：湖州吴兴例证杨璐璐(中国矿业大学土地政策研究中心，北京100083)摘要：各地对宅基地退出的探索主要表现为基于城乡统筹发展视角下的宅基地置换退出模式和基于新农村建设的宅基地整理退出两大模式。单就宅基地整理退出模式而言，浙江湖州的“房票”模式提出了全新的市场化思路，带来了多方利益的互赢，但是也有一定的适用条件：农民对土地的依赖程度较低、农民的居住改善意愿强烈、土地区位好价值高、宅基地整理复垦的建设用地指标封闭运行的地区。在尊重地方创新，深入研究总结的基础上，寻找“房票”模式的发展空
2、间，优化“房票”机制，使其在宅基地整理退出中产生更大的效益。关键词：宅基地；房票；制度中图分类号：F3211 文献标识码：A 文章编号：1004972X(2016)10006205在城镇化进程加快的同时，大量的农民逐步脱离土地向城市转移从事非农生产，伴随宅基地闲置和低效利用问题接踵而至，出现不同程度的“空心化”现象。如何盘活闲置农村宅基地、引导闲置宅基地自愿有偿退出是宅基地管理中亟待解决的问题。中央一直积极通过行政干预寻求解决路径。如2005年底，国土资源部开始推行以“城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩”为基本原则的土地综合整治试点工作，试图通过采取“合理规划”、“拆村并点”、“集中居住
3、”和“进城上楼”等措施引导农民退出宅基地，集约利用土地资源。在地方治理中，一些地区积极探索宅基地流转或退出模式，如天津“宅基地换房”模式、重庆“地票”模式、上海松江宅基地置换模式、浙江嘉兴“两分两换”模式。2015年1月中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发了关于农村土地征收、集体经营性建设用地人市、宅基地制度改革试点工作的意见，在全国新城城镇化综合试点和农村改革试验区中选择15个县(市)进行宅基地制度改革试点，探索建立“依法公平取得、节约集约使用、自愿有偿退出”的宅基地管理制度。总体而言，目前农村宅基地退出的途径主要有62征收、本集体内部流转、宅基地置换、农村集中居住四种形式。地方创新模式多集
4、中在基于后两种退出方式。尽管全国各地宅基地退出的做法不同，但是基本可以归结为两种：一是基于城乡统筹发展视角下的宅基地置换退出模式，包括宅基地换资金、宅基地换住房、宅基地换保险、宅基地换社保、宅基地入股等模式u o；二是基于新农村建设的宅基地整理退出模式。学界对宅基地退出模式的研究主要从模式总结和模式运行两方面展开，对宅基地退出的实践研究主要集中于对农民是否公平，观点尚未达成共识；对基于城乡统筹发展视角下的宅基地置换退出模式介绍和研究较多，而对宅基地整理退出模式的研究相对较少。现实中，很多地方基于新农村建设和村庄整治对农村居民点进行整理，探索出了具有创新性的宅基地整理退出模式和机制，对这些地方创
5、新进行梳理和研究，对于探索建立宅基地自愿有偿退出机制具有重要借鉴意义。一、基于区位的宅基地整理退出经验由于宅基地退出具有较强的区域差异，发达地区与欠发达地区之间、近郊区与远郊区之间的退出呈现不同特点，从而形成了不同的整理退出模式。收稿日期：2016-0720基金项目：国家社会科学基金青年项目社会治理视域下新中国农地制度沿革与变迁趋势研究”；中国矿业大学(北京)中央高校基本科研业务费滚动资助项目“改革开放以来土地政策变迁的历史与逻辑”(2014QW04)作者简介：杨璐璐(1985一)，女，河南开封人，博士，中国矿业大学(北京)土地政策研究中心执行主任、副教授，硕士研究生导师，研究方向为土地政策、
6、土地市场、农村土地制度。万方数据缠埽向趣zo6年第一。期(一)城乡结合部农村宅基地整理方式：规划先行、集体建设用地入市城乡结合部随着中心城区经济发展的辐射带动，不仅经济发展水平较高，而且成为城市拓展的主要空间。农户非农收入较高，农户对土地的依赖性不强，但是对房产的财产意识强烈，宅基地隐形入市大量存在，这种自发入市也带来了很多问题。基于宅基地利用中的这些问题和土地特点，宅基地整理退出不能采取强拆和农民上楼这种完全行政化手段，一般采取“规划+改造+人市”的方式进行宅基地整理退出。北京市2010年启动50个城乡结合部重点村建设工程，按照“一村(乡)一策”优化规划方案，启动产业建设、基础设施建设、土地
