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1、樊杰 郭锐 陈东 基于五个新发展理念对“十三五”空间规划重点取向的探讨提要 探讨我国国土空间优化配置的重大理论和应用问题归纳“十三五”时期空间规划的主要指引j基于问题导向和目标导向相互融合的学术思想，以“新城市病”为问题导向的例证、以城镇化新机制为目标导向的案例，综合分析了创新空间规划的必要性：提出完善我国空间规划体系、构建现代化区域治理和空间管制模式的重点取向是在法带14JC和科学性的大前提下，强化空间规划的“两性”和“两化”，即空间规划要具备战略性和约束性，实现精准化和系统化。战略性突出前瞻性的长远指引和上位的顶层设计，约束性突出规划刚性内容和实施的刚性手段，精准化突出差异化发展模式及针对
2、性规划举措，系统化更加注重不同规划间的协调及规划同实施规划的机制设计的协调，着眼目益复杂的规划对象和规划系统性、科拳生的取向要求，进行了空间规划学科建设的思考。为此，应重视学科融合的综合性特征，强调现代技术的支撑应用；重视基础理论和基本模式的深化研究，突出空间规划学科体系的整体协同发展；重视大数据和模型群的基础设施建设，创新规范标准与弹性柔性规划的统一路径。关键词 十三五时期；空间规划；发展理念；取向中图分类号文献标识码DOl文章编号TU984A10163614upf20160200110003363(2016)020010-08作者简介樊 杰，中国科学院地理科学与资源研究所研究员，博士生导师
3、，fanjigsnwac(n郭锐，中国科学院地理科学与资源研究所博士研究生guor14bigsnna(。cn陈 东，中国科学院地理科学与资源研究所助理研究员(通讯作者)，chend04bigsnrracrn10基于五个新发展理念对“十五”空间规划重点取向的探樊杰 郭锐 陈东讨木The Implications of Five New Development Concepts on the Main Orientation of Spatial Planning in the 1 3th FiveYear Plan PeriodFAN JfeGUO Rui。GHKN DongAbstract：T
4、he paper discusses the major theoretical and practical problems in theoptimal allocation of national spatial resources in China and summarizes the mainimplications of the five new development conceptBased on the academicthought that combines both problem orientation and target orientation，the paperu
5、ses the”new city disease”as an example of illustrating problem orientationwhile the new mechanism of uricIanization as an example of target orientationThe necessity of planning for innovation spaces are analyzed comprehensivelyThe paper suggests that the improvement of ChinaS spatial planning system
6、 andthe construction of modem regional govemance and spatial regulation systems canbe achieved by making spatial planning more strategic，binding，accurate and systematicThe strategic aspect emphasizes longterm guidance and the super structure designThe binding aspect emphasizes the restrictive conten
