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1、第四章 政府预算的规划与编制中央财经大学目录第一节 政府预算的编制依据及规范要求第二节 政府预算体系构成第四节 部门预算的编制第五节 政府总预算的编制第三节 预算编制的前置 基础要素第一节 政府预算的编制依据及规范要求1一、法律法规和宏观政策规划一、法律法规和宏观政策规划政府预算的性质决定了每一项预算收支的安排都要有法律依据及其宏观政策及制度依据。一般来讲，国家制定的有关法律法规及根据各个历史时期政治经济形势制定的政策制度从根本上代表着公众的共同利益，体现了国家政治经济发展的客观要求。A法律依据B政策依据C制度依据一、法律法规和宏观政策规划一、法律法规和宏观政策规划二 、 经 济 及 社 会
2、发 展 规 划 与 财 政 预 算 规 划（一）经济及社会发展（一）经济及社会发展规划（计划）规划（计划）（二）多年期财政（预算）规划（二）多年期财政（预算）规划二、经济及社会发展规划与财政预算规划二、经济及社会发展规划与财政预算规划三 、 预 算 限 额 控 制2.预算限额的类型预算限额的类型三、预算限额控制三、预算限额控制（一）预算限额控制制度概述（一）预算限额控制制度概述1.1.什么是预算限额控制什么是预算限额控制 预算限额控制是指在预算编制前通过确定财政收支限额、包括总量限额和部门限额，实现严格约束政府预算编制的要求，从而确保财政能够平稳、健康运行，确保财政在中长期的可持续性。三 、
3、预 算 限 额 控 制2.预算限额的类型预算限额的类型总量限额是指整体政府预算限额，通常在对宏观经济政策、国民经济走势、多年期预算规划的预测基础上确定。多年期预算规划应该对年度的预算决策与编制具有较强的约束力，但并不是不可调整的。总量限额部门限额同样应该是具有强约束性的，否则，来自各部门的支出需求压力将迫使政府全部开支最终突破预算总额。所以，各部门必需确保总量限额得到遵守，正常情况下各部门只能在部门限额内配置财政资源。部门限额三、预算限额控制三、预算限额控制2.2.预算限额的类型预算限额的类型三 、 预 算 限 额 控 制4.预算限额的形式预算限额的形式三、预算限额控制三、预算限额控制3.3.
4、预算限额的内预算限额的内容容预算限额包括财政支出限额、收入限额、预算盈余或赤字、以及政府债务限额等，其中主要内容是支出限额，并在实践中支出限额一般应独立于收入限额，而不是与收入限额挂钩。三 、 预 算 限 额 控 制4.预算限额的形式预算限额的形式平衡限制平衡限制 平衡限制的形式是要求预算编制和执行必须遵守收支平衡的原则，但实践中如果恪守年度预算平衡原则，则会出现政府在经济不景气时为完成收入目标而增加税收至出售资产，而不是通过限制支出来实现平衡，从而出现“顺周期调节”比例限制比例限制 比例限制的形式主要包括，一是将支出总额限定为国内生产总值（GDP）的一定比例，如欧盟规定各成员的预算赤字不得超
5、过本国GDP的3；二是规定本年支出相对于上年或基准水平的变动幅度。三、预算限额控制三、预算限额控制4 4. .预算限额预算限额的的形式形式三 、 预 算 限 额 控 制2.预算限额的类型预算限额的类型三、预算限额控制三、预算限额控制（二）我国预算限额的制定（二）我国预算限额的制定1.1.预算限额的类型预算限额的类型平衡限额：在我国预算法对预算编制的要求中体现；比例限额：形式之一是通过财政部门下达主要预算收支控制指标实现。2.2.债务余额限额管理债务余额限额管理 中央国债余额限额管理地方债余额限额管理四 、 绩 效 管 理 的 规 定（一）预算绩效管理理念（一）预算绩效管理理念预算绩效管理是政府
6、部门按所完成的各项职能进行预算，将政府预算建立可衡量的绩效目标基础上，它要求预算过程充分利用关于政府活动产出与成果的各种信息，把财政资金分配和政府部门的绩效更紧密地结合起来，是“为结果而预算”。A要以政府预算决策的社会机会成本作为评价预算决策绩效的重要依据，即只有当一笔资金交由公共部门使用能够创造出比私人部门使用更大的效益时，这笔资金的预算决策才是具有效率的。B政府预算客观上存在效率和效益问题，要求政府在预算决策过程中要考虑各个施政方案的绩效做出理性的抉择，以对有限的资源做出最有效的配置。四四、预算绩、预算绩效管效管理理四 、 绩 效 管 理 的 规 定1政 府 确 定 预 期 要 实 现 的
