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1、燃点塑窒 2Q呈!生簋!Q塑我国省级人大常委会会次和会期制度研究基于北京市的分析。黄小钫关键词人大常委会；会次；会期；会议制度摘要会次和会期制度是人大常委会会议制度的重要内容，涉及会议召开的次数、会议举行的日期、会议持续的时间以及开会的间隔时间等内容。会次和会期制度作为一项程序性制度，其完善与否直接关系到地方人大常委会会议的质量和实效，进而影响地方国家权力机关法定职权的正常行使。为此，需要正确认识、把握会次和会期制度的民主价值，加强会次和会期制度的法律制度建设，逐步推进人大常委会组成人员专职化，不断提升人大常委会会议工作的法治化水平，保证地方国家权力机关充分履行职责。作者简介黄小钫，北京市委党
2、校政治学教研部副教授，政治学博士(北京100044)。众所周知，人大常委会会议是人大常委会依法行使权力的基本形式。通过举行会议，人大常委会的作用才能充分发挥。因此，会议制度是否完善，直接影响人大常委会履职的效能。在会议制度中，会次和会期制度是重要的组成部分。会次的含义比较好理解，是指人大常委会在届期内举行会议的次数(包括正式会议或者临时召开的会议)。对于会期的含义，则存在些许分歧。有的认为，会期制度是指“立法机关在一定时期内开会的间隔及每次开会的时间的制度”，1(P354它“通常由两部分组成：一是立法机关在每个立法年度的集会间隔；二是立法机关在一个立法年度集会的时间长短。”2还有的认为，会期制
3、度“主要包括两个方面：一是召开会议的时间是否确定；二是每次会议举行的时间长短。”3据此看来，会期制度至少应涉及三个方面的内容，即召开会议的日期、举行会议的间隔时间以及每次会议的时间长短。除此之外，还包括会议闭幕的日期、会议的议程及日程等内容。从表面上看，会次和会期制度是属于形式层面的东西，但实际上，它们是具有实质的内容：即是衡量人大常委会在政治生活中的实际地位的标志。因此，“地方各级人大常委会的会期制度绝不是无关紧要的，而是关乎人大常委会能否依法履行职权的大问题o-C4但从检索的情况来看，绝大多数都是探讨人民代表大会会次和会期制度，对人大常委会会次和会期制度的研究尚不多。基于此，本文拟以北京市
4、第七届至十三届人大常委会历次会议为例，对此问题作初步的考察和分析。* 本文系国家社科基金青年项目“西方政治代表理论研究及其启示”(项目号：13CZZOll)、“北京高校中国特色社会主义理论研究协同创新中心(北京工业大学)”的阶段性成果。【丽万方数据艘查堕墨窒墨Q曼!生箜呈壁塑_一、会次与会期制度的历史沿革与发展特征会次和会期制度作为人大及其常委会会议制度的一项程序性制度，具有十分重要的地位，直接影响地方国家权力机关职能作用的发挥。在1979年地方人大设立常委会作为常设机关的时候，很多地方人大工作人员不知道如何举行常委会会议，只能借鉴全国人大常委会形成的做法和经验。据悉，北京市人大常委会第一次开
5、会时，究竟怎么开会不清楚，为此，还专门派工作人员到全国人大常委会办公厅秘书局了解全国人大常委会开会的程序。而黑龙江人大常委会一成立，同样安排了人大工作人员同全国人大常委会办公厅的同志举行座谈，以便了解全国人大常委会怎样开展工作。5也就是说，地方人大常委会开展会议工作，基本上是以全国人大常委会作为参照对象。因此，梳理全国人大常委会会次和会期制度的历史沿革与变迁，是了解地方人大常委会会次和会期制度的前提和基础。依据1954年宪法的规定，全国人大常委会是全国人大的常设机关，在全国人大闭会期间代行全国人大的部分职权。同全国人大履行职权的方式一样，全国人大常委会也主要是以举行会议的方式行使职权。为保证全
6、国人大常委会履行职责的连续性，1954年全国人民代表大会组织法第二十条规定：“常务委员会会议由委员长召集，每月两次，在必要的时候可以增加或者减少。”633此条款明确了会议召集的主体、会议召开的次数，但没有对会议召开的日期、会议召开时间的长短等内容作出规定，使得全国人大常委会会议召开的日期和持续时间比较随意，甚至出现延期召开的问题。到了1982年讨论宪法修改时，全国人大及其常委会的会次和会期制度不仅受到普通公民和专家学者们的关注，提出了“人民代表大会应切实做到按期召开，解决实际问题”7(P36、“每次开会会期要放长一些，要能真正讨论问题和实行其他职权”7(蹦们、“全国人大每年举行两次会议。每次会