7、t and implementa-tion conformityThe accurate aspect highlights different development pattern andtargeted planning measuresAnd the systematic aspect pays more attention to thecoordination between different plans as well as between plan making and implementationThe paper also give suggestions on stren
8、gthening the spatial planningdisciplineFirstly,more attention needs to be paid to the application of modemtechnologySecondly，more researches need to be carried out on fundamental theories and development models，and more balanced development of the disciplineshould be highlightedThirdly,infrastructur
9、e for big data and model analysisshould be built，and the balance between planning standards and flexibility shouldbe exploredKeywords：1 3th Five-Year Plan period；spatial planning；development concept；ori-entation五个新发展理念指引下的国土空间优化配置问题包括圉土规划、区域规划、城市规划在内的空间规划的宗旨，就是制定优化不同层级的同土空间开发保护格局的科学方案(胡序威，2006；王凯，20
10、06；宁越敏，张基金项目：中圈科学院科技战略咨询研究院重大咨询项日“基于资源环境承载力和创新驱动的十五区域战略研究”(Y02015005)；国家F1然科学基金重点项目“地域功能的生成机理和演变规律”(4083074 1 1三万方数据2016年第2期总第228期凡，2012：樊杰。2016)。十八届五中全会提出了“创新、协调、绿色、开放、共享”五个新的发展理念(中共中央，2015)，是优化国土空间开发保护格局的指导思想，将会对十三五时期健全空间规划体系产生重要的指引作用。从空间规划和优化国土空间开发保护格局、促进区域均衡协调发展的角度解析五个发展理念的关键内容，是讨论未来空间规划重点取向的基础。
11、11创新发展关键是要探索和实践新常态下国土空间优化配置的新模式、新理论，其重要的假设前提是，已有的空间规划理论和国外空间规划的实践经验，无法全面满足我国现实紧迫和未来不断变化的空间规划的需求，必须创新具有中国特色的符合地域自然文化特征、经济社会发展阶段和国内外新的发展环境的理论与模式。此外，创新理念还应把沿海沿江沿线经济轴带和重点经济区的开发同国家科技创新体系相融合，破解科技创新能力薄弱对欠发达地区发展的制约的难题，也就是说，要高度关注体制、科技和文化创新(杨伟民，2003)，特别是科技创新驱动发展对不同区域和城市未来发展趋势的影响，研究国土空间在发展驱动转型中的不同响应及适应，才能科学把握国
12、土空间变化的规律、才能确保空间规划的科学性。12协调发展关键是从多目标、多领域、多尺度分析国土空间的优化配置问题。在空间载体的塑造方面，要积极促进新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化的融合发展(仇保兴，2004)；四化融合改变了城镇化源动力和驱动机制，使发达国家城镇化过程与工业化过程在时间序列上高度吻合、以及城镇化空间形态与工业化空间效应在空间上高度吻合发生了实质性变化，把握这种时空过程及变异对理解新因素、新机制对不同空间层级和不同类型的空间规划的影响至关重要。此外，协调发展的一个空间过程表现为国土空间开放系统中的区域发展一体化、城乡发展一体化进程(林坚，陈诗弘，许超诣，等，2015)。要充