7、施 政 目 标 ， 并 细 化 分 解为 部 门 绩 效 目 标 和 具 体工 作 计 划3各 部 门 分 别 围 绕绩 效 目 标 实 施 工作 计 划 并 报 告 绩效 目 标 完 成 情 况5应 用 评 价 结 果 ， 调 整 政 府 及部 门 的 施 政 目 标 和 计 划 ， 并据 以 确 定 以 后 年 度 的 预 算4由 评 价 机 构 按 照确 定 的 标 准 和 方法 对 绩 效 目 标 的实 现 情 况 进 行 评价 ， 并 向 社 会 公布 评 价 结 果2为 实 现 各 部 门 的 绩 效 目 标 和工 作 计 划 配 置 资 源四四、预算绩、预算绩效管效管理理（二）预
8、算绩效管理的阶段（二）预算绩效管理的阶段第二节 政府预算体系构成2预预算算体系体系的的全口径全口径预 算 “ 全 口 径 ” 的 理 解完 整 的 预 算 体 系 构 成一、政府预算体系构成一一、预、预算体算体系的全口径系的全口径预算法第十一条规定：“社会保险基金预算是对社会保险缴款、一般公共预算安排和其他方式筹集的资金，专项用于社会保险的收支预算。”一般公共预算政府性基金预算国有资本经营预算社会保险基金预算单 击 添 加 标 题预算法第十条规定：“国有资本经营预算是对国有资本收益作出支出安排的收支预算。”预算法第九条规定：“政府性基金预算是对依照法律、行政法规的规定在一定期限内向特定对象征收
9、、收取或者以其他方式筹集的资金，专项用于特定公共事业发展的收支预算。”预算法第六条规定：“一般公共预算是对以税收为主体的财政收入，安排用于保障和改善民生、推动经济社会发展、維护国家安全、维持国家机构正常运转等方面的收支预算。”二、目前我国政府预算体系的构成二、目前我国政府预算体系的构成政府性基金预算的具体特征政府性基金预算的具体特征1324即纳入政府性基金预算管理的政府性基金，必须由全国人大及其常委会颁布法律或国务院颁布行政法规才能设立，不能以地方性法规、地方政府规章或者部门规章等规范性文件形式设立。政 府 性 基 金 预 算 的 收 入 来源 只 能 是 依 照 法 律 、 行 政法 规 规
10、 定如 ： 可 再 生 能 源 发 展 基 金 、 船 舶 油 污 损 害 赔 偿 基金 、 国 家 电 影 事 业 发 展 专 项 资 金 等 是 向 特 定 对 象征 收 或 者 收 取 的 政 府 性 基 金 ； 其 他 方 式 筹 集 资 金包 括 从 三 峡 电 站 电 价 收 入 提 取 的 三 峡 移 民 后 期 扶持 基 金 、 彩 票 收 入 中 的 彩 票 公 益 金 等 等 。政 府 基 金 预 算 的 收 入 来 源包 括 向 特 定 对 象 征 收 、 收取 或 者 以 其 他 方 式 筹 集具 有 专 款 专 用 的 特 征 。政 府 性 基 金 预 算 支 出 必
11、 须专 项 用 于 特 定 公 共 事 业 发展政府性基金来源专款、使用专项，属于特定资金用于办理事项，根据基金性质的不同应当设定或明确一定的期限，通常不能无限期地存在。政 府 性 基 金 一 般 应 有 一 定的 存 续 期 限二、目前我国政府预算体系的构成二、目前我国政府预算体系的构成二、目前我国政府预算体系的构成二、目前我国政府预算体系的构成（五）政（五）政府债务预算的处理府债务预算的处理按照预算“全口径”的要求，政府的债务收支也应纳入预算管理。我国目前还没有专门的债务预算，对政府债务收支的管理采取按照政府债务的性质分别纳入一般公共预算和政府性基金预算管理。目前我国地方政府发行的债券有两
12、种类型：一般债券和专项债券。是指省、自治区、直辖市政府（含经省级政府批准自办债券发行的计划单列市政府）为没有收益的公益性项目发行的、约定一定期限内主要以一般公共预算收入还本付息的政府债券。地 方 政 府 一 般 债 券1是指省、自治区、直辖市政府（含经省级政府批准自办债券发行的计划单列市政府）为有一定收益的公益性项目发行的、约定一定期限内以公益性项目对应的政府性基金或专项收入还本付息的政府债券。地 方 政 府 专 项 债 券二 、 各 预 算 之 间 的 相 互 关 系（一）政府性基金预算与一般公共预算的统筹（一）政府性基金预算与一般公共预算的统筹政府性基金预算中用于提供基本公共服务以及主要用