7、议时间不得少于1个月”7(P376等建议，而且也一度引起宪法修改委员们的热烈讨论，如荣毅仁指出：“开会没有固定日期，只说每年举行一次，看起来主动，实际上很被动。定个时间，可以促使早定计划，对工作有好处。建议人大会议在每年4月或5月召开。-7(P408)耿飚也认为：“有了固定开会日期，人大常委会委员也好安排工作和视察、参观。”7(跚8不过，这些建议最后都没有被采纳，即“有人提议全国人民代表大会每年开会的时间要固定。这个意见很好。但实行起来有困难，要在实践中努力去做到，可以不写入宪法”。7(P411982年，新实施的全国人民代表大会组织法首次提出了会期的概念，规定委员长会议“决定常务委员会每次会议
8、的会期，拟定会议议程草案”，要求常委会会议召开的次数“一般两个月举行一次”。6(蹦41987年，全国人民代表大会常务委员会议事规则细化了相关内容，规定“全国人民代表大会常务委员会会议一般每两个月举行一次；有特殊需要的时候，可以临时召集o-m6(P337)1989年的全国人民代表大会议事规则则首次明确了全国人大会议举行的时间即“每年第一季度举行”。而全国人大常委会会议的召开日期则没有规定，只是在不断的实践中形成了双月下旬召开会议的惯例。1979年，各省级人大按照地方组织法的规定相继设立了常委会作为常设机关，在人大闭会期间代替其行使部分职权。不过，1979年的地方组织法关于常委会会议的法律规定较为
9、简单，仅第二十九条规定了“常务委员会会议由主任召集，每据悉，一届、二届全国人大常委会时，每月召开会议的次数很不固定，多的开六七次，最多的开13次；少的开一两次，有时一两个月不开会；那时，过于拘泥于每次常委会的会期就开一天，有多次是开两次常委会会议听一个工作报告，还有过上午开一次、下午开一次一天开两次常委会会议的情况。三届全国人大常委会从1964年12月建立到1966年7月，一年半仅开了33次会议，这以后就再也没开过会，而且到1975年3月，全国人大常委会有8年既没有换届也没有开会。1975年4月，四届全国人大常委会建立，当年仅开了3次会议，1976年仅开了一次会议，换届前的1977年，一年没开
10、会。参见陈寒枫：论完善人大常委会的会期制度，人大研究，2007年第8期。i订万方数据塑查塑窒2Q!Z生簋里Q塑两个月至少举行一次。常务委员会的决议，由常务委员会以全体组成人员的过半数通过”。6(P25D因此，地方人大常委会举行会议基本上没有什么法律规定可遵循的。当时，因为没有对各地设立常委会的起止时间进行严格的限定，造成各省级人大设立常委会的时间不一，从1979年8月一直持续到1980年7月才完成此项工作。具体而言，西藏自治区和青海省在1979年8月先后召开人民代表大会会议，选举产生了本级人大常委会；新疆、河南、江苏等20个省级人大紧随其后；安徽、云南等7个省级人大常委会则产生于1980年o
11、Es在常委会设立之后，各省人大常委会便陆续召开了第一次常委会会议，讨论如何开展人大常委会工作。其中，西藏自治区人大常委会和青海省人大常委会分别于1979年8月15日和1979年8月29日召开了第一次常委会会议，成为全国最早召开常委会会议的两个省级人大常委会。1979年12月24日下午，北京市第七届人大常委会举行了第一次常委会会议，专门讨论了常委会如何开展工作和办事机构的设立等议题，通过了关于北京市人民代表大会常务委员会工作的意见，要求“市人大常委会按照民主集中制的原则进行工作，每两个月至少举行一次全体会议，集体讨论决定本市的重大事项”。9(鼢也就是说，地方人大常委会从一开始就意识到了按期召开常
12、委会会议的重要性。1980年2月29日，北京市第七届人大常委会举行第二次常委会会议，再次强调要“按期开好市人大常委会会议，认真讨论本市工作中的若干重大事项”。9尽管如此，查阅北京市人大常委会文献资料汇编可知，北京市第七届人大常委会还是出现了超过“每两个月”才举行会议的情况：即北京市第七届人大常委会第七次会议(1980年8月25日)和第八次会议(1980年11月1921日)、第十二次(1981年3月30日)和十三次会议(1981年6月1113日)，两次会议的间隔时间都是3个月。但需要指出的是：在地方人大常委会成立之初，这是一种比较普遍的现象。到了20世纪80年代后期，随着地方人大常委会工作的逐步
