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1、我国发展热电联产集中供热的背景与过程1. 政策制定背景我国热电联产的发展起步于1953年开始的第一个五年计划时期。由于缺乏热电建设经验，热负荷不稳定，致使建设的一些热电厂的经济效益未能充分发挥。在此后近三十年的时间里，热电厂的发展基本上是在没有中长期规划情况下进行的。1981年以后，我国提出了到2000年工农业生产总值翻两番的宏伟战略目标，确定了节约和开发并重的能源政策。节约能源的措施之一便是积极鼓励热电联产与集中供热。国家计委在计划安排上专列了“重大节能措施”投资，支持热电厂项目建设。1989年8月9日，经国务院第五次节能办公会议讨论通过，国家计委印发了关于鼓励发展小型热电联产和严格限制凝汽
2、式小火电建设的若干规定的通知。该文件从政策、技术、资金筹集、电网调峰、燃料供应、上网电价等多方面，对鼓励发展热电联产和限制凝汽式小火电建设作出了具体的规定。在中央积极支持、倡导和各地区、各部门努力下，我国热电联产事业得到较快的发展。到1996年底，我国单机6000千瓦及以上的供热机组达到1902万千瓦，占同容量火电机组的11.26%，为促进国民经济的发展做出了贡献。1997年11月1日，第八届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过中华人民共和国节约能源法，对节能管理、合理使用能源、节能技术进步及相关的法律责任进行了具体的规定。热电联产技术作为国家鼓励发展的通用节能技术之一载入该法。其中第
3、三十九条指出，推广热电联产、集中供热，提高热电机组的利用率，发展热能梯级利用技术，热、电、冷联产技术和热、电、煤气三联供技术，提高热能综合利用率。在此期间，由于我国经济迅速发展，电力建设相对滞后，出现了严重的缺电局面，再加上各地开发区的兴建，致使一些地区建设了一批小火电和小热电机组。在热负荷不足的情况下，建设了容量较大的抽汽机组，导致一些供热机组采用低效的凝汽运行发电。为此，1998年国家计委、国家经贸委、电力部、建设部联合发文关于发展热电联产的若干规定，以“热电比”为考核指标，对热电联产项目的审批和运行状况进行界定：既发电又供热的常规热电联产项目，要求总热效率年平均大于45%；对于单机容量5
4、0兆瓦以下的热电机组，热电比年平均应大于100%，等等。2000年又对关于发展热电联产的若干规定进行补充和修订，国家计委、国家经贸委、建设部和国家环保总局等联合印发了关于发展热电联产的规定。规定中指出，在已建成热电联产集中供热和规划建设热电联产集中供热项目的供热范围内，不得再建燃煤自备热电厂或永久性燃煤锅炉房，当地环保与技术监督部门不得再审批其扩建小锅炉。在热电联产集中供热工程投产后，在供热范围内经批准保留部分容量较大、设备状态较好锅炉作为供热系统调峰和备用，其余小锅炉应由当地政府在三个月内明令拆除。为了解决集中供热出现的缴费难等问题，该规定要求积极推进以用户为单位按用热量计价收费的新体制，从
5、2000年10月1日起，新建居民住宅室内采暖供热系统需要按热量收费，原有居民住宅要在开展试点的基础上，逐步进行改造，到2010年基本实现按供热计量收费。2003年7月，建设部、国家发展和改革委员会、财政部、人事部、民政部、劳动和社会保障部、国家税务总局、国家环境保护总局联合下发了关于城镇供热体制改革试点工作的指导意见，其目的是停止福利供热，推进用热商品化、货币化。意见对集中供热的分户计量提出了具体的要求，指出要“继续发展和完善以集中供热为主导、多种方式相结合的城镇供热采暖系统”。同时决定在我国东北、华北、西北及山东、河南等地区开展城镇供热体制改革的试点工作。可以期望，这将进一步推动我国城市供热