13、于人员和机构运转等方面的项目收支转列一般公共预算。对继续纳入政府性基金预算管理的支出，加大与一般公共预算支出的统筹安排使用。结合政府性基金预算安排情况，统筹安排一般公共预算相关支出项目。政府性基金预算安排支出的项目，一般公共预算可不再安排或减少安排。对一些一般公共预算和政府性基金预算都安排支出的项目，应制定统一的资金管理办法，实行统一的资金分配方式，避免交叉重复。对政府性基金预算中结转多年的资金要统筹使用。（二）国有资本经营预算与一般公共预算的统筹（二）国有资本经营预算与一般公共预算的统筹国有资本属全民所有，为体现国有资本经营收益更多的全民共享的要求，除用于解决国有企业历史遗留问题及相关改革成
14、本支出、对国有企业的资本金注入及国有企业政策性补贴等方面外，应合理地调入一般公共预算，用于保障和改善民生。一般公共预算安排的用于国有企业上述方面的资金应逐步退出。同时，应完善国有资本经营预算制度，提高国有资本收益上缴公共财政的比例。三、各预算之间的相互关系三、各预算之间的相互关系二 、 各 预 算 之 间 的 相 互 关 系（三）一般公共预算各项资金的统筹使用（三）一般公共预算各项资金的统筹使用结合税费制度改革，完善相关法律法规，逐步取消城市维护建设税、排污费、探矿权和采矿权价款、矿产资源补偿费等专款专用的规定，统筹安排这些领域的经费。（四）与社会保险基金预算的统筹关系（四）与社会保险基金预算
15、的统筹关系社会保险基金预算，属于“只进不出”，即社会保险基预算应在自身精算平衡的基础上实现可持续运行，一般公共预算可以根据实际情况和财力可能对社会保险基金预算给予补贴，但基于社会保险缴费资金的特殊性质以及我国社会保险基金的支出趋势，社会保险基金预算的资金不能用于平衡其他三本预算。三三、各预算之间的相互关系各预算之间的相互关系第三节 预算编制的前置基础要素3二 、 各 预 算 之 间 的 相 互 关 系（一）事前绩效评估（一）事前绩效评估1.1.事前绩效评估的内涵事前绩效评估的内涵是指财政部门及各部门、单位根据部门战略计划、事业发展规划、项目申报理由等内容，运用科学、合理的评估方法，对重大政策、
16、项目实施的必要性、投入的经济性、投入的可行性、绩效目标的合理性、筹资的合规性等方面进行客观、公正的评估。2.2.事前绩效评估的内容事前绩效评估的内容（1）重大政策、项目实施的必要性评估（2）重大政策、项目投入的经济性评估（3）重大政策、项目投入的可行性评估（4）重大政策、项目绩效目标的合理性评估（5）重大政策、项目筹资的合规性评估一一、预算编制事前绩效评估与绩效目标管理、预算编制事前绩效评估与绩效目标管理三 、 部 门 预 算 编 制 的 绩 效 目 标 管 理（二）（二）绩效目标管绩效目标管理理1.1.绩效目标管理的内涵绩效目标管理的内涵绩效目标是指财政预算资金计划在一定期限内达到的产出和效
17、果，是建设项目库、编制部门预算、编制和分配专项转移支付预算、实施绩效监控、开展绩效评价等的重要基础和依据。绩效目标的设定是编制预算的起点。绩效目标管理是指财政部门、各部门及其所属单位以绩效目标为对象，以绩效目标的设定、审核、批复等为主要内容所开展的预算管理活动。财政部门和各部门及其所属单位是绩效目标管理的主体。绩效目标管理的对象是纳入各部门预算管理的全部资金，而不仅仅是财政性资金。一、预算编制事前绩效评估与绩效目标管理一、预算编制事前绩效评估与绩效目标管理三 、 部 门 预 算 编 制 的 绩 效 目 标 管 理2.2.绩绩效目标的分类效目标的分类绩效目标的分类按照支出的范围和内容划分按照支出
18、的性质划分按照预算资金时效性划分一、预算编制事前绩效评估与绩效目标管理一、预算编制事前绩效评估与绩效目标管理三 、 部 门 预 算 编 制 的 绩 效 目 标 管 理3.3.绩绩效目标的设定效目标的设定绩效目标设定。是指各部门或其所属单位按照部门预算管理和绩效目标管理的要求，编制绩效目标并向财政部门或各部门报送绩效目标的过程。按照“谁申请资金，谁设定目标”的原则，绩效目标由各部门及其所属单位设定。A绩效目标的设定要求和依据B绩效目标的设定方法D绩效标准的设定一、预算编制事前绩效评估与绩效目标管理一、预算编制事前绩效评估与绩效目标管理C绩效指标的设定三 、 部 门 预 算 编 制 的 绩 效 目
19、 标 管 理绩效目标设定要求主要包括指预算资金在一定期限内预期提供的公共产品和服务情况。预 期 产 出指 上 述 产 出 可 能 对 经 济 、 社 会 、 环 境 等带 来 的 影 响 情 况 ， 以 及 服 务 对 象 或 项 目受 益 人 对 该 项 产 出 和 影 响 的 满 意 程 度 等 。预 期 效 果一、预算编制事前绩效评估与绩效目标管一、预算编制事前绩效评估与绩效目标管理理三 、 部 门 预 算 编 制 的 绩 效 目 标 管 理绩效指标设定绩效指标设定是对预期效果的描述，包括经济效益指标、社会效益指标、生态效益指标、可持续影响指标等。效 益 指 标是对预期产出的描述，包括数