13、开展，建立健全常委会的组织制度、会议制度和工作制度就成为人大常委会制度建设的重要任务。为此，各省级人大常委会开始以全国人大常委会议事规则为模板制定了本地的议事规则，提高了会次和会期制度的规范化水平。1988年5月14日，北京市第九届人大常委会第二次会议通过了北京市人民代表大会常务委员会议事规则，重申了“每两个月至少举行一次”常委会会议的规定，明确了开会日期须由主任会议决定，并要求提前把会议召开的日期通知常委会组成人员，但对于会议举行的日期、会议的时间长短等内容，则没有作出规定。尽管如此，从1979年县级以上地方各级人大设立常委会以来，地方人大常委会的各项制度已经逐步得到建立和健全，包括组织制度
14、、会议制度和工作制度等内容基本定型，这为其履行法定职权提供了制度保障。而作为会议制度的组成部分，会次和会期制度的建设也取得了较大的成效，能够适应地方国家权力机关开展工作的需要。第一，地方人大常委会举行会议的次数符合法律规定。按照地方组织法关于“每两个月至少举行一次”会议的规定，各省级人大常委会在一年之内至少要举行6次会议，一届五年就是至少要举行30次。北京市人大常委会除了第七届未满五年外，第八届至十三届都满了五年，每年至少举行了7次会议以上，一届五年的总次数也均超过了30次，因而是符合现行法律规定的。不过，目前每届举行的会议次数尚未固定，出现了时多时少的现象。其中，北京市第八届、十届人大常委会
15、分别举行了42次会议，年均84次，属于会次最多的两届；第十三届举行了37次会议，年均74次，属于会次最少的一届(参见表1)。表1 北京市第七届至十三届人大常委会历次会议的会次情况届数 次数 年均次数第七届(1979-1983年2月) 26次 6第八届(1983-1988年1月) 42次 84骶i万方数据燃查塑堡 垒Q曼!生箜兰Q塑_续前表届数 次数 年均次数第九届(1988-1993年1月) 39次 78第十届(1993-1997年12月) 42次 84第十一届(19982002年12月) 39次 7_8第十二届(2003-2007年12月) 41次 82第十三届(2008-2012年12月)
16、 37次 74总计 266次 78注：表中数据采集于北京市历届人大常委会文献资料汇编。第二，地方人大常委会举行会议的日期趋于固定。在地方人大常委会设立之初，举行会议的日期不固定，从1月到12月之间的每个月份都可能举行会议，甚至还出现过一个月内召开两次会议的现象。查阅北京市第七届至十三届人大常委会历次会议的召开时间可知，虽然每逢单双月都会召开会议，但相对而言，单月召开的次数相对较多，双月召开的少一些，且双月召开的会议基本上集中在2月和12月两个月份，这是因为一年一次的人民代表大会会议主要安排在一月或二月举行，会议召开的前后一般会临时加开一次常委会会议。具体而言，单月召开的会议有151次，占57，
17、其中，单月上旬36次、单月中旬47次、单月下旬68次；双月召开的有115次，占43，其中，双月上旬29次，双月中旬40次，双月下旬46次。(参见表2)0表2 北京市第七届至+三届人大常委会历次会议召开的日期。单月(次) 双月(次)上旬 中旬 下旬 上旬 中旬 下旬第七届 3 4 2 6 2 9合计 9(35) 17(65)第八届 7 2 11 5 5 12合计 20(48) 22(52)第九届 8 10 6 5 7 3合计 24(62) 15(38)第十届 9次 9次 8次 4次 8次 4次合计 26(62) 16(38)第十一届、 3次 10次 11次 3次 7次 5次合计 24(62) 1
18、5(38)第十二届 6次 6次 13次 4次 6次 6次合计 25(61) 16(39)第十三届 0次 6次 17次 2次 5次 7次合计 23(62) 14(38)总计 36次 47次 68次 29次 40次 46次注：表中数据采集于北京市历届人大常委会文献资料汇编。司万方数据_整堡查塑窒 2Q!生箜曼Q塑第三，地方人大常委会每次会议的持续时间趋于稳定。一次会议究竟需要多长时间，取决于每次会议需要审议的议题有多少。如果会议审议的议题比较多，所需的时间也就多；如果会议审议的议题比较少，所需的时间自然也就少。从北京市第七届至十三届人大常委会举行的历次会议来看，每次会议的持续时间长短不一，最短的有
