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1、第十四章第十四章 公共危机管理公共危机管理 第一节第一节 公共危机管理概述公共危机管理概述第二节第二节 公共危机管理的体制公共危机管理的体制第三节第三节 公共危机管理的机制公共危机管理的机制1教学目的n通过本章学习，使学生掌握公共危机、公共危机管理的含义；了解公共危机的分类、分级、分期；理解公共危机管理的重要性以及公共危机管理机制包括的内容。2第一节 公共危机管理概述三、三、公共危机管理的重要性和必要性公共危机管理的重要性和必要性 二、二、公共危机的分类、分级与分期公共危机的分类、分级与分期一、一、公共危机管理的基本概念公共危机管理的基本概念3一、公共危机管理的基本概念一、公共危机管理的基本概
2、念n（一）危机n（二）公共危机n（三）公共危机管理n（四）公共危机管理研究的理论4（一）危机的涵义（一）危机的涵义n危机的概念可以回溯到古希腊时代危机是决定性的一刻、关键的一刻，是一件事情的转机与恶化的分水岭，是生死存亡的关头，是一段极不稳定的时间和极不稳定的状况，是一种迫切需要立即做出决定的状态。5危机的涵义危机的涵义n芬克（FINK）认为： n危机不必然是负面的，只是前途未卜与具有相当程度的风险，其变化具有不同的可能性。 危机是事件即将发生决定性变化的一段不稳危机是事件即将发生决定性变化的一段不稳定的时间，或一种不稳定的状态。定的时间，或一种不稳定的状态。6危机的涵义危机的涵义n研究危机的
3、先驱C.F.赫尔曼（Hermann）认为： 危机是威胁到决策集团优先目标的一种形势，危机是威胁到决策集团优先目标的一种形势，在这种形势中，决策集团做出反应的时间非常在这种形势中，决策集团做出反应的时间非常有限，且形势常常向令决策集团惊讶的方向发有限，且形势常常向令决策集团惊讶的方向发展。展。危机首先是决策危机危机首先是决策危机:控制与失控之间控制与失控之间7危机的涵义危机的涵义n荷兰莱登大学危机研究专家乌里尔-罗森塔尔（Rosenthal）认为： 危机就是对一个社会系统的基本价值和行为准则架构产生严重威胁，并且在时间压力和不确定性极高的情况下，必须对其做出关键决策的事件。快速决策、风险决策 8
4、危机的涵义危机的涵义 危机是一种突发性的紧急事件或态势，可能对组织及其人员、产品、服务、资产和声誉造成损害，甚至威胁到社会系统的 基本机制和行为准则，要求决策者迅速应对以消弭负面影响。9（二）公共危机（二）公共危机 公共危机指由于突发事件引起、严重威胁与危害社会公共利益和公共安全、并引发社会混乱和公众恐慌、需要运用公共权力、公共政策和公共资源紧急应对和处理的危险境况和非常事态。10“公共危机公共危机”与与“突发公共事件突发公共事件”的关系的关系 在突发公共事件中，“突发”强调的是事件发生的不可预测性和结果的不确定性；“公共”强调的是事件本身属性与纯粹的个体和私人利益无关，需要调动相当的公共资源
5、、整合社会力量加以解决；“事件”强调一旦这样的情境出现，则对公共组织会造成较大的影响，存在或潜藏着对整个公共组织的威胁。11n根据国务院根据国务院2006年年1月月8日发布的日发布的国家突国家突发公共事件总体应急预案发公共事件总体应急预案对突发公共事对突发公共事件的定义：突发公共事件是指突然发生，件的定义：突发公共事件是指突然发生，造成或可能造成重大人员伤亡、财产损失、造成或可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害，危及公共生态环境破坏和严重社会危害，危及公共安全的紧急事件。安全的紧急事件。n中华人民共和国突发事件应对法中华人民共和国突发事件应对法：突：突发事件是指突然发生，