20、量指标、质量指标、时效指标、成本指标等。产 出 指 标是反映服务对象或项目受益人的认可程度的指标。满 意 度 指 标一、预算编制事前绩效评估与绩效目标管理一、预算编制事前绩效评估与绩效目标管理三 、 部 门 预 算 编 制 的 绩 效 目 标 管 理绩效标准设定绩效标准设定是指国家公布的行业指标数据等。行 业 标 准是指同类指标的历史数据等。历 史 标 准是指预先制定的目标、计划、预算、定额等数据。计 划 标 准财政部和行业主管部门认可的其他标准。其 他 标 准三、部门预算编制的绩效目标管理三 、 部 门 预 算 编 制 的 绩 效 目 标 管 理4.4.绩效目标审核绩效目标审核（1）绩效目标
21、审核的内涵绩效目标审核是指财政部门或各部门对相关部门或单位报送的绩效目标或专项转移支付绩效目标进行审查核实，并将审核意见反馈相关部门或单位，指导其修改完善绩效目标的过程。按照“谁分配资金，谁审核目标”的原则，绩效目标由财政部门或各部门按照预算管理级次进行审核。根据工作需要，绩效目标可委托第三方予以审核。绩效目标审核是部门预算审核或专项转移支付预算审核的有机组成部分和必要环节，部门预算绩效目标审核符合要求后，方可进入项目库，并进入下一步预算编审流程；专项转移支付绩效目标审核结果作为专项转移支付预算安排和资金分配的重要依据。（2）绩效目标审核的内容（3）绩效目标审核的结果一、预算编制事前绩效评估与
22、绩效目标管理一、预算编制事前绩效评估与绩效目标管理三 、 部 门 预 算 编 制 的 绩 效 目 标 管 理绩效目标的内容是否完整，绩效目标是否明确、清晰。完 整 性 审 核部门预算绩效目标的设定与部门职能、事业发展规划是否相关；专项转移支付绩效目标的设定与专项转移支付的特定政策目标、用途、使用范围等是否相关。是否对申报的绩效目标设定了相关联的绩效指标，绩效指标是否细化、量化。相 关 性 审 核资金规模与绩效目标之间是否匹配，在既定资金规模下，绩效目标是否过高或过低；或者要完成既定绩效目标，资金规模是否过大或过小。适 当 性 审 核绩效目标是否经过充分论证和合理测算；所采取的措施是否切实可行，
23、并能确保绩效目标如期实现。综合考虑成本效益，是否有必要安排财政资金。可 行 性 审 核一、预算编制事前绩效评估与绩效目标管理一、预算编制事前绩效评估与绩效目标管理二 、 各 预 算 之 间 的 相 互 关 系（一）项目库的内涵（一）项目库的内涵项目库是对财政预算支出进行规范化、程序化管理的数据库系统，是预算编制和预算管理的一项重要制度和管理基础。（二）项目库分层设立、分级管理（二）项目库分层设立、分级管理（三）项目库管理规则（三）项目库管理规则1.明晰项目库管理的“主体责任”2.预算项目逐年滚动管理3.预算项目全面实施预算绩效管理（四）项目库管理的一般流程（四）项目库管理的一般流程1.项目入库
24、2.备选项目选取二、项目库管理二、项目库管理二 、 各 预 算 之 间 的 相 互 关 系（一）预算支出标准和标准化的内涵（一）预算支出标准和标准化的内涵1.1.标准和标准化标准和标准化2.2.预算支出标准和标准化预算支出标准和标准化（二）基本支出标准和项目支出标准（二）基本支出标准和项目支出标准1.1.基本支出标准基本支出标准部门基本支出标准包括人员经费标准和公用经费标准。人员经费标准包括工资津补贴、住房改革支出、社会保险缴费等具体支出标准；公用经费标准按照人员费用定额为主、实物费用定额为辅的方式确定。2.2.项目支出标准项目支出标准（1）财政部门标准和部门内部标准（2）通用定额标准和专门定
25、额标准三三、预算支出标准及标准化管理、预算支出标准及标准化管理第四节 部门预算的编制4一、部门预算的涵义与性质一、部门预算的涵义与性质（一）部门预算的基（一）部门预算的基本含义本含义部门预算是各部门的收支预算，是各支出部门在未来预算年度的工作计划及其财务计划，是部门根据法律法规、预算制度、政府政策重点及活动计划等编制的。部门预算是现代政府预算制度的一种基础模式，也是市场经济国家的通行做法。在预算编制的过程中，部门一般是扮演预算资源申请者的角色，在预算执行中，部门要按照立法机关批准的预算及拨款，将资金落实到具体的预算项目，提供公共产品及服务，因而又是实际资金使用者。一、部门预算一、部门预算的含义