19、半天，最长的多达7天，但绝大多数是安排在1天至3天之间，共占会议次数总数的85(参见表3)。其中，会期为05天的会议共有7次，会期为1天的会议共有60次(约23)，会期为2天的会议共有82次(约31)，会期为3天的会议共有83次(约31)，会期为4天以上的会议共有27次，会期为5天的6次，会期为7天的1次。一个值得关注的现象是：北京市第十三届人大常委会历次会议的持续时间已经缩短到1天至2天，最长的是3天，4天以上的基本没有。表3 北京市第七届至十三届人大常委会历次会议持续时间的情况会议持续时间届期会期 o5天 1天 2天 3天 4天 5天 7天第七届 51天 4次 4次 9次 9次第八届 82
20、天 2次 10次 21次 7次 2次第九届 124天 5次 4次 17次 7次 5次 1次第十届 107天 10次 7次 18次 6次 1次第十一届 101天 6次 12次 13次 8次第十二届 88天 1次 12次 13次 11次 4次第十三届 69天 13次 16次 8次合计 622天 7次 60次 82次 83次 27次 6次 1次注：表中数据采集于北京市历届人大常委会文献资料汇编。二、会次和会期制度的法律缺失及其影响自县级以上地方各级人大常委会设立以来，其自身的工作制度、组织制度、会议制度等一直处在不断建设完善之中，为保障地方人大常委会依法履行职权提供了保障。而会次和会期作为会议制度的
21、重要方面，它们也逐步地走向规范化、制度化和程序化。不过，同全国人大常委会会次和会期制度相比，地方人大常委会会次和会期制度在法律规范方面还存在诸多缺失，影响了地方人大常委会会议工作的法治化水平。首先，对常委会会议的间隔时间缺乏准确的界定，影响了会议工作的制度化和规范化水平。现行地方组织法只是笼统地规定“每两个月”至少举行一次常委会会议，但对于“每两个月”的含义|万没有进行明确的界定，因而存在不同的理解。第一种观点认为，“每两个月”的含义是指两次会议所间隔的实际天数(60天)必须在两个月之内；第二种观点则认为，只要隔一个月召开会议就行，即便间隔的实际天数超过两个月也没有关系。而从实际工作来看，绝大
22、多数都是持第二种观点，就是对两次常委会会议之间的间隔时间是否超过了两个月60天，并不太在意。例如，A省人大常委会在5月1日召开了一次常委会会议，然后下一次常委会会议安排在7月31日，虽然两次会议间隔超过了60天，但也是合乎法律规定的。当然，这种情况现在很少发生，只是在换届时才会偶尔出现，且不会超过太长的时间。例如，2002年12月19日，北京市第十一届人大常委会举行了本届最后一次会议(第39次会议)，2003年2月27日，北京市第十二届人大常委会召开第一次会议，两万方数据趱鱼塑笪 至塑堇2生簋呈Q塑次会议之间的间隔时间为68天，已经超过了两个月60天的数量。因此，从法律规定的严密性来看，仍然需
23、要界定“每两个月”的含义。除此之外，“每两个月”是从开幕El那天还是闭幕日那天开始计算，现行法律也没有明确规定。例如，1989年8月29日至9月3 El，广东省第七届人大常委会举行了第九次会议，并在11月1 El至3日举行了第十次会议，10(IP66Z)那么，这两次会议的间隔时间是否属于每两个月的范围?假如是以开幕日开始计算，显然是违反了“每两个月”的规定；如果以闭幕El作为计算标准，则是符合“每两个月”的规定。实际上，从立法的旨意来看，地方组织法关于人大常委会会议“每两个月至少举行一次”的规定，主要是强调每两个月必须召开一次，以保证地方国家权力机关工作的连续性，并不是指地方人大常委会会议每两
24、个月只能举行一次。如果有其他重大事项需要决定，也能临时加开常委会会议，加开的次数没有上限，可以是一次、两次或者三次甚至更多。如果两个月一次都不召开，那就是违反了法律规定。通过查阅有关文献资料可知，地方人大常委会设立初期曾出现过超过两个月甚至三个月才举行一次常委会会议的情形。据统计，西藏、青海、山东等8个省级人大常委会在召开第一次会议之后，并没有按照“每两个月至少举行一次”的规定举行第二次常委会会议，而是间隔了三个月甚至四个月才举行第二次会议。其中，青海、山东等6个省级人大常委会是在间隔三个月之后召开第二次会议；西藏和宁夏两个自治区人大常委会则是在间隔四个月之后才召开第二次会议(参见表4)。即使