13、分理解“一体化”的先决条件和形成环境，空间规划的任务之一就是瞄准“一体化”的目标，通过培育先决条件和环境背景，促进区域和城乡的协调协同发展。13绿色发展关键是要协调人与自然的关系、实现经济社会与资源环境相协调。空间规划就是通过落地的方式、通过优化国土空间开发保护格局的路径，在不同空间尺度和不同类型地域上形成“因地制宜”的方案，达到绿色发展的目标。应更多地着眼格局形成过程的长期性、格局一旦形成的稳定性和难以恢复性、格局可能产生的正和负的外部性等，针对日益突出的重开发轻保护、国土开发强度过大、空间开发无序等问题，逐步形成适应全国、大区域等不同空间尺度，发达地区、欠发达地区等不同发展阶段，城市化地区
14、、生态保护地区等不同类型区的国土空间开发保护的合理方案(马凯，2013)。十三五时期突出的一个重要且可行的抓手，是发挥资源环境承载能力、以及主体功能定位对区域发展的约束作用，把主体功能区作为国土空间开发保护的基础制度，从而实现人与自然和谐，实现美丽中国的建设目标。此外，还要着力探索走资源节约型、环境优化型发展道路的新机制，科学系统评估侧重发展的激励性政策的实施效果，建构有效统筹发展与保护的区域政策体系。14开放发展由于短期内依然难以扭转以投资和外向型经济为主要驱动力的发展方式，区域发展状态同开放状态具有紧密的相关关系，但同时又难以改变从开放经济规模到对外依存度方面的空间分布基本格局，所以，必须
15、把两步走的区域发展战略部署同新形势下经济全球化的新特征来谋划开放系统下的区域发展问题、打造海陆联动东西双向的开放格局结合起来，这就给空间规划对城市和区域未来变化趋势、特别是采用新理念进行规划应对带来了挑战。应破除根据外向型经济规模确定开放合作重点区域的传统思想禁锢，突出功能导向，将外向型经济规模不大，但在形成新型地缘政治、经济关系中具有突出意义的区域也作为开放合作的重点区域不仅要增强沿海地区全面参与全球经济合作和竞争的能力，还要在实施“一带一路”战略中着力提升中西部地区的对外开放水平；要适应流空间组织的新机遇，创新点状开放的新模式(郭锐，王亚飞，陈东，2016)。此外，在向国外开放的同时，还要
16、全面深化与国内其他地区的合作，着眼资源、环境、基础设施等重大区域问题，积极探索共建、共享、共赢的合作模式。15共享发展关键是要充分认知在区域差异化发展模式和现行分配收益制度的前提下，不同功能区域生活水平存在的差距对实现差异化发展模式的负向反馈作用，而且这种作用的力度随着差距扩大而增大，处理不好共享发展的问题就难以实现差异化、特色化的发展模式(樊杰，2016)。因此，必须探索能够切实缩小地区之间、各地区城乡之间、不同聚居区之间生活质量差距的新机制、新路径，特别是如何适应生态和农业等产业链、分工体系中处于相对贫困地区的基本特征以及不同地区发展面临的差异化制约因素，实现不同空间层级基本公共服务均等以
17、及不同空间经济生态社会效益统一。即使是在同一地域空问如一个城市当中，如何通过规划实现以人民为核心的根本宗旨，通过规划体现社会公平和利益均衡，是当代同一城市、同一区域而社会分层日益复杂和贫富差距日益扩大的背景下，规划工作者面临的一个难题，也是规划工作者必须面向全体人民共享改革开放成果的要求所必须交出的一个答卷。根据以上就五个发展理念对国土空间优化配置问题的讨论，可以大致归纳出以下的关系框图(图1)，用于表明新发展理念对新时期空间规划的主要指引。11万方数据樊杰 郭锐 陈东 基于五个新发展理念对“十三五”空间规划重点取向的探讨譬#J J韶I基础理论I基本原理n磊；习n磊1翮LiJ，过程l l实施调
18、控J J僳蹲图1 新发展理念对优化国土空间配置的指引Fig 1 The guidelines for optimizing national spatial allocation under the nev,7 development concept资料来派自绘优化开发区重点开发区，l制开发区我国区域政簧体系|萎资源枯竭型城市和区域贫困县和隹片贫困区禁止开发区+J L_西部大开发。东北振兴图2区域政策体系框架图Fig 2 The framework of regional policy systen资料来派自绘2 从新问题“新城市病”和新机制“新型城镇化”解读创新空间规划的必要性不仅是在空间规