26、与特征的含义与特征（二（二）部）部门预门预算与算与政政府预算的关系府预算的关系根据预算法的规定，我国实行一级政府一级预算，按照编制主体划分，我国的部门预算是政府预算的重要组成部分，各部门预算又由本部门及其所属各单位预算组成。由此，部门预算编制应主要包括单位预算编制及部门预算编制。部门预算主要由各支出预算部门编制，是一级政府财政总预算的基础；一级财政总预算由各级政府财政部门编制，是以各部门预算为基础的汇总和综合。由于部门预算是综合预算，既包括财政拨款或补助形成的收支，又包括部门按规定自行组织的收支。我国预算体系包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算。主要体现在一级政
27、府财政总预算中，就部门预算来说，因其构成主要为行政事业单位，所以主要反映一般公共预算的内容，按资金来源还包括政府性基金预算等安排的资金。部门预算中未包括预算体制中的税收返还、转移支付等上下级政府间的资金往来。030102一、部门预算一、部门预算的含义与的含义与特征特征从编制范围看，部门预算属于综合预算，它应该涵盖部门及所属单位所有的收入和支出。既包括一般公共预算收支、政府性基金收支，同时还包括部门组织的事业收支、经营收支以及其他收支等。从编制主体来看，“部门”的资质要求限定在那些与财政直接发生经费领拨关系的一级预算单位或称主管预算单位。从支出角度看，部门预算应全面地反映一个部门及所属单位各项资
28、金的使用方向和具体的使用内容。从编制程序看，部门预算应是由基层预算单位开始编制，经逐级审核汇总形成的。单位预算是列入部门预算的国家机关、社会团体和其他单位的收支预算。从细化程度看，部门预算的编制应既细化到具体预算单位和项目，又要细化到按预算科目划分的各项具体支出。从合法性看，部门预算必须在符合国家有关法律法规、政策制度的前提下按财政部门核定的预算控制数编制；需在经过法定程序后，由财政部门将预算批复到各部门，再由各部门逐级批复到基层预算单位据以执行。一、部门预算的涵义与性质一、部门预算的涵义与性质（三）我国部门预算的特征（三）我国部门预算的特征一、部门预算一、部门预算的含义与的含义与特征特征（三
29、）我国部（三）我国部门预门预算的特征算的特征二 、 我 国 部 门 预 算 编 制 原 则合法性原则真实性原则完整性原则科学性原则稳妥性原则重点性原则透明性原则绩效性原则二、我国部门预二、我国部门预算算的的编编制原则制原则四 、 部 门 收 入 预 算 的 编 制（一）部门收入预（一）部门收入预算算的的内内容容部门收入预算是部门编制年度预算时，预计在预算编制周期内从各种渠道依法取得的各类收入的总称，是部门履行职能、完成各项工作任务的财力保障。主要包括：上年结转、财政拨款收入、上级补助收入、事业收入、事业单位经营收入、下级单位上缴收入、其他收入、用事业基金弥补收支差额等。三三、部门收入预算部门收
30、入预算（二）部门收入预（二）部门收入预算的编算的编制制1.1.部部门进行收门进行收入入预预算测算的总算测算的总体要求体要求部门在预测收入预算时，应本着科学、合理的原则，遵循项目合法合规、内容全面完整、数字真实准确的总体要求，充分、合理预计部门各项收入，依法、准确、真实、完整地编制收入预算。项目合法合规即部门的各项收入必须是预计依法取得的各项收入。内容全面完整即部门收入预算的收入项目较多，资金来源各有不同，部门在报预算时应做到全面反映、完整填报，对单位预计取得的各项收入进行全面反映，不应在部门预算之外保留其他收入项目。数字真实准确即部门预算收入的预测必须以国家社会经济发展计划和履行部门职能的需要
31、为依据，同时结合近几年实际取得的收入并考虑增收减收因素测算，不能随意夸大或隐瞒收入，力求各项收入项目预算数据真实准确。030102三、部门收入预算三、部门收入预算各部门要依据国家的中长期发展计划和本部门的职责，提出工作重点、任务，列出部门需要安排的重要事项，建立起各部门的年度预算目标。明 确 预 算 目 标部门财政拨款收入的测算要在占有大量信息的基础上进行，部门应全面收集与编制本部门预算相关的信息资料，如：部门资产数量、资产分布状况，部门财务状况，财政、货币政策，经济增长速度、财政对部门的财政拨款需求的满足程度等等。收 集 相 关 资 料一方面，要对收集的有关部门预算的各类资料进行深入分析，确