25、有的省级人大常委会第一次和第二次会议之间的间隔时间符合法律规定，后来也出现过超过两个月才举行一次常委会会议的现象。例如，河南省第五届人大常委会第五、六、七次会议分别于1980年4月21日、7月25日和10月5 El举行，它们之间的间隔时间都是三个月；第八、九次会议分别于1980年11月9日和1981年3月16日举行，间隔的时间则超过了四个月。11(P83-85)而一旦没有在两个月内举行一次会议，就可能造成一年召开的常委会会议的总次数低于6次，这同样不符合法律规定。例如，新疆维吾尔自治区人大常委会在1980年和1982年全年就只召开了五次常委会会议；吉林省人大常委会在1981年和1982年全年也
26、只召开了五次常委会会议。107卜472甚至到了80年代后期，仍然有少数几个省级人大常委会连续召开的常委会会议超过了“每两个月”的间隔时间。例如，山西省第六届人大常委会分别于1985年4月27日和7月16日举行了第十二、十三次会议，就是间隔了三个月o10(P426)直到90年代以后，各个省级人大常委会在实际工作中才做到了“每两个月至少举行一次”会议的要求。表4 省级人大常委会成立后举行的第一、二次会议的间隔时间超过2个月的省份年份 省、自治区、直辖市 第一次会议时间 第二次会议时间 间隔时间(月)西藏自治区 8月15日 12月20日 4青海省 8月29日 11月15日 3山东省 12月23日 3
27、月27日(1980年) 31979焦山西省 12月26 Et 3月5日(1980年) 3内蒙古自治区 12月28日 3月1日(1980年) 3湖南省 12月28日 3月25日(1980年) 3宁夏回族自治区 1月17日 5月14日 41980正陕西省 1月21日 4月11日 3注：表中数据源于全国人大常委会办公厅研究室编：纪念地方人大设立常委会30周年文集(上)，中国法制出版社，2010年。i1万方数据_型整鱼塑堡2Q兰2生差!Q塑其次，对地方人大常委会会议的召开El期没有进行规定，影响了常委会组成人员的出席率和列席人员的列席率。众所周知，由于人民代表大会会议一年只举行一次，而人大常委会会议一
28、年要举行多次，因此，地方组织法只规定了地方人民代表大会会议召开的日期即第一季度召开人代会会议，而没有对人大常委会会议的举行日期作出规定。查阅各地制定的人大常委会议事规则可知，很多也只是简单规定“常务委员会会议的开会日期由主任会议决定”、“常务委员会举行会议，应当于会议举行7日前，将开会日期、建议会议讨论的主要事项通知常务委员会组成人员，并将准备审议的主要文件同时送达；临时召集的会议，可以临时通知。，12唧862但实际情况是：即使提前7天通知常委会组成人员，仍然还有很多人员出席会议。据报道，2008年，北京市第十三届人大常委会仅有12名常委会组成人员全勤参加了常委会会议，占列入统计的59名常委会
29、组成人员的20，出席率达到80以上的人员占5764，出勤率在50以下的组成人员有8人，其中包括3位出勤率为30以下的组成人员。D3究其原因，就在于我国实行的是人大代表兼职制度，而常委会组成人员又是从代表中选举产生，因此，绝大多数的人大常委会组成人员也是兼职的身份，即除了人大常委会工作之外，还有自己的本职工作，且很多还兼任行政职务。一旦遇到本职工作同常委会会议的召开时间相冲突，极有可能以本职工作为重，从而请假缺席会议，尤其是那些临时召集的会议，缺勤率更高。除此之外，还会影响常委会会议的列席率。目前，虽然很多省级人大常委会议事规则都规定：在常委会会议举行前，要把开会Et期、建议会议讨论的事项等通知
30、列席人员，但是，仍然还有少数省级人大常委会议事规则缺少相关的规定，造成列席人员难以按时参加常委会会议，影响了会议审议的质量。最后，对地方人大常委会会议的持续时间没有作出规定，影响了常委会的法律地位和常委会组成人员的审议质量。开好地方人大常委会会议，首要的前提是必须保证出席常委会会议的委员们有充分的发言权，能够对审议的议题进行深|i入讨论，这样才能提高会议的质量和效果。因此，不管议题是多是少，保证一定的开会时间既是必要的也是合理的，这既是显示地方人大常委会生命和活力的标志，也是维护其法律和政治地位的重要条件。如果会议的持续时间过短，那么，地方人大常委会就不能充分履行职责，难以充分彰显地方人大常委