6、造成或者可能造成发事件是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。事件和社会安全事件。12 危机管理是一个动态的过程，包括了危机危机管理是一个动态的过程，包括了危机前的预警管理，危机中的应急处置，以及前的预警管理，危机中的应急处置，以及危机后的善后处理，是全方位、全过程的危机后的善后处理，是全方位、全过程的管理行为。危机管理的任务包括：处理事管理行为。危机管理的任务包括：处理事故、控制事态、协调关系、重塑形象。故、控制事态、协调关系、重塑形象。1
7、3危机管理的涵义危机管理的涵义强调控制格林格林(Green)认为危机管理的任务是尽可能控制事态，认为危机管理的任务是尽可能控制事态，在危机事件中把损失控制在一定的范围内，在事态失在危机事件中把损失控制在一定的范围内，在事态失控后要争取重新控制住。控后要争取重新控制住。海耶士海耶士(Richard E.Hayes)认为，危机管理是指认为，危机管理是指一种适应性的管理与控制过程。一种适应性的管理与控制过程。14危机管理的涵义危机管理的涵义强调管理措施和手段雷米（雷米（John Ramee）认为）认为,危机管理是指组织危机管理是指组织针对危机的发展阶段作不同的因应管理措施。针对危机的发展阶段作不同的
8、因应管理措施。芬克（芬克（Steven Fink）认为，任何防止危机发生的措施，）认为，任何防止危机发生的措施，皆为危机管理；任何为了消弭危机所产生的混乱与疑皆为危机管理；任何为了消弭危机所产生的混乱与疑虑，而使人更能主宰自己命运的手段或措施，皆可称虑，而使人更能主宰自己命运的手段或措施，皆可称为危机管理。为危机管理。15公共危机管理公共危机管理n公共危机管理是指以政府为主体的公共危机管理是指以政府为主体的公共部门运用公共权力、整合公共资公共部门运用公共权力、整合公共资源，有效地预防、控制、处理和消弭源，有效地预防、控制、处理和消弭公共危机的一种动态的、全方位的管公共危机的一种动态的、全方位的
9、管理过程。理过程。16（四）公共危机管理研究的理论（四）公共危机管理研究的理论17组织形象修复理论组织形象修复理论n威廉威廉 班尼特：维护和树立组织形象班尼特：维护和树立组织形象n 五种策略五种策略 否认逃避责任减少敌意修正行动自责18焦点事件理论焦点事件理论n托马斯 伯克兰在1997年提出焦点事件理论。他认为那些突发的、不可预知的事件即焦点事件，由于其带来之强大冲击，易于引起公众的注意力和媒体的集中报道，因此在促进公共政策讨论方面起着重要作用。尽管一个焦点事件不一定能马上改变政策，然而却可促使媒体长时间地关注某事。其理论基础是建立在议程设置功能和对危机传播事件的公共政策运用上的。 19社会燃
10、烧理论社会燃烧理论n社会燃烧理论是牛文元在社会燃烧理论与中国社会安全预警系统中提出的。这一理论认为公共危机的发生实际上就是社会系统由有序向无序发展、从高秩序向低秩序退化，从初始状态量变到以后质变，最终爆发突发性危机事件的过程。它是在系统理论的基础之上，把社会系统的有序与无序、平衡与失衡、稳定与暴乱，同自然界的燃烧现象进行形象类比，将社会组织系统的稳定状况纳入到一个严格的理论体系和统计体系“社会稳定预警系统中”。 20二、公共危机的分类、分级与分期公共危机的分类公共危机的分类 1公共危机的分级公共危机的分级 2公共危机的分期公共危机的分期 321外生型危机外生型危机内生型危机内生型危机内外双生型