19、划领域、而且在战略和政策等多个社会治理和空间管制领域，我圉常采用的范式是，问题导向为主、兼顾目标导向：而科学合理的决策机制应该是以目标导向为主体、兼顾问题导向，通过两个方面的充分融合，统一健伞决策体系(樊杰，郭锐，2015)。因此，强化目标导向应该成为我周健伞空间规划体系的一个重要内容，图2给m的是区域政策的两个导向的体系设计，对空间规划可作为借鉴：但无论是哪种范式，从城乡和区域问题m发理解空间规划的重要性和聚焦点，从【司土空间演化规律和新型城镇化、新农村建设的“新”意理解目标指引下的新内容体系和新规划手段，对体会空间规划的合理路径都是可取的方式：本文就以“新城市病”作为问题导向的案例、以“新
20、型城镇化”作为F1标导向的新意探索阐述空间规划的重要性：21 从“新城市病”看问题导向的空间规划问题城市也是一个生命体，其发展的过程伴随着病态的滋生是一个正常的过程：随着我国城镇化进程的不断推进城市病很早就被社会所关注，其中最为突出的城市病被认为是交通拥堵、环境污染，而且常常冠以“大城市病”的名称，意指城市达到一定规模之后才开始发病：近年来不仅城市病已经从过去的大城市向中小城市(镇)全面蔓延，而且其主要表现已经突破了传统的范畴，出现了更值得规划工作者关注的新病情。这些“新城市病”主要包括：(1)“千城一面”城市面貌缺乏特色、失去魅力。片面地认为高楼大厦就是现代化城市的思想仍然深刻影响着大部分决
21、策者：实际E，从城市规划这张图的编制开始，就给未来城市建设缺乏底蕴和特色留下了祸根。也就是说，现行体制下的专业规划人员在规划编制中，就没有对城市的特色和魅力充分地“吃透”，规划图基本卜就决定了未来“千城一面”。同样，目前新农村规划普遍档次低，甚至套用模板进行模块化可复制的规划，也出现了“千村一面”的隐忧，以上成为城乡规划应该高度关注的问题。(2)“鬼城”“鬼区”现象多发土地的城镇化快于人的城镇化。高额的土地财政收入，受到决策层追崇，成为盲目做大城市用地规模的诱因：从规划来看，南于忽略了城市自身发展规律和发展可能性的科学把握，所以在规划阶段，规划过于超前，城市的用地规模往往规划的偏大。按照这个规
22、划进行城市建设，且相应的人的城镇化没有跟上，使得规划的实施遇到了阻力，导致了“鬼城鬼区”的产生。(3)突发、应急事件应对能力弱，与现代化城市的治理要求差距大：没有针对灰霾爆表、暴雨淤积、地面塌陷等各种灾害以及房地产泡沫、社会融资等各种风险可能导致的紧急情况设计科学的、高效率的、程式型的预案。同时更缺乏应对突发事件为主体的不确定性的弹性规划理念、途径和方式。也就是说，当前规划的各种应对设施，在平衡灾时应急所发挥的社会效益和日常运行、经营、维护所承担的经济效益还很薄弱。(4)买房、看病、择校、养老难，城市建设难以解决城市百姓的生活“本源”问题。以往的规划往往注重形象工程、标志性工程建设，而忽视老百
23、姓普遍关心的公共服务，特别是基本公共服务建设。公共服务设施的规划配置缺失对“以人为核心”和社会公平的关注，不讲究公共服务配置合理的服务半径、服务范同，以及针对不同服务人群，提供便捷的服务方式。与此同时，在社会不断变革当中，例如在小孩数量不断减少、老年人不断增多的过程中，规划还常忽略公共服务设施如何进行及时的空间布局应对，以实现优化配置。万方数据2016年第2期总第228期212从“新型城镇化”看目标导向下的理论与模式创新当前，城镇化已进入新的发展阶段，其假设前提出现失效、驱动机制发生变化。传统的城镇化理论体系出现了许多值得讨论的新命题，围绕以往假设前提、驱动力形成的城镇化模式、路径、规划、调控
24、的理论方法，需要进行修订和完善。城镇化的假设前提出现失效。城镇化最基本的假设前提是城市优于农村，包括城市比农村富，城市能够享受现代化的生活等等。这样的城乡对比关系，会导致农村人口向城市的单向集聚，会不断提高城镇化率。但是，城乡对比关系在不断发生变化。随着农村发展条件的改善，以及随着城市病的日益恶化，城乡对比关系甚至会发生根本扭转，产生郊区化、逆城市化等空间现象。目前，我国一些地区的农村居民已经能够获得不低于城市居民的收入，享受同样的现代化生活；与此同时，还能享受明显优于城市的生态环境和人文关怀。也就是说，这些地区农村的整体生活品质开始优于城市。这一新的城乡对比关系，使得农村人口向城市集聚的动力
25、减弱，而城市居民偏好农村生活的动力趋强。也就是说城镇化的假设前提开始出现了失效，以前农村一城市单向的城镇化过程，可能会出现反向或双向的过程，未来健全的城市生命体和合理的规划应对，更应避免任何单向过程，而将城乡间的互动双向过程，作为替代传统城镇化假设前提的着眼点。城镇化的驱动机制发生变化。丁业革命以来的很长一段时期，工业化都是推动城镇化进程的主要驱动力。它与城镇化不仅在时间上同步，而且在空间卜耦合。需要劳动力、生产资料、产品市场等在空间上集聚的工业大生产，直接导致了产业和人口由分散的农村聚落向城市集中。并且，在规模收益递增的前提下，城市规模越大，往往经济效益越好；大城市的数量会不断增加，城市单体