31、会在地方政治生活中的权威性。因此，“从一定意义上讲，开会时间的多少，反映着立法机关在立法过程中的地位和态度。议事时间过短，议员们来不及认真细致地研究、讨论法案，以致匆匆表决通过或否定，往往只能表明立法机关在充当橡皮图章的角色，它们的立法只是在走过场而已。”156更为重要的是，如果没有足够的时间，地方人大常委会组成人员在审议有关事项时，就不能充分发表意见，使得地方人大常委会通过的决议、作出的决定缺乏民意基础，影响决议、决定的贯彻落实。可见，会议的时间长短至关重要，它在“一定意义上甚至可以认为，有多少立法时间，就有多少民主；没有足够的时间保障，就不会有真正民主(或者充分民主)的立法。”E2根据统计
32、，北京市第七届至十三届人大常委会历次会议的持续时间已经稳定在2天左右，但是，一届中总的会次和会期却呈下降趋势，从最多的124天减少到了69天，少了53天；相应的会议次数仅少了2次，以至于北京市第十三届人大常委会历次会议的会期还不到2天(只有1。86天)。客观而言，2天的会期相对于常委会组成人员的规模(60人)以及需要审议的议题而言，即使目前地方人大常委会会议在审议时普遍采取了分组审议的形式，仍然显得有点短，造成常委会组成人员在审议时难以进行充分和深入地讨论，只能不着边际地发表意见和主张，缺乏针对性和可操作性，不能发挥常委会组成人员的主体作用，进而影响常委会会议的质量。三、完善会次和会期制度的若
33、干思考会次和会期制度作为会议制度的重要内容，既是一个理论问题，也是一个实践问题。在近现代议会的早期发展阶段，议会是附属于王权的一万方数据盥查塑窒垫12生羞呈壁塑1个咨询机构，举行会议的次数、时间和方式等，基本上是由代表王权的国王决定，即“议会通过国王的命令或信件定期召集，作为国王的特权之一，除了国王之外的任何个人或团体，包括议会本身，都元权擅自召集议会开会。”D4伸”D而后，在议会主权原则的影响下，议会确立了其作为国家最高立法机关的法律性质和地位，由此使议会的会次和会期问题成为政治思想家们关注的内容。不言而喻，作为立法机关的议会，其主要任务就是制定法律，因此，洛克认为：“立法机关没有经常存在的
34、必要，而且经常存在也是不方便的，因为并不经常需要制定新的法律。”154对此，卢梭表达了不同的意见，强调人民“必须有固定的、按期的、绝对不能取消或延期的集会，从而到了规定的日期人民便能合法地根据法律召开会议，而不需要任何其他形式的召集手续。至于合法集会次数的多少，则取决于多方面的考虑，一般地说，政府愈是有力量，则主权者就愈应该经常地表现他自己。”16饵11川16在他看来，立法权是国家的心脏，只有时刻保持活动，才能维系国家的存续，即“国会的频繁召开和国会议员的不断更新，维护了共和国的存在。”17(P34当然，考虑到国会经常开会，它的会期也不必过长，即“国会既然经常召开，每一次国会的会期就用不着太长
35、；如果是审议一般的国事，我觉得六个月就够了。”172也就是说，议会经常开会的目的就是监督政府，避免立法权被行政权压制或篡夺。从这个意义上讲，卢梭已经“触摸到了代议会期的基本原理”。18此后，伴随着议会地位的上升及其职权的扩展，议会的工作已经不再限于制定法律，它还担负着代表民意、监督政府等职责，即“代议制议会的适当职能是监督和控制政府：把政府的行为公开出来，迫使其对人们认为有问题的一切行为作出充分的说明和辩解，谴责那些该受责备的行为，并且，如果组成政府的人员滥用职权，或者履行责任的方式同国民的明显舆论相冲突，那将他们撤职，并明白地或事实上任命其后继人”。19而要履行好监督和控制政府的职能，必然要
36、求议会经常存在，它存在的方式或者说标志就是开会。正如萨孟武所说：“议会的职权如果限于立法，则不必全年开会，因为立法不是全年都有的。但是自内阁制发达之后，议会的职权已由立法而移于监督政府，政府要不断的活动，所以议会也要不断的监督；议会要不断的监督，当然需要不断的开会。”20汗16”源于此，很多国家都在宪法中对会期进行了规定。据悉，“当代182个国家的宪法中，有68个国家的宪法明确抛弃了代议会期传统理论，规定了长代议会期。其中甚至还有7个国家的宪法规定代议会期永续。”D8还有的国家规定议会会期不能少于多少天，如比利时宪法第七十条就规定“两院在每年十一月第二个星期二自行集会两院每年至少要开会四十天”