7、储备、回迁楼、棚户区改造等整治项目。在拆迁补偿上，对农民集体房屋拆迁参照国有土地征地拆迁政策进行补偿安置。对于整理出来的宅基地，允许集体建设用地人市，允许村集体土地上建租赁房，允许村集体“自征自用”利用集体土地发展非农产业。集体租赁土地和厂房收入随着产业发展增长很快，同时进行集体资产股份化改革，让农民成为有资产的市民。(二)远离城区的宅基地整理方式：中心村建设模式和村内改造模式远离城区的宅基地，受城市化和工业化的辐射较小，土地价值升值空间有限，并且本集体内部房屋流转积极性也不高，更需要通过宅基地整理方式退出。整理的方式主要是“规划+改造”，常见的有中心村建设模式和村内改造模式。中心村建设模式，
8、也就是“合村并居”，以农村产业结构调整为导向，对新村建设的布局、基础设施等进行统一规划。村内改造模式也就是“村庄整治”，该模式主要是基于对村庄进行整体规划、旧村改造，以新农村建设为依托。两个模式对政府权力、官员工作热情依赖性较强，虽然能够带来宅基地退出、土地利用效率提高、土地复垦、村庄环境改善等综合效益，推进速度快、效果明显，但是所需资金多，权属调整、安置补偿等方面的难度较大。此外，还有一些自然经济条件较差的远郊村适合采取异地搬迁模式，复垦后的土地主要用于农业和林业生产。二、湖州市吴兴区宅基地整理退出“房票”模式的特点(一)湖州市吴兴区宅基地整理退出“房票”模式的背景湖州市位于中国浙江省北部，
9、下辖吴兴区、德清县、长兴县、安吉县3个县2个区。2005年8月15日，时任浙江省委书记的习近平同志到安吉余村考察时，首次提出“绿水青山就是金山银山”的重要论断。湖州历届党委、政府坚持以“两山”重要思想为统领，大力进行新农村建设。湖州在2010年全面启动新农村建设综合配套改革试点工作，以“三集中、三提高”为核心理念，将吴兴区八里店南片作为综合改革试验区。该试验区在村庄占地多、农户散居多的村，通过加快美丽乡村创建、实施农房建设改造、农村新社区建设、推进土地综合整治等系列措施，积极推进农民集中安置。但在集中安置过程中，一方面拆迁农户安置后除满足必须的居住需求外会有较多面积空闲出来，另一方面政府因土地
10、、规划、资金等因素，社区建设远远跟不上拆迁安置进度。面对这一现实问题，南片试验区在借鉴外地实践经验的基础上，创新提出了“房票”发放机制。(二)湖州市吴兴区宅基地整理退出“房票”模式的运行机制湖州市吴兴区在进行宅基地拆迁时，制定了具体安置办法，由湖州吴兴东部新农村建设投资有限公司作为主体来进行实施。对符合浙江省宅基地用地标准的产权面积的拆迁，进行安置，其中，安置方式除了住房安置和货币安置以外，还增加了市场化安置方式。住房安置是通过集中楼房统建，进行安置房分配。安置房的户型设计没有全部按照原住房面积300平方米的高限，而是基于户均人口数量和实际生活需要，设计为75平方米、100平方米、150平方米
11、、300平方米的户型。若农民选择的安置房户型面积小于应安置面积的话，未安置面积采取市场化补偿方式“房票”。房票价值按1600形平方米计算。被拆迁农户可凭拆迁人发放的房票(1600形平方米)入股，三年为一个周期，三年内股权年收益率不低于10；实施主体通过组建富民合作社，将入股资产进行有效整合、资本运作，参与区域内临港平台和商务配套设施建设，实现资产保值增值，并承诺在建设期内如果可分配红利低于约定收益率时将由政府补贴差额部分。三年后，入股农(I)2010年浙江省开展转变经济发展方式综合配套改革试点，确定湖州市为全省唯一的新农村建设综合配套改革试点市。“三集中、三提高”：“三集中”：农业资源向现代经
12、营主体集中、农民居住向城镇和农村新社区集中、农村工业向开发区和功能区集中；“三提高”：提高现代农业发展水平、提高农民收入持续稳定增长水平、提高城乡基本公共服务均等化水平。根据安置办法，最高标准为应安置人口人均50平方米(建筑面积)，按照一户六口人的高户均人口规模计算，一户应安置面积为300平方米。63万方数据杨璐璐：基于新农村建设的宅基地整理退出“房票”模式研究：湖州吴兴例证户可选择继续持股；也可选择分配安置房；也可以拿着房票在既定范围内根据自己的意志和机会按照多退少补的原则购买商品房，房票价值成为3000元。湖州吴兴的“房票”机制就是集体土地上的房屋拆迁安置(也就是农户拆迁安置)在原有安置方
13、式的基础上，增加了市场化安置方式股权安置方法，在坚持“政府引导、自愿入股、有效整合、按章操作”的基本原则下，本着完全自愿的原则，选择将富余房产参加股权式安置，被拆迁农户可凭借拆迁人发放的“房票”人股开发房产获得股权收益，也可选择分配安置房，或是到指定的楼盘购买商品房。宅基地整理的资金来源主要由三部分构成：一是湖州吴兴东部新农村建设投资有限公司出资5000万元；二是银行信贷，新农村建设投资有限公司以2400亩土地复垦建设用地指标作为抵押，根据建设用地8万形亩的价格获得抵押贷款16亿元。三是市财政支持12亿元。宅基地整理复垦和建设用地指标采取封闭运行的方式，土地复垦的建设用地指标只能在20万平方千