26、规模会不断扩大。然而，城镇化的驱动机制也在不断发生变化。一方面，1二业化演进到一定阶段，城镇化的主要驱动力就会从工业拓展到整个非农产业。而其他非农产业，如旅游业，并不一定需要集中布局。另一方面，在经济全球化、信息化条件下，包括工业在内的非农产业，强化了分散化布局的可能性。信息流、资金流、入流、物流组成的流空间克服了空间摩擦，打破了传统物理空间的规模一等级结构；电商不必像传统商业一样必须位于买方、卖方集聚的集市、商业区，而可以在信息网络覆盖下有更机动灵活的区位选择；柔性生产、智能制造可以采取小规模、分散化的布局模式，丰富了工业布局的空间形态；甚至三次产业在单体劳动者、单个企业等的深度融合，给以往
27、产业区、居住区、服务区等的基于生产生活分工清晰的空间组织提出了挑战，如何在局地上适应多种功能的复合需求成为复合空间比重增加后规划者面临的新问题。城镇化的模式需要重新思考。城镇化假设前提的失效和驱动机制的变化意味着城镇化并不是必然的过程，城镇化率也并不是越高越好，城市规模并不是越大越好，城市发展越来越取决于自身的吸引力以及在此基础E所形成的功能。作为经济与社会发展的产物，城市的吸引力表现在经济、社会、生态等各个方面。工业文明时代，城市以获取更大的经济利益为其发展演化的主导机制，经济学理论对其有着很好的解释力城市规模的扩大是为了获取集聚经济和规模经济效益，城市转型是为了获取更大的经济收益；城市公共
28、资源和公共成本的负担出现负债，如资源环境承载能力短缺，而负债影响了经济收益而形成扩散。生态文明时代，随着需求取向的多元化、城市发展目标的多元化、约束条件的多元化、发展路径的多冗化，生态和社会指标对城市吸引力的作用强度越来越大。未来的城市的发展模式需要从经济利益主导向综合效益最大化转变。23空间规划的取向和应对从问题导向和目标导向进行双向集成分析，我国当前在空间管制和区域治理方面存在的核心问题，主要表现为4个方面：长远和顶层的战略缺失或近期出现战略碎片化迹象。我国长期以来没有一幅表达未来】0年以上国土空间开发保护格局的总图，这就意味着我国在国土空间开发保护战略层面、顶层设计层面是缺失的，这也就意
29、味着产生下层位空间规划规模失控、选址偏差、重复建设等问题是必然的。近年来，又试图通过不同方式的空间战略、规划、政策来弥补缺失，但战略的多变很少有哪个区域规划是定期、常态化编制的，一个区域被不同类型反复规划已近乎寻常；随着决策层更替而更替战略表达似乎也成为惯例，按照一张图干到底的科学管理方式尚未形成；规划和政策因忽略区域差别化而针对性差；忽略空间规划和区域战略应首先针对不同尺度空间的责权利确定合理的规划对象和范畴，忽略不同精度的规划应该有不同精度的规划载体和实施手段，甚至忽略空间规划、空间管制的关键点是要把主体内容“落地”，习惯于战略、规划和政策侧重总体定位、基本原则、战略方向等的表达，从战略到
30、规划到政策都难以体现差异化的发展模式、特色化的空间组织、有区别的管制策略，因此就难以操作。经常发生某个区域性、空间布局类规划发布之后，还在实施层面无从下手的情形，就充分说明规划缺乏可操作性的问题之严重程度；实施战略、规划和政策的约束性手段欠缺，这对于大发展、快变化、转型频频发生的阶段，自上而下的约束性手段欠缺就意味着失控或指引力不到位；包括相关规划、支撑规划的相关政策、支撑政策的相关措施等配套体系不完善，甚至出现在目标、原则层面相互之间缺乏整体性和系统性的设计。无论是自下而上从地域功能层面，按照自然与人文要素的耦合关系，为未来空间整体布局描绘基础蓝图；还是自上而下从空间结构层面，强调各种功能板
31、块之间的相互作用关系，通过结构的优化配置，提升国土的整体品质和开发利用的整体效率；或者是对公共资源和公共产品在空间上的布局引导，实现效益和公平的统一，保障人民最基本的人13万方数据樊杰 郭锐 陈东 基于五个新发展理念对“十三五”空间规划重点取向的探讨居环境要求，空间规划无疑都有其存在的必要性与价值j正因为将空间规划作为政府科学管制闰土开发、协调区域发展的重要手段，发达国家在经历大规模丁业化和城市化后，依然能够保持国土空间开发的有序面貌。其经验有以下几方面值得借鉴：强调目标导向的战略性和用法律维系规划执行的稳定性?在长远战略的指导下，按照规划设立的目标，分阶段实施规划。同时，加强空间规划的寺法，