32、保数据、信息的真实准确；另一方面，要对收集的信息、资料进行归类汇总，形成部门完整的决策信息。分 析 、 归 集 部 门 预 算 需 求根据财政部门有关文件的规定，对部门预算需求应分为两个部分进行测算。一部分是基本支出，另一部分是项目支出。测 算 部 门 预 算 需 求三、部门收入预算三、部门收入预算2 2. .部门进行收入部门进行收入预算测算预算测算的依据的依据六 、 部 门 支 出 预 算 的 编 制（一（一）基）基本支出预本支出预算算1.基本支基本支出预算的内出预算的内涵涵基本支出是为保障行政事业单位正常运转、完成日常工作任务所必需的开支而编制的年度支出计划。具体包括人员经费和日常公用经费
33、。主要指维持机构正常运转且可归集到个人的各项支出。主要包括基本工资、津补贴及奖金、社会保障缴费、离退休费、助学金、医疗费、住房补贴和其他人员经费等项目。人 员 经 费1主要是指维持机构正常运转但不能归集到个人的各项支出。日常公用经费主要包括办公及印刷费、水电费、办公用房取暖费、办公用房物业管理费、公务用车运行维护费、差旅费、日常维修费、会议费、专用材料费、一般购置费、福利费和其他费用等项目。在支出经济分类科目中体现为“商品和服务支出”和“其他资本性支出”等。公 用 经 费2四、部门支出预算四、部门支出预算六 、 部 门 支 出 预 算 的 编 制2.2.基本支出预算编制原则基本支出预算编制原则
34、各在编制基本支出预算时，各部门要对当年财政拨款和以前年度结转和结余资金、其他资金，包括单位财政补助收入、非税收入和其他收入等进行统筹考虑和合理安排。综 合 预 算 原 则各部门要根据财力可能，结合单位的行政事业工作任务需要，合理安排各项资金。首先要保障单位基本支出的合理需要，以维持行政事业单位日常工作的正常运转，履行基本职能。优 先 保 障 原 则基本支出预算实行以定员定额为主的管理方式，同时结合部门资产占有情况，通过建立实务费用定额标准，实现资产管理与定额管理相结合。定 员 定 额 管 理 原 则四四、部门支出预部门支出预算算六 、 部 门 支 出 预 算 的 编 制3.3.基本支出预算编制
35、基础：定员定额制度基本支出预算编制基础：定员定额制度部门预算改革前，基本支出预算采取基数加增长的方法核定，目前基本支出预算由预算单位按照单位编制人数以及基本支出定额标准编制编制，即采用定员定额管理方式。四、部门支出预算四、部门支出预算六 、 部 门 支 出 预 算 的 编 制控 制 数 下 达财政部门按照预算编制规程，在规定时间内，将定额标准和按定额标准计算形成的基本支出预算控制数或财政拨款补助数下达给部门或单位。预 算 控 制 数 测 算财政部门根据定额标准和核实的单位人员情况，结合部门基本支出结转情况，测算形成各部门的基本支出预算控制数或财政拨款补助数。审 核 基 础 数 据财政部门根据各
36、单位报送的人员基本情况进行整理，提取出测算基本支出所需的人员数据，并对人员数据及有关情况进行审核。制 定 定 额 标 准财政部门根据规范的程序和方法，分别制定行政、事业单位和参公基本支出定额标准。4.4.基本支出预算的测算基本支出预算的测算基本支出预算的测算主要是财政部门在部门预算的“一上”到“一下”之间进行的，具体包括定额标准制定、人员数据核实、控制数测算和控制数下达四个阶段。四四、部门支出预、部门支出预算算六 、 部 门 支 出 预 算 的 编 制5.5.基本支出预算的编制基本支出预算的编制各部门在财政部门下达的基本支出控制数额或财政拨款补助数额内，根据本部门的实际情况和国家有关政策、制度
37、规定的开支范围和开支标准，在人员经费和日常公用经费各自的支出经济分类之间，自主调整编制本部门的基本支出预算，并在规定时间内报送财政部门。应注意的是，基本支出自主调整的范围仅限于人员经费经济分类“款”级科目之间或日常公用经费支出经济分类“款”级科目之间的必要调剂，人员经费和日常公用经费之间不得自主调整。四、部门支出预算四、部门支出预算六 、 部 门 支 出 预 算 的 编 制（二（二）项）项目支出预算编制目支出预算编制1.1.项目支项目支出预算的内出预算的内涵及特征涵及特征项目支出预算是部门为完成其特定的行政工作任务或事业发展目标而安排的支出。2.2.项目的分类项目的分类项目具体分为一级项目和二
38、级项目两个层次。专 项 性项目支出预算的专项性体现在预算与业务结合之中。即预算围绕项目，项目围绕特定目标，项目预算是为完成特定工作任务而编制的经费支出计划，针对不同目标或任务应分别设立项目。独 立 性每个项目支出预算应有其支出的明确范围，项目之间支出不交叉，项目支出与基本支出之间也不能交叉，如果出现交叉则说明项目目标或任务有重叠，项目边界不清，设置不尽合理。完 整 性项目支出预算应包括完成特定目标或任务所涉及的全部经费支出，应避免将为一个目标或任务而发生的支出拆解分散到多个项目支出中去。特 征四、部门支出预算四、部门支出预算六 、 部 门 支 出 预 算 的 编 制3.3.项目支项目支出预算的