14、米的试验区内作为开发建设使用。其中600亩作为商业开发，建设用地指标内部使用为建设用地商业开发提供了可能，使农民人股的“房票”有了升值空间和持有价值，进而提高农民退出宅基地的积极性。(三)湖州市吴兴区宅基地整理退出“房票”模式带来的影响1创新搬迁农民增收渠道，增加农民的财产性收入。实施“房票”前，农民富余房产的保值增值主要靠房屋出租；实施“房票”后，农民多了一种选择，且不低于10的年收益率要远高于该区域房屋租金收益。“房票”机制实施以来，实施主体和入股的搬迁农民都尝到了“甜头”，签约农户日渐增加，入股资产也将大幅增长。2实现了被征收户的自主安置和理性安置。“房票”的推出，使被征收户可以在规划区
15、范围内的六个楼盘中，自主挑选最合适的地段安置。市场化安置后，许多被征收户反映，他们可以按照家庭生活、求学和工作等方面的需要，选择相应的安置地点和安置楼盘，真正按照自己的心愿考量安置房质量品质和居住环境。此外，“房票”安置方式也降低了被征收户补偿资金的使用风险，有效避免因赌博、投资失利等原因，使补偿资金出现“打水漂”现象嵋1。3缓解建设用地、融资压力。试验区建设任务重、时间紧、要求高，建设过程势必存在安置跟不上拆迁、建设跟不上安置、资金跟不上建设的矛盾。发64放“房票”，让政府部门从具体的建筑建设等方面解放出来。为政府松绑，减少建造安置房和安置房择定的压力，并从繁复的安置小区管理和安置房质量处理
16、问题中解脱出来，政府能集中精力推进房屋征收工作。并且可大幅减少安置房建设用地、建设工程量和资金需求，如根据八里店南片股权式累计安置农户2600户测算，即可暂缓建设安置房30万平方米、建设资金约6亿元。盘活的资金和节省的土地指标可更好地用于开发基础设施等项目。4加快试验区改革建设工作进度。签约股权式安置必须完全拆除原有住房，农民有了拆除原有住房的主动性与积极性，既使拆迁安置进程得到有效加快，也使当前拆迁中拆迁难、矛盾多的问题得到有效解决，加快土地征收或拆迁的进程。5提高土地使用效率。通过宅基地整理，复垦耕地2400亩，大大提高了农村建设用地利用效率，增加了建设用地供给指标。6解决了农民闲置安置房
17、二次入市的问题。如果按照农民原住房面积进行安置的话，农民就会将闲置的房屋进行出租。房屋进入市场的价值所得会受到多种因素的影响，比如租赁价格、区位、交通、配套设施、房源供给量等，可以出租和有预期出租收益未必等于能租得出去，未必有实际出租收益。湖州吴兴区的“房票”把农民需要自己二次分散经营的房产，统一集中到新农村建设投资有限公司，以富余房产人股房地产经营、物业开发等投资项目，获得股份收益。“房票”的方式实质上是通过减少住房占有使用分配面积，直接变现富余宅基地的市场化价值，增加宅基地资本化收益，从而既降低了农民自发人市的风险，又提高了房产经营价值。7尊重了农民的土地权益。从湖州市吴兴区宅基地整理的补
18、偿方式看，原村民获得的权益主要有三部分：一是更高价值的房产。改造后的新建安置房的区位和配套都得到了优化，土地和房产的市场价值得到了提升。农民不仅获得了对原有农宅价值的补偿，也获得了房屋溢价。二是宅基地资本化后的收益。对于农民安置房实际选择的面积少于应安置面积的富余房产，以资本化的手段变现为具有价值和市场价格的“房票”，等于直接帮助农民将宅基地和房产进行资本化，获得资本化后的收益。三是宅基地资本化溢价。对于整理出来的宅基地，政府进行复垦获得建设用地指标，拿出其中的一部分(600亩)进行商业开发，这样一来就提高了区域内土地区位价格，再加上建设用地指标的稀缺性和特万方数据铬涛向趣2016-盘cg-o
19、期许权，增加了农民利用富余房产投资的收益，使宅基地资本化部分也出现溢价。8“房票”带动效应明显。“房票”已在吴兴区农村土地综合整治、农村改革试验、小城市试点等重点区域内的织里镇、埭溪镇积极稳妥扩面推动。其中八里店南片作为推行“房票”最广的综合改革试验区，截至2014年12月31日，累计安置1600户30万平方米，2015年竣工安置1300户172万平方米。累计暂缓建设安置面积288万平方米，累计暂缓建设投入39亿元；截至2015年10月，吴兴区已股权式安置2964户，发放“房票”288万平方米，年分红7800万元，户均收益26万元。“房票”机制在农村不断集聚创新，促进了集体经济的发展与农民持续