6、事业的发展。2. 政策对热电联产、集中供热工作的影响分析国家出台的政策对热电联产与集中供热工作的影响是非常巨大的。下表显示出1990-2001年期间全国集中供热面积的增长情况。从图上可以看出，1989年，国家有关部门分别出台了鼓励热电联产的政策，紧接着从1991年开始，全国集中供热面积出现了高增长的局面。1991年比1990年增长了30%。到1998年，也就是关于发展热电联产的若干规定出台之前，热电联产工作出现了进展缓慢的局面。若干规定发布之后，克服了发展中的障碍，热电联产工作再次加快发展。1999年和2000年，都分别比上一年有较大的增长。2000年，国家计委、国家经贸委、建设部和国家环保总
7、局等部委进一步对若干规定加以补充和修订，联合印发了关于发展热电联产的规定，对发展热电联产和集中供热的问题做出更加行之有效的具体规定。结果到2001年，全国集中供热面积比2000年的增长高达32%。表-1 国家热电联产、集中供热相关法律文件的发布时间发布部门文件名称80年代中华人民共和国国民经济和社会发展第六个五年计划（1981-1985）1981年国务院有关节能的指示1986年国务院国发（1986）22号文批转了城乡建设环境保护部、国家计委关于加强城市集中供热管理工作报告的通知1989年国家建设部集中供热产业政策1989年国家计委通知关于鼓励发展小型热电联产和严格限制凝汽小火电建设的若干规定1
8、989年中华人民共和国环境保护法（试行）90年代初国家环保局、建设部在全国开展城市环境综合整治和争创卫生城市工作1995年8月八届人大15次会议中华人民共和国大气污染防治法1995年3月建设部国家计委关于加强城市供热规划管理工作的通知1995年12月全国人民代表大会常务委员会中华人民共和国电力法1998年1月中华人民共和国节约能源法1998年1月国家计委公布当前重点鼓励发展的产业、产品和技术目录开始执行，电力行业就包括热电联产；1998年1月国务院国务院关于酸雨控制区和二氧化硫污染控制区有关问题的批复1998年2月国家计委、国家经贸委、电力部、建设部关于发展热电联产的若干规定1998年12月全
9、国人民代表大会常务委员会中华人民共和国环境保护法2000年8月国家计委、国家经贸委、建设部、国家环保总局联合发布关于发展热电联产的规定2003年7月建设部，国家发改委、财政部、人事部等8个部委局关于城镇供热体制改革试点工作的指导意见牡丹江市案例下面我们再以典型的采暖城市牡丹江为例，来说明政策对热电联产和集中供热的影响。截至2003年，牡丹江市建成区内各类房屋建筑面积达2164万平方米，其中集中供热面积1254万平方米，热电联产已初具规模。牡丹江市目前的城市供热建设速度为100万平方米年左右。为此，牡丹江市政府决定实施以南热北调为主的三项热电联产工程，即引牡丹江第二发电厂的热源入市工程、热电厂扩
10、建工程和天利热电厂技术改造工程。在工程实施过程中，牡丹江市根据国家出台的相关政策文件，结合本地区的实际情况，采取了一系列切实可行的措施。既要提高热源单位并网的积极性，又要照顾到百姓和特困企业的承受能力。1999年出台了牡丹江市人民政府关于加强大气污染防治监督管理的通告，2000年出台了牡丹江市人民政府关于治理高架污染点源拆除大烟囱的通告，明确要求热网敷设区内供热小锅炉必须并入集中供热网加以改造，并对特困用户给予了相应的优惠政策，从行政性收费、价格、税收等多方面入手，出台了九项优惠政策。1999年，还出台了牡丹江市区1999年供热解困与小锅炉并网改造实施方案，并在2002年、2003年进一步发布
11、了同类文件，针对出现的新问题进行了修订。牡丹江市近年来推动热电联产的有关政策文件如下：表-2 牡丹江市推动热电联产和集中供热的有关政策文件时间文件名称1999年牡丹江市人民政府关于加强大气污染防治监督管理的通告1999年牡丹江市区供热解困及小锅炉并网实施方案2000年市区2000年供热解困工程实施意见2000年牡丹江市人民政府关于治理高架污染点源拆除大烟囱的通告2001年牡丹江市区2001年供热解困与小锅炉并网改造实施方案2001年关于牡丹机第二发电厂向市内供热的请示2002年2002年牡丹江市区供热解困及小锅炉并网改造实施方案2003年关于对的补充通知下图是牡丹江市1998-2003年期间集中供热面积增长图。从图上可以看出，由于从1999年开始加大了推动热电联产的政策力度，自2000年以来，集中供热面积的年增长率都在20%以上。12