11、危机内外双生型危机 3依据不同的分类标准，公共危机有不同的分类方法。依据不同的分类标准，公共危机有不同的分类方法。 22n根据公共危机发生的领域进行分类，可分为：政治性公共危机、社会性公共危机、宏观经济性公共危机、生产技术性公共危机、自然性公共危机等。 n根据公共危机中的不同利益主体进行分类，可分为一致性公共危机和冲突性公共危机两类。n根据公共危机状态复杂程度、性质和控制的可能性分类，可分为结构良好的、结构不良的。2324 气象灾害气象灾害 地震灾害地震灾害 地质灾害地质灾害 海洋灾害海洋灾害 生物灾害生物灾害 森林草原灾害森林草原灾害重庆特大洪水重庆特大洪水2526西南干旱西南干旱受灾人数：
12、受灾人数：6130.66130.6万人万人饮水困难：饮水困难：24252425万人万人饮水困难大牲畜：饮水困难大牲畜：15841584万头万头耕地受旱面积：耕地受旱面积：1.161.16亿亩亿亩作物受旱面积：作物受旱面积：90689068万亩万亩绝收面积：绝收面积：111.5111.5万公顷万公顷直接经济损失：直接经济损失：236.6236.6亿元亿元274月月14日青海玉树日青海玉树地震，损失惨重。地震，损失惨重。283月12日，新疆和田地区，强沙尘暴如一堵高墙奔腾而来，部分县市出现黑风，最严重时能见度几乎为零。3月19日到22日，我国经历了一场大范围的沙尘天气。包括北方大部地区以及南方部分
13、地区在内的16个省(市、自治区)均出现了不同程度的沙尘天气，2.7亿人遭沙尘侵扰。292010年4月25日，十七年来最大沙尘暴袭虐河西走廊 4月26日13时40分左右，石家庄市区突然暗云压境，西部天空完全被昏黄暗红的云层笼罩，市区能见度霎时降低，有如黑夜即将降临。 305月2日下午15时20分许，在甬台温高速奉化尚田路段及甬金高速洞桥出口路段，因为天空突降冰雹致使在该路段行驶的车辆悉数被砸。 31月日以来，四川、重庆、贵州、江西、广东等南方部分省份相继遭受暴雨袭击，重庆、贵州同时伴随大风冰雹天气。截至5月8日，这次灾害过程已造成255万人受灾，农作物受灾10万公顷，因灾死亡65人，失踪14人（
14、其中重庆因大风倒房死亡31人、失踪1人），倒塌房屋近万间。 322010年3、4月冰岛火山喷出烟雾上升到6700米的高度 2010年2月27日8.8级智利地震33 工矿商贸等企业的各类安全事故工矿商贸等企业的各类安全事故 交通运输事故交通运输事故 公共设施和设备事故公共设施和设备事故 核泄露核辐射事故核泄露核辐射事故 环境污染和生态破坏事件环境污染和生态破坏事件34 2011年全国道路交通安全形势。年全国道路交通安全形势。 全国涉及人员伤亡的道路交通事故全国涉及人员伤亡的道路交通事故10812起，造成起，造成62387人死亡，直接财产损失近人死亡，直接财产损失近10亿。亿。3510月28日，衢
15、州江山一满载乘客客车翻落山崖，11人死亡362010年4月5日浙江台州人大代表驾驶疯狂宝马，导致四死六伤37 2009年2月22日凌晨2时，山西焦煤集团西山煤电屯兰煤矿发生瓦斯爆炸事故死亡78人。38392009年10月8日，湖南省锡矿山闪星锑业有限责任公司南矿2号井发生坠罐事故，造成26人死亡、5人重伤。402009年6月27日上海市莲花河畔景苑2007年8月13日湖南凤凰县在建大桥整体垮塌 412005年松花江水污染事件42 重大传染病疫情重大传染病疫情 不明原因疾病不明原因疾病 食品药品卫生安全食品药品卫生安全 职业卫生安全职业卫生安全 饮用水污染饮用水污染432003年爆发的非典200
16、5年高致病性禽流感2009甲型H1N1流感44 2009年8月青海鼠疫452009年6月浙江诸暨的假药案张海超被逼无奈 “开胸验肺” 46 恐怖袭击事件恐怖袭击事件 重大刑事案件重大刑事案件 经济安全事件经济安全事件 涉外事件涉外事件472001年美国“911”事件2004年3月11日西班牙马德里爆炸案4820092009年新疆年新疆7.57.5事件事件20082008年拉萨年拉萨314314事事件件49 短短短短1 1个月个月1313天时间内，国内发生的校园砍天时间内，国内发生的校园砍杀事件：杀事件：5 5月月1212日，陕西南郑幼儿园发生砍日，陕西南郑幼儿园发生砍杀事件，致杀事件，致9 9