20、增收。三、宅基地整理退出“房票”模式的适用条件及出路“房票”机制不是湖州的专利，全国一些地区也在实行，比如浙江衢州和台州、安徽铜陵。从各地的实践情况看，宅基地整理退出“房票”模式运行中仍面临不少问题，主要来自制度与政策的矛盾，农民身份诉求的变化。较“宅基地换房”、“地票”模式，依据“房票”模式的宅基地整理退出政策实行的时间并不长，本身的成熟度也不高，主要还是针对一地一区域的“特事特办”的地方性政策。该政策的适用条件和普遍性规律需要进一步研究和制定。(一)宅基地整理退出“房票”模式的适用条件1农民对土地的依赖程度较低。农民之所以愿意接受“上楼”和“房票”，看重的是安置房屋的权益和“房票”的价值，
21、与原农宅相比，它是可以出租的资产和可变现的资本。除了利益驱动以外，还有一个非常重要的原因就是农民对土地的依赖程度不高。土地对于农民的首要意义是基本生活的满足，如果农民对土地的依赖性强，这种以放弃宅基地为代价获得资本化收入的激励将失去效果，并且会引发农民的抗议。湖州不仅是新农村建设的示范样本地区，也是现代农业发展的先行地区。在2014年的全省农业现代化综合评价中蝉联第一，专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业等新型经营主体成为农业发展的主力军。据湖州市农业局2015年农业统计数据显示，实现规模经营的耕地面积占到总承包经营的耕地面积的50，流转出承包耕地的农户占总农户的59，表明农民对土地的依赖
22、性不强。湖州农民的收入结构中，工资性收入比例较高，直接务农收入比例较低。这些都表明农户对土地的依赖性不强。2农民的居住改善意愿强烈。农民对现代居住方式、集中统建的接受程度是重要的主观条件。如果农民拒绝集中上楼、拒绝搬离自家“祖宅”的话，再好的现代化公寓设施都没有吸引力。农民的改善意愿是否强烈主要受三方面因素的影响：一是农民与土地的依赖关系。对土地越依赖，保持小农经营生活方式的意愿越强，改善意愿越弱；依赖关系越松散，越不排斥离开“祖宅”，对优良的居住环境越向往。二是农民的收入结构。非农收入比重越高，务农机会越少或在自家承包地务农机会越少，宅基地与承包地的区位关系越淡化，对在新规划区居住的排斥越小
23、。三是前期安置房的区位和条件。政府的搬迁安置承诺尚未落地之时，已经安置的其他项目的区位和条件成为农民判断的依据。3土地区位好、价值高。“房票”的运行基础是宅基地整理后的建设用地指标在区域内配置和利用的增值，土地溢价的前提不仅依靠农民剩余宅基地的存在，更需要土地区位价格的带动。如果宅基地整理出来的剩余宅基地没有区位优势，比如远离城区也没有旅游或产业价值，节约宅基地和富余房产没有资本价值，农民所持有的“房票”没有经营潜力甚至亏本，“房票”机制就会运转不起来，依据“房票”模式的整理拆迁安置就会无法进行。4宅基地整理复垦的建设用地指标封闭运行。“房票”流转的是房产，和“地票”流转建设用地指标是两个概念
24、，“房票”的前提是本区域内的房产开发的增值。房产开发受到建设用地指标管控，本区域内的房产开发需要获得建设用地指标，而宅基地整理复垦的建设用地指标恰好能够满足指标供给，但是有一个前提，即整理出来的指标没有被拿到别处使用或者说没有在全市范围内配置，也就是“地票”没有流转。(二)宅基地整理退出“房票”模式的出路“房票”模式能够带来多方赢利，化饵以往拆迁安置中的问题，为宅基地退出提供了一种市场化路径。相对于目前15个宅基地制度改革试点所推进的改革内容相比，实现了其中的用益物权、“户有所居”的内容，同时针对试点“探索宅基地资源有偿退出机制”的要求，提出了整理退出、“房票”安置的新思路，较改革试点要求中的
25、“集体内部流转”退出和对“农民集体经济组织回购”退出，探索性更强。它以新农村建设和宅基地整理工作为依托，同步实现了宅基地退出和对退出宅基地的统筹利用，由于退65万方数据杨璐璐： 基于新农村建设的宅基地整理退出“房票”模式研究：湖州吴兴例证出的宅基地的再利用由整理实施方同时进行，所以不涉及后期农民集体经济组织的回购和土地整治。具体见表1。表1 “房票”模式与农村宅基地制度改革试点实施细则的比较改革试点内容 “房票”模式宅基地确权登记发证，明确权属 权属明确农村住房财产权抵押制度改革多种形式的“户有所居” 集中统建有偿使用制度集体内部流转有偿退出 退出的闲置宅基地集体经济组 政府整理退出，织回购、