39、管理出预算的管理为适应政府预算要从单纯的控制收支的工具，向成为政府进行国家治理、实施宏观调控、实现施政目标的重要手段转变，成为更加注重预算作为一种管理工具的重要作用，项目预算主要目标是由传统的强调投入分配和支出保障功能，转向实现政府主要职能和中长期公共政策目标，突出预算的规划功能，发挥预算作为政策实施工具的作用。同时，促使各部门改善内部管理，转变行为方式，以更有效的方法和途径履行部门职责。A项目设置及管理方式B项目及预算的评审评价四、部门支出预算四、部门支出预算六 、 部 门 支 出 预 算 的 编 制部门审核和评审审核和评审的内容主要包括完整性、必要性、可行性和合理性等方面。通过审核和评审，
40、部门要对一级项目下的二级项目进行优先排序。排序将作为预算和规划安排的重要参考因素。项目支出预算及项目 库 的 申 报一是项目支出预算的申报。按照财政部门要求的分年度项目支出控制规模，部门根据项目的优先排序情况，将项目列入预算和规划中，向财政部门申报预算。二是项目库的申报。按照财政部门要求的分年度项目库控制规模，部门根据项目的优先排序情况，向财政部门申报项目。项目预算评审预算评审是完善预算编制流程，提高预算准确性的重要措施。通过展评审工作，建立健全预算评审机制，将预算评审实质性嵌入部门预算管理流程。强化评审结果的运用部门将评审结果作为项目入库、申报和调整的重要依据，财政部门将评审结果作为预算安排
41、的重要依据。四、部门支出预算四、部门支出预算（2）项目及预算的评审评价七、部门预算的编制程序七、部门预算的编制程序（一）预算编制程序的设计（一）预算编制程序的设计预算程序的设计即预算过程应该是“自上而下”还是“自下而上”。是预算编制环节最基本的选择。1.1.自下而上的预算过程自下而上的预算过程自下而上的预算过程中，预算编制是从每个机构的预算请求开始，然后由政府首脑及其预算部门或者立法机关审查，预算请求奠定了预算决策的基础。2.2.自上而下的预算过程自上而下的预算过程自上而下的预算过程中，政府首脑及其预算部门一般会发布关于如何形成预算要求的指示，并要求支出机构遵守。自上而下的预算过程是相对集权的
42、，这种预算程序有利于政府首脑进行支出控制，并将其政策偏好落实到预算上来。但是，它不利于反映支出部门的实际需要。由于这两种预算程序各有优缺点，因此，现实中的预算程序通常是将自下而上与自上而下的综合起来运用。五、部门预算编制程序五、部门预算编制程序七、部门预算的编制程序七、部门预算的编制程序（二）部门预算编制程序的设计（二）部门预算编制程序的设计1.1.“一上一上”部门编报预算建议数部门编报预算建议数2.2.“一下一下”财政审核并拟定下达预算控制数财政审核并拟定下达预算控制数3.3.“二上二上”部门编制上报预算草案部门编制上报预算草案4.4.“二下二下”财政部门批复预算财政部门批复预算（三）部门三
43、年滚动支出规划编制程序及要求（三）部门三年滚动支出规划编制程序及要求1.1.基本支出规划编制基本支出规划编制2.2.项目支出规划编制项目支出规划编制3.3.部门报送规划部门报送规划4.4.财政部门下达规划控制数财政部门下达规划控制数5.5.部门调整编制规划部门调整编制规划6.6.财政部门审核汇总部门三年滚动支出规划，按程序报批后，财政部门审核汇总部门三年滚动支出规划，按程序报批后，下达给部门。下达给部门。五、部门预算编制程序五、部门预算编制程序第五节 政府总预算的编制5一、一般公共预算的编制（一）一般公共预（一）一般公共预算算组成组成1 1. .一般公共预算收一般公共预算收入入2.2.一般公共
44、预算支一般公共预算支出出3.3.预备费、预算周转预备费、预算周转金、预金、预算稳定调节算稳定调节基金及结转结余资金基金及结转结余资金（二）一般公共预算编制原则（二）一般公共预算编制原则（三）一般公共预算编制内容（三）一般公共预算编制内容（四）一般公共预算编制规则（四）一般公共预算编制规则（五）中央及地方一般公共预算编制与平衡关系（五）中央及地方一般公共预算编制与平衡关系一、一般公共预一、一般公共预算编算编制制二、政府性基金预算的编制（一）政（一）政府府性基金预算编性基金预算编制原则制原则（二）政府性基金预算编制内容（二）政府性基金预算编制内容（三）政府性基金预算管理流程及规则三）政府性基金预算