37、。2150总体而言，许多国家都确立了较长的会期制度甚至全年会期制度，以此保证它能充分行使各项职权。全国人大及其常委会作为我国的立法机关，其会次和会期制度具有鲜明的特点，即全国人民代表大会实行少会次、短会期制度，即每年至少举行一次，每次会议时间一般为10天左右；全国人大常委会则实行多会次、长会期制度，即一年至少举行6次，每次会议时间一般为5天至7天。我国省级人大及其常委会也基本上仿照全国人大及其常委会的做法，即每年至少举行一次人代会会议，每次会议时间一般6天左右；每年至少举行6次常委会会议，每次会议时间一般为2天至3天。我国人大常委会之所以采取多会次、长会期的做法，根本目的就在于解决因人大代表规
38、模大而不能长期开会的困境，这也是设立常委会制度的初衷所在。正如胡乔木在解释1982年宪法修改草案讨论稿时指出：“人民代表大会人数多，开会时美浓部达吉也指出：“议会不仅是立法的机关，而且有批判及监督政府设施的任务，在近年以来，后者的方面，差不多成了主要的职务。因为政府的设施是继续的，议会也就一定要不绝的开会；所以各国的议会，在一年当中，除了夏期的停会和各期的停会以外，都是常常开会的很多。”参见美浓部达吉：议会制度论，第345页，中国政法大学出版社，2005年。孑刁万方数据墼壁垒塑整2Q呈2生箜!壁翅间短，不可能有充分的时间来考虑立法以及其他许多问题的困难”，2233而“人大常委会可以比较经常的开
39、会。这样，它就起了一个国会的作用，跟一个经常工作的国会差不多的作用”。Ez23汹36显然，“经常的开会”意味着会次要增多和会期要延长，这样才能起到国会的作用。然而，从具体的实践来看，各级人大常委会的会期还是比较短，这与其在现实政治生活中的法律地位是不匹配的，不利于地方国家权力机关作用的发挥。因此，不管是理论研究者还是实际工作部门的同志，都主张适时增加人大常委会会议举行的次数、延长人大常委会会议的时问，以便人大常委会组成人员能够充分讨论和审议相关报告，提升人大常委会会议的质量和实效性。除此之外，笔者认为，加强地方人大常委会会次和会期制度建设，提高常委会会议工作的规范化、制度化和程序化水平，还要做
40、好以下三个方面的工作：首先，正确认识和把握会次和会期制度的民主价值，处理好会次和会期与会议审议质量的关系。民主包括程序民主和实质民主，前者体现了民主的工具理性诉求，后者体现的是民主的价值理f生诉求，两者是有机统一的整体。会次和会期是程序民主的内容，它能否实现，直接影响到会议审议(即实质民主)的质量。因为人大常委会开会审议议题的过程，实际上就是一个反映和表达民意的过程，这就要求安排充分的讨论时间，保证通过的决定、作出的决议能够体现多数人的意愿。诚如彭真同志在北京市第一届人民代表大会第一次会议上所说：“这次会议开了一个星期，开得很好。也许有的同志感觉开得稍微长了一点。我看不长。民主是要时间的。时问
41、短了，就不能充分发扬民主。民主不是形式的，是实质的问题。所以，多开两天是必要的。”Ez3389从上文可知，一些省级人大常委会的领导在制度设立之初就意识到了会次和会期的重要性，但却没有很好落实到人大实践工作中。究其原因，主要有两方面的因素：一是人大常委会作为一个新生事物，很多人大工作人员对于人大常委会的性质、职权和任务等内容都不甚了解，在开展工作时缺乏可借鉴和学习的做法经验，即“市人大常委会如【瓦何开展工作，是一个新的问题，我们还没有经验”。9(脚二是改革开放之初，整个社会包括人大工作人员的法律观念和程序意识比较淡薄，并没有认识到超过“每两个月”召开常委会会议是一种违反法律的行为，因而才会有多达
42、8个省级人大常委会未按规定依法召开常委会会议。如果说在人大常委会制度设立之初，减少会次和压缩会期的做法还可以理解，因为那时的议题相对较少。但是，近年来，减少会次和压缩会期的现象在各地开始出现且呈增加趋势，一些媒体还以新闻正面报道的形式进行广泛的宣称和推广，认为压缩会期不仅不会影响会议质量，而且还能在经济上节省会务开支和在政治上体现崇尚简朴的会风。显然，这样一种认识是比较肤浅的，忽视了该制度所蕴含的程序价值。因此，加强会议制度建设，首先要解决思想认识问题，就是要高度重视会次和会期制度的民主价值，逐步实现按期开会、增加会次、延长会期的目标。其次，进一步健全会次和会期的法律制度建设，推进会议工作的法
43、治化。目前，地方组织法关于地方人大常委会会次和会期制度的规定之所以比较简单，是因为“地方组织法是实体法，只能主要规定其机构和职权等实体内容。会期制度是程序性的制度，地方组织法只能规定一些基本原则，不可能详细规定。，4这就意味着：会次和会期制度只能依靠各地出台的人大常委会议事规则进行规范。不过，查阅一些省级人大常委出台的议事规则可知，它们关于会次和会期制度的规定同地方组织法的有关内容大同小异，仅细化了两个方面的内容。一是在重申常委会会议须每两个月至少举行一次的同时，还规定“如有特殊需要，可以临时召集”，24这为增加常委会会议的次数提供了法律依据；二是规定主任会议决定常委会会议的日期，并提前把开会