26、统筹利用 “房票”安置“房票”机制给宅基地整理和新农村建设提供了具有创新性的市场化路径，给农民提供了土地要素市场化的机会，机制设计保护了农民权益，是值得推广和研究的。下一步要在尊重地方创新，深入研究总结的基础上，寻找“房票”模式的发展空间，优化“房票”机制，使其在宅基地整理退出中产生更大的效益。可取的政策选择是，在指导和规范地方试点的同肘，从中央层面深化宅基地制度的改革，切实保护农民权益，让农民通过土地要素市场化，分享城市化的土地级差收益”j。具体有以下几点：第一，不得以退出宅基地使用权作为农民利益交换的筹码。坚决制止通过行政命令、下指标强迫农民“上楼”。对此，中央政府必须采取切实有效的手段，
27、加以制止，防止出现类似征地中的社会冲突。第二，及早推进宅基地制度改革。只有通过改革给农民宅基地充分赋权，才能让农民宅基地盘活起来，“房票”机制才有合法的推广空间；农民也才能分享城市化的土地级差收益，才有退出宅基地的积极性。第三，推进制度设计精细化。各地在持续推进房票安置政策实施的过程中，应该注意尽可能地细化相关规定，提高其相对于具体实务的指导价值和意义。根据具体情况，注意票源管理，避免出现大量“房票”没有进人被征收人手中，而是在政府官员手中，或在不良中介手中，或在黄牛手中，应强化对政府相关人员、涉及到地产商及中介等相关方的监督和问责一1。第四，注意借助信息化力量。开发“房票”信息管理系统，在“
28、房票”签发、使用、结算、清算等过程环节的每一个进展，都应该确保在信息系统中同步跟迸，以为相关部门施行监督或监控提供最详细、丰富、真实而及时的信息。参照关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地烈度改革试点工作的意见。参考文献：1刘双良。农村宅基地使用权的流转与退出机制J。重庆社会科学，2010(6)：25292钱三雄一张房票三方共赢J今日浙江，2014(16)：333刘守英，直面中国土地问题M北京：中国发展出版社，2014：2004钱攀锋，城中村改造中如何优化房票安置的制度设计和实施J行政事业资产与财务，2015(27)：8485Study on“House Ticket”Mode of
29、 Homestead Management Exit based on n地New CountrysideConstruction：Taking Wuxing in Huzhou聃an ExampleYANG Lu-lu(Research Center for Land Policy，China University of Mining&Technology，Beijing 100083，China)Abstract：The methods to exploration for dropping out homestead mainly perform two modes which are
30、homestead replacement in the view of coordinating urban and rural development and homestead management based on thenew countryside constructionAs for homestead management exit modeThe“house ticketmechanism is a newmarket orient approach which is a winwin situationin Huzhou city，but it also has some
31、conditions such as farmersare less dependence on land，farmers have strong desire to improve living standard，high land value and construetion land index closed operationIn order to produce more benefits of homestead management exit based on respecting local innovation and deep research and summary，it is necessary to seek for development space and improve“house ticket”mechanismKey words：homestead；house ticket；mechanism(责任编辑：戎爱萍)万方数据