45、管理流程及规则二、政府性基金预二、政府性基金预算编算编制制二、政府性基金预算的编制编制原则编制原则政府性基金预算应当根据基金项目收入情况和实际支出需要，适当安排支出规模，做到以收定支。政府性基金预算应当按照基金项目编制，不同的基金项目分别编制，原则上不允许项目间混编。二、政府性基金预二、政府性基金预算编算编制制三、国有资本经营预算的编制国 有 资 本 经国 有 资 本 经营 预 算 收 入营 预 算 收 入其 他 收入利 润 收入股 利 、股 息 收入产 权 转让 收 入清 算收 入其 他支 出解 决 历 史 遗 留问 题 及 相 关 改革 成 本 支 出调 入 一 般 公 共 预 算和 补
46、充 全 国 社 会 保障 基 金国 有 企 业 资本 金 注 入国 有 资 本 经国 有 资 本 经营 预 算 支 出营 预 算 支 出三、国有资本经营预三、国有资本经营预算编算编制制三、国有资本经营预算的编制（一）国有资本经营预算编制原则（一）国有资本经营预算编制原则国有资本经营预算按照收支平衡的原则编制，以收定支，不列赤字，并按一定比例安排资金调入一般公共预算，用于保障和改善民生等。（二）国有资本经营预算编制内容（二）国有资本经营预算编制内容（三）国有资本经营预算管理流程及规则（三）国有资本经营预算管理流程及规则三、三、国有资本经营预算编制国有资本经营预算编制四、社会保险基金预算（一）社会
47、保险基金预算内容（一）社会保险基金预算内容（二）社会保险基金预算编制原则（二）社会保险基金预算编制原则 1.1.收支平收支平衡衡 2.2.专款专专款专用用 3.3.与一般公共预算衔与一般公共预算衔接接四、社会保险基金预算四、社会保险基金预算案例评析&本章小结6本章小结请仔细阅读教材本章课后请仔细阅读教材本章课后“案例与材料部分，思考回答下列问案例与材料部分，思考回答下列问题：题：(一)中期财政规划在我国实施的预期效应?(二)我国现阶段中期财政规划主要哪种类型?(三)中期财政规划与年度预算的关系?(四)中期财政规划如何与其他规划相衔接?案例与分析案例与分析本章小结1.政府预算需要依据国家法律法规
48、、宏观政策以及国民经济和社会发展规划和财政规划，在年度限额内，考虑预算绩效进行编制。2.政府预算体系的构成应在全口径的基础上进行。全口径预算管理的基本含义是所有政府收支都应纳入预算管理，通过全面完整意义上的政府预算体系的建立健全，将政府全部收支按性质分门别类纳入不同的预算之中，有利于加强政府预算管理、提高财政资金效益、增强财政预算透明度。我国预算法给予了政府预算体系以法律地位，对其相互关系给与了法律定位。我国预算体系的构成为，预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算。本章小结本章小结本章小结3.部门预算是政府支出部门在未来预算年度的工作计划及其财务计划，是部门根
49、据法律法规、预算制度、政府政策重点及活动计划等编制的。在我国，部门预算是由政府各职能部门依据国家有关法律法规及其履行职能需要编制，反映部门所有收入和支出情况的综合财政计划，是政府各职能部门履行职能和事业发展的物质基础。部门预算作为编制政府预算的一种制度和方法，由部门及其所属各单位预算综合而成，包含在各级一般公共预算之中，由于部门预算是综合预算，即包含了财政的拨款与补助，也包括了预算部门单位按规定自己组织的收支。因此，部门预算是编制政府财政总预算的基础，但并不是简单的归总关系，应按照财政对部门的预算管理办法执行。4.各级部门预算编制完成后，要提交由本级财政部门统一进行审查汇编。各级财政部门以各所
50、属部门预算为基础，加上财政部门自身掌握的有关收支而编制的综合反映一级政府收支的预算一般称为政府财政总预算。即财政部门在汇编中央或地方预算草案时，并不是简单地将各部门预算中的收支数额进行汇总，而是根据预算汇编的口径和预算管理办法，把同中央或地方预算有缴款、拨款关系的预算数字汇总编制。此外，还要把财政部门直接掌握的收支，如转移支付、债务收支、总预备费等一并编制，经过审核、汇总和综合平衡后，编制成中央或地方预算草案。本章小结本章小结练习与思考认知题认知题 1.预算限额控制制度 2.债务余额限额管理 3.全口径预算管理的含义 4.一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算的内涵