32、设专空间规划的专职机构，保证规划的顺利实施；强调空间的层次性和规划内容的差异性。一般而言，七层位的规划原则性较强，主要起导向作用：越是下层位的规划，越具有操作性和约束力；强调可操作性和问题导向。注重解决现实中存在的具体问题特别是空间开发的资金保障方面，通过制定周详得力的措施，避免全国不同地区“一刀切”，增强规划的可操作性；强调协调机制和一致性?明确各类规划的核心定位，既注重卜下层级不同尺度的协调，也注重不同专项规划间的协调，通过建立各种规划协调机制，最终达到政府出台的各种规划之间不相互打架；强调科学性和公众参与性。在规划制定的整个阶段都允许各方人士参与，使规划保持较高的透明度和参与度，克服地方
33、采取命令式的规划方式，提升规划的科学性。从国土空间开发保护格局优化配置的新思路出发结合创新、协调、绿色、开放和共享发展新理念，针对国土空间开发保护存在的紧迫问题，面向建设美丽中国、全面建成小康社会和实现现代化的目标要求，基于笔者及所在团队近20年来主持开展、或直接参与、或执行前期研究的不同空间尺度与不同类型的空间规划，包括国家尺度的如“全困主体功能区规划”、“全国城镇体系规划”、“全国国土规划”等规划，跨省域尺度的如“环渤海和京津冀”、“闽粤赣j边13地市”、“西部大开发规划”等规划，省域尺度的如“广东省l司土规划”、海南和山西省主体功能区规划，省内跨地市的如“辽宁海岸带保护利用规划”、“广西
34、西江经济带总体规划”等规划，地市尺度的如衡阳和洛阳城镇体系规划、保定首都圈规划，以及县域尺度的如余杭和海安战略规划及新型城镇化试点规划等，未来特别是在“十三五”时期，我国空间规划着力在“法制化”和“科学性”两个先决前提建设方面、以及围绕空间规划的两性(战略性和约束性)及两化(精准化和系统化)不断完善和提升方面，有实质性突破，才能够在“十i五”时期应对或者说适应围家发展方式转型、治理能力现代化以及伞面建成小康社会的需要，才能够在未来真正发挥空间规划对伞社会的空间行为、人类生产生活活动的空间配置、资源环境的保障格局实施引领、规范、调控功能。当然，两个先决条件中的法制化不是空间规划自身努力可以实现的
35、，但科学性却主要应当是通过从事空间规划研究和应用的学者专家共同努力实现的，提升科学性的核心领域又主要通过“两性”、“两化”来体现(图3)。3 战略性、约束性、精准化、系统化空间规划的取向面向十三五时期，在五个新的发展理念指引下，完善我国空间规划体系、构建现代化区域治理和空间管制模式的重点取向，是强化“两性”和“两化”。空间规划要具备战略性和约束性，要实现精准化和系统化只有由此人手、重点突破，我国未来的区域治理和空间管制才能符合现代化建设目标的需要，才能有力地保障我周周土空问在不同尺度卜都能够宜居宜业、三生空间协调、可持续和竞争能力不断提升。31 战略性空间规划的战略性，从时间尺度上看，突出的是
36、要长远和有前瞻性；从空间尺度上看，强调的是顶层设计和上位规划引领；从领域尺度上看，强调的是横向的统筹协调和集成综合。我国国土空间战略性主要是通过国土空间格局的整体设计来体现的(樊杰，2016)。十八届五中全会提出了“四大格局”城市化格局、农业发展格局、生态安全格局和自然岸线格局，这成为当前国家尺度卜国土空间开发保护最顶层的一个战略统领(王亚飞，郭锐，樊杰，2016)。其中，城市化格局是对未来我国城市化发展长远和前瞻性的一种指引(网4)。而且它作为一个上位和顶层的设计，对未来下层位的区域规划、城市群规划和城市规划的落实具有指引作用(樊杰，2015)。同时，在横向上又统筹与协调了同农业格局、生态格
37、局以及“两横三纵”的基础网络大通道等格局的关系。因此，各类空间规划，要注重同卜层位规划的衔接。从规划本身来说，要对长远进行一个展望：在横向上，要注重和相关规划的整合，特别是区县层级的规划要倡导“多规合一”(樊杰，蒋子龙，陈东，2014；谢英挺，王伟，2015)。32约束性空间规划的约束性，从国家这个层面看，主要通过两个手段予以体现，一个是注重资源环境承载能力的约束；再一个是通过主体功能的定位进行约束：一 、 战略性 约束性 精准化 系编化 空间资源可持续利用人居健康且社会公平产业空闾具有竞争力图3 “+三五”健全空间规划的重点取向Fig 3 The main oneltation of imp