17、死死1111伤；伤；4 4月月2929日，泰兴男子幼日，泰兴男子幼儿园内砍伤儿园内砍伤3232人；人；4 4月月2828日，雷州男子砍伤日，雷州男子砍伤1616师生；师生；4 4月月1212日，合浦男子砍死日，合浦男子砍死8 8岁小学生；岁小学生；3 3月月2323日，南平郑民生杀日，南平郑民生杀8 8名小学生。名小学生。 “亲爱的爸爸妈妈，我上学去啦。希望这不是永别，我要活着回家。亲爱的老师校长，我来上学啦。您不能让坏人碰我，我要活着回家。亲爱的叔叔阿姨，我在上学啊。您有不满去上访，我要活着回家。”郑渊洁在泰兴幼儿园凶杀案之后作 5020082008年年6 6月贵州瓮安群体性事件月贵州瓮安群
18、体性事件512009年8月19日，林钢大门口，有工人打出横幅，反对侵吞国资52（二）公共危机的分级（二）公共危机的分级n不同的危机类型有着不同的性质和特征，同一种类型的危机事件也会呈现出不同的状态和程度。按危机的严重程度对危机进行级别划分，以明确危机处理的权限和责任主体，是危机管理的前提。5354n根据国家突发公共事件总体应急预案，按照各类突发公共事件的性质、严重程度、可控性和影响范围等因素，将危机事件分为四级，即级（特别重大）、级（重大）、级（较大）和级（一般），依次用红色、橙色、黄色和蓝色来表示。根据“能力本位”和“重心下移”的分级管理原则，特别严重、严重、较严重和一般严重突发公共事件，分
19、别由中央级、省级、市级和县级政府统一领导和协调应急处置工作。 55级级 别别应急层次应急层次56中国突发公共事件四级响应机制 57 公共危机事件通常遵循一个特定的生命周期。每一个级别的公共危机事件，都有发生、发展和减缓的阶段，相应的，采取不同的应急措施。 四阶段论四阶段论 （斯蒂文芬克）危机潜伏期危机潜伏期（Prodromal） 预防。危机突发期危机突发期（Breakout or Acute 应对。危机蔓延期危机蔓延期（Chronic） 控制。危机恢复期危机恢复期（Resolution） 解决。5812减少（减少（Reduction）预备（预备（Readiness）反应（反应（ Respons
20、e ）恢复（恢复（Recovery）五阶段模型五阶段模型信号侦测信号侦测探测和预防探测和预防控制损害控制损害恢复恢复学习阶段学习阶段59四阶段说（薛澜等）四阶段说（薛澜等）60三、公共危机管理的重要性和必要性n（一）我国正面临公共危机频发的威胁n（二）我国公共危机管理有待完善61第二节 公共危机管理的体制n一、公共危机管理的领导体制n二、公共危机管理的职能与机构 62一、公共危机管理的领导体制n（一）公共危机管理的统一指挥体制n（二）公共危机管理的政府职权划分n（三）公共危机管理的责任制度n（四）公共危机管理的监督制度63二、公共危机管理的职能与机构 n（一）公共危机管理系统与基本职能n（二）
21、公共危机管理的机构设置64第三节 公共危机管理的机制n一、公共危机的预警机制n二、公共危机的决策机制n三、公共危机的应对机制n四、公共危机的新闻发布机制n五、公共危机的善后机制 65一、公共危机的预警机制（一）公共危机预警机制的研究取向（二）公共危机预警机制的基本内容1.制定、健全相关的法律法规2.制订、健全预案体系3.进行信息监测与分析4.完善各项基本资源储备66建立健全和完善应急预案体系建立健全和完善应急预案体系 n2003年非典爆发后，国务院成立应急预案年非典爆发后，国务院成立应急预案小组，提出我国的应急预案建设。小组，提出我国的应急预案建设。n2004年全面推进预案建设。年全面推进预案