44、的日期告知常委会组成人员。也就是说，即使是专门用于规范地方人大常委会会议的议事规则，也没有较为详细的规定。因此，亟须修改和完善相关的法规，让地方人大机关工作人员开展常委会会务工作时有章可循、有据可依。具体而言，一是对常委会例会的时间进行规定。为避免与全国人大常委会会议召开万方数据邋塑堡 垄Q!生箍!壁塑-的时间发生冲突，建议在议事规则中明确规定常委会会议在单月的下旬召开，从而固定常委会会议的13期，便于常委会组成人员提前安排工作，保证会议的出席率。对此，湖南省人民代表大会常务委员会议事规则第六条明确规定：“常务委员会会议一般在每个单月的下旬召开。”z53二是对每次会议的持续时间在下限方面进行规
45、定，即全年举行会议的时间至少不应低于多少天，避免会议时间无故被压缩，即“为了提高立法质量，确保立法机关的政治地位不被削弱，会期的天数不可太少。在立法上，可规定最低(少)天数，即至少在若干天以上”。1(P358)三是对常委会会议延期举行作出规定，包括延期举行的原因、延期举行的程序等等。最后，逐步推进常委会组成人员的专职化，提升地方人大常委会的履职效能。人大常委会组成人员是人大常委会的主体，他们的履职意识和能力决定了人大常委会的履职质量。然而，自人大常委会设立以来，常委会组成人员的结构就普遍存在“兼职的多、专职的少”的现象，难以全身心地投入到人大常委会履职工作，常常缺席人大常委会组织的调研、视察等
46、活动，制约了人大常委会的履职质量。为此，党的十三大报告特别提出：“要加强全国人大特别是它的常委会的组织建设，在逐步实现委员比较年轻化的同时，逐步实现委员的专职化。”264不过，直到20世纪90年代以后，有的地方人大常委会才开展了一些试点工作。其中，上海市第十一届人大常委会于1998年首次选举原华东政法学院孙潮教授为专职委员，2000年增加到2名，2003年新一届人大常委会中已经有5名专职委员；2002年，北京市海淀区第十二届五次人代会补选了2名人大常委会组成人员作为专职委员，2004年换届后，海淀区第十三届人大常委会设了5名专职委员，占常委会组成人员总数的17。27与此同时，全国人大常委会也于
47、2003年开展了委员专职化的实践工作，首次选举了19名专职委员，包括9位学界的知识精英和10位实际工作部门的领导同志，为提高全国人大常委会的履职质量发挥了重要的作用。但是，不管是全国层面还是地方层面，人大常委会组成人员专职化的工作仍然没有太大的进展。所以，党的十八报告再次强调：“健全国家权力机关组织制度，优化常委会、专委会组成人员知识和年龄结构，提高专职委员比例，增强依法履职能力。”28(P26这表明，常委会组成人员专职化仍然是地方国家权力机关未来改革和发展的方向。总而言之，加强地方人大常委会会议制度建设，不能仅仅局限于会次和会期制度自身，还需要健全和完善其他配套的制度，这样才能充分发挥地方国
48、家权力机关的制度优势。参考文献：1吴大英比较立法制度M北京：群众出版社，19922李林坚持和完善全国人大的会期制度口当代法学，2004，(6)3刘政从历史进程看人民代表大会会期制度的完善J中国人大，2006，(1)4陈寒枫论完善人大常委会的会期制度J人大研究，2007，(8)5 阚珂，秦前红人民代表大会那些事儿口OL中国智库网，http：wwwchinathinktanksorgcncontentdetailid3014221l，2017一03226全国人大常委会办公厅研究室中华人民共和国人民代表大会文献资料汇编(1949-1990)c北京：中国民主法制出版社，19907许崇德中华人民共和国宪法史(下册)M福州：福建人民出版社，20058地方人大常委会设立30年研究C北京：人民日报出版社，20109北京市人民代表大会常务委员会文献资料汇编(1979-1988)-c，北京：北京出版社，200610纪念地方人大设立常委会30周年文集(上)C北京：中国法制出版社，201011河南省志人民代表大会志z郑州：河南人民出版社，199212北京市人民代表大会常务委员会文献资料汇编(2003-2008)C北京：北京