38、roving thepatial planning during the thirteenth FiveYear Plan period资料来源自绘赂失一一对差一一制力一一喜全战缺一一针性一一管乏一一酹不问题导向万方数据2016年第2期总第228期囊岛铺b喇譬列这种约束性的空间管制可以分为两个层次，一个是自上而下的管制，另一个是本级规划自身的管制。其中自上而下的管制，即上位规划对下位规划的约束性是通过对开发强度的限制，对城市(群)增长边界的限制，以及对区域的功能进行定位等实现。而本级规划通过划定各种红线以及限建、禁建等区域的范围，或者把产业负面清单在空间上进行落实、并结合功能定位的方式，来明确
39、区域开发管制的约束性。按照我国“两横三纵”的城市化格局(表1)的战略指导，仅仅从现状来看，同样是城市群区域，但是我国东部地区的城市群，人口密度、城市化比重相对较高，国土开发强度相对就较高。反过来，在我们国家广大的中西部地区，例如成渝城市群和天山北坡城市群。城市化比重低，人口密度小，国土开发强度也相应的较小。可见，由于开发强度与人口经济的区域分布、自然地理环境、社会经济发展阶段和水平有着紧密的关系，那么通过开发强度的指标预测、规划和控制，对未来每个区域城市群或者城市化地区的发展，就能够发挥强烈的约束作用(樊杰，王亚飞，陈东，等，2015)。33精准化空间规划的精准化，就是说要注重分类，要突出规划
40、的针对性。我国区域发展总体上既包括相对发达地区，也包括相对欠发达地区的发展。其中相对发达地区以城市化地区为代表，本身也存在着东部大连绵区、海岸新城带、内陆城市群的分异。相对欠发达地区同样也存在着农区、山地丘陵区、沿边地区的差异。因此，在研究这些区域的发展，制定相关的规划时，要强调分类的管制，采用不同的发展模式，实行不同的政策和举措，来进行精准化的管理。例如环渤海地区，要想进行精准化的空间规划，解决空间结构无序的问题，就需要根据环渤海地区里边的分异特征，进行进一步的分类，比如说具体到北京市这个层级，可以考虑在北京市采用不同规划精度的方法。对一般郊区粗略一些，进行乡镇为单元的功能区划分；对城区和重
41、要的郊区(如通州)精准一些，采用公里格网及相对完整功能板块相结合的划分，确定每个地域单元的功能定位(樊杰，周佩陈东，2016)。采用两套分类指标，郊区着重功能建设指向的分类，如现代都市农业区、乡村旅游休闲区、城市郊区化承接区、制造产业园区等类型。而城区可采用功能建设指向与土地开发强度管制相结合的分类体系，譬如在划分首都核心功能区的基础上，再进一步根据需要疏解、控制规模、提升中可适度开发等标准，对每一类核心功能区做出进一步划分。3。4系统化空间规划的系统化，是指空间规划必须是一个系统性的规划(图5)。由于区域之间差异化的分工，可能在发展效益上存在着不均衡。在这种情况下，很大程度上要突出发展的效益
42、和功能分异(；三)主要城市化地区的均衡。核心体现是基本公共服务的均等化，以及公共服务设施、基础设施建设，在空间上的配给，如何实现这种区域均衡。也就是说，要实现空间规划的主体目标，规划的系统化既要包括规划本身，还要有与之配套的政策措施体系；同时，还强调主体规划和各种专项规划的协同一致性。比如京津冀城市群规划要实现这个区域所谓的均衡发展，需要解决两个问题。首先规划和政策两个体系必须要配套。比如说要实现北京功能疏解，和严格的用地和人口规模的控制，与之相应的政策怎么配套等；其次规划自身也要有协同，既要解决京津冀城市群与大区域内平级规划之间，战略性内容的协同，例如与山东半岛和辽中南等城市群规划的协同，重
43、点在整体定位、对外通道等方面加强协调(相伟，樊杰，2006)。也要解决京津冀城市群内部主要区域板块之间、城市之间、图4我国“两横三纵”为主体的城市化战略格局g4 China+s urbanization strategy articulated in the two horizontal and three vertical axis strate野资料采源：国务院，全国主体功能区规划国发12(11(11(46)号表1 我国四大城市群空间结构的基本特征Tab 1 Basic features of four city clusters of China人均GDP(万元) 人口密度(人，km2)