22、建设。n2005年预案体系初步完成，标志就是我国年预案体系初步完成，标志就是我国出台了出台了国家突发公共事件总体应急预案国家突发公共事件总体应急预案 6712580国家突发公共事件应急预案框架体系国家突发公共事件应急预案框架体系总体应急预案总体应急预案专项应急预案专项应急预案部门应急预案部门应急预案68二、公共危机的决策机制n（一）公共危机决策的原则n权力集中原则n结果优先原则n短期目标优先原则n强制原则n勇于承担风险原则n（二）公共危机决策机制的基本内容69三、公共危机的应对机制信息报告先期处置应急响应指挥与协调应急结束基本内容70四、公共危机的新闻发布机制n（一）公共危机新闻发布机制的重要
23、性n（二）公共危机新闻发布的原则n（三）公共危机新闻发布的方式n（四）公共危机新闻发布机制的基本内容71五、公共危机的善后机制五、公共危机的善后机制恢复与重建恢复与重建调查与评估调查与评估学习与改进学习与改进72第十四章完第十四章完n n危机并不可怕，可怕的是没有危机意识。危机并不可怕，可怕的是没有危机意识。只有认识到危机管理的常态性，才能做只有认识到危机管理的常态性，才能做到非常状态下科学有效的危机管理。到非常状态下科学有效的危机管理。应应该以积极、健康、科学的心态去面对危该以积极、健康、科学的心态去面对危机！机！731.公共危机管理2.我国突发公共事件的分级3.试述公共危机预警机制的流程及
24、功能 74一、单项选择题n 1按照突发事件的发生过程、性质和机理，突发事件可以分类，下面属于事故灾难类突发事件的是( )。n A核与辐射事 B生物灾害n C动物疫情 D经济安全事件n 2下面不属于公共危机的特征的是( )。n A突发性和紧急性 B高度不确定性n C影响的社会性 D不可预测性n 3公共危机发展演变的过程也可以笼统地分阶段，下面哪一个不属于公共危机发展演变的阶段( )。n A前兆阶段 B紧急阶段n C危机利用阶段 D危机解决阶段75n 4构成公共危机决策机制的决策主体包括三个方面或者说三个系统，只是由最高行政首脑及其身边的高级助理和少数核心部门的负责人构成的是( )。n A中枢决断
25、系统 B参谋咨询系统n C协调系统 D信息收集系统n 5公共危机管理中的主要公民权利不包括( )。n A不可克减的基本人权 B弹劾权n C紧急救助请求权 D补偿和赔偿请求权n 6我国公共危机管理法制的具体原则是( )。n A法治原则 B应急性原则n C基本权利保障原则 D主动性和防范性原则76二、多项选择题n1公共危机管理预警机制具有的功能主要包括( )。n A信息收集与分析 B公共危机预报n C危机监测 D信息发布与媒体管理n E信息沟通n 2公共危机预警机制监测系统包括的子系统有( )。n A信息收集子系统 B信息加工子系统n C决策子系统 D信息咨询系统n E警报子系统77n3公共危机的
26、蔓延阶段公共行政者应该在危机管理活动中主要运用的改善危机情境的控制技能和策略包括( )。n A危机中止策略 B危机隔离策略n C危机消除策略 D危机利用策略n E危机警报策略n 4公共危机管理法制具有的特点是( )。n A内容和对象上的综合性、边缘性n B适用上的临时性和预备性n C实施过程具有很强的行政紧急性n D立法目的上更强调对权利的保障性n E法制制裁具有更大的严苟性78n5我国公共危机管理法制的基本原则有( )。n A法治原则 B应急性原则n C基本权利保障原则 D主动性原则n E防范性原则n6行政紧急权力在公共危机管理中受到的法律规制主要体现在以下几方面( )。n A范围规制 B程度规制 C程序规制n D目的和条件规制 E强制性规制79练习题答案n n一、单项选择题n 1A 2D 3C 4A 5B 6Dn二、多项选择题n 1ABCDE 2ABCE 3ABCDn 4ABCDE 5ABC 6ABCD80