44、 国土空间开发强度() 城市化地区比重【)环渤海城市群 760 509 178I 5075珠三角城市群 IO50 1753 3082 8819成渝城市群 293 367 829 4800天山北坡城市群 44l 37 3 03 2889费料来源：基于研究成果绘帝15三哮万方数据樊杰 郭锐 陈东 基于五个新发展理念对“十三五”空间规划重点取向的探讨匾 娟斟图5空间规划前后向、上下位关联的系统化示意图Fig 5 The s、Stcluatic diagram of spatial planning资料来源：自绘城乡之间等下位规划，如城市规划、土地利用规划、部门专项规划等规划之间的协同，具体包括北京、
45、天津、河北在产业分工与协同发展、城镇空间衍j局、城际通道以及区域环境_：程等方面的内容(郭锐樊杰，2015)=避免发展类指标和空间落地类指标不匹配、或者是人门发展指标和用地指标不匹配、或者是用地的数量化指标和真正意义上的功能不匹配等(樊杰，2008)?4 空间规划学科建设问题的思考着眼日益复杂的规划对象和规划系统性、科学性的取向要求，突出与其他学科的融合，加强学科基础理论和方法的创新(吴忐强，于泓，2001)，面向旧家新型城镇化和区域发展的重大战略需求，弓1领目际发展趋势，推进空间规划科学体系建设，不断提升学科支撑科学决策的能力、41 重视学科融合的综合性特征，强调现代技术的支撑应用空间规划是
46、一门综合性的科学，按照规划前、规划中和规划后划分，包括规划对象和空间载体的科学，规划自身的科学，以及为规划实施后配套的科学：所以：要重视空间规划的对象和载体自身演变规律的学科体系，首先是规划的一些自然本底，比如自然地理学、地质学、生态学；其次是人类活动，比如说现在的产业布局，有一嵝什16么新的区位理论区域经济发展有些什么新规律、新现象等；规划|，I身依托各种标准所形成的科学依据、范式和要求；还有就是实施规划本身，所需要的各种政策体系，包括实施规划的法律问题，实施规划的一些社会公平，和配套的政策管理手段等：此外，整体上还有一个技术手段，用以进行空问规划的应用支撑：包括大数据、计算机的数据分析和管
47、理、制阁等空间表达、规划方案优化比选、模型建设、实施过程的动态监测和跟踪 这就强调1r学科的融合，强调技术的支撑，42重视基础理论和基本模式的深化研究。突出空间规划学科体系的整体协同发展空间规划未来自身的一些基础理论和基本模式需要罔绕以下蓖点问题进行深化研究：包括在不同空间尺度的开放系统下，未来区域或城市的窄问单元演变的规律；“点线【可”空问形态的表达或者小同功能区的表达，生产牛活生态空问等各种空间结构的演变规律；社会结构和经济结构未来的演变，在空间卜-的响J赶过程；“流”空问以及矿体空间等虚拟空间的空间开发理论和模式j空间规划只有把这些璀础理论和基本模式搞清楚，才能在具体规划中结合本地特色进
48、行一些调整、修正完善予以运用，才能有力地支撑规划的科学性。同时，空间规划的学科体系，既有因为规划的属性不同，存在综合规划和专项规划的学科体系；也有因为空间尺度不同，而带来的全困、区域、城乡等不同空问尺度的规划学科体系：但是，更主要的是要按照吴良镛先生的人居环境科学体系，从“五大系统、五大层次”来进行空间规划的学科体系建设(吴良镛，2001)=这样才能树立一个合理的空间规划观念和理论方法。因此，窄问规划的学科体系需要整体协同发展，避免如一些l：程类的学科发展得快，而一些基础性的学科发展和应用得慢的现象。43重视大数据和模型群的基础设施建设，创新规范标准与弹性柔-眭规划的统一路径空间规划未来要进行
49、数据积累和数据的标准化，逐步地完善空间规划自身的一些基础设施。依托大数据条件，将静止的、流动的、方向性的、规模性的一系列属性数据进行长期积累：一方面作为规划的基础；一方面用于规划的监测和评估；也可以作为未来模拟分析的数据源一空问规划还需要加强模型群的建设，实现一些主要分析方法的模型与模块化。在新的规划体系下，越来越需要重视对复杂系统、开放系统、“流”空间等进行不确定性的分析二同时，窄问规划要提高规范标准在空间单元卜的针对性和功能匕的适应性，还要考虑随时问和空问变异后，标准和规范仍然具有一定的合理性。面对未来在大数据支撑和现代规划体系下，标准和规范的覆盖而和所谓的精度能够形成统一和健伞的体系：例如，城市分类不能简单地分为两三类或二i四类。而要通过设定标准，进一步细分不同属性的城市，比如说1：业城市要分为矿业型、现代制造业和一般制造业等等。标准和规范的领域而要非常广。除涵盖一些基础设施、环境保护的标准外，一些表征现代生活的标准也应