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1、基于加强国有经济视阈的我国政府反垄断监管改革研究唐永军(吉林大学经济学院，长春130012)摘要：企业的垄断行为一直为西方经济理论所诟病，但纵观以美国为代表的发达国家反垄断监管的阶段性特征可以发现，政府监管并没有完全按照经济理论进行实践，而是依据不同的经济环境、经济主体展开“双重标准”。伴随经济的发展与国际化水平的提高，国际资本与跨国公司占据我国的市场份额日益增多，对我国反垄断监管机制也提出了更高的要求。而要保证中国企业守住阵地，实现“走出去”的政策目标，必须辩证地认识反垄断监管的“双重标准”，以实现经济效率为反垄断监管的目标，通过相机抉择保证我国政府反垄断监管的适度性与灵活性。关键词：反垄断
2、监管；国有企业；相机抉择；国家利益中图分类号：F20文献标识码：A文章编号：10052674(2017)079007随着中国经济的持续快速发展，国有企业在繁荣发展的市场氛围中蓬勃壮大。改革开放后几十年来经济的飞跃，一定程度上借助了国有垄断企业的力量。但国际国内一直有不少声音要求对中国国有企业进行市场改革，进行反垄断监管，促进市场公平。同时，我国通过各种优惠政策在吸引外资投入的道路上取得了骄人的成绩，但在这一过程中，出现了外资在国内各行业中逐步形成垄断的问题，外资垄断趋势不容忽视，许多专家学者开始关注外资垄断趋势。尤其是2001年加入WTO以来，随着中国经济贸易全球化的步伐不断加快，跨国公司在我
3、国的投资并购不断深入，在各个领域快速涌现的大企业，对我国反垄断监管体系提出了更高的要求。反垄断的经济思想以政府和法制的力量分解资本活动对超额利润的逐利动机，以保持经济体以市场价格为导向展开竞争。我国的反垄断监管是期望最大程度地维护市场秩序，但是在这一过程中，掌握众多资源的大型国有企业和民族品牌却经受了残酷打击，这是历史的必然还是监管的疏漏，值得深思。基于此，本文着眼于20世纪80年代之后，伴随中国政府监管的发展，政府监管对于垄断行业的影响，尤其是大型垄断国有企业与逐渐增多的大型外资企业之问的竞争，从欧美国家对中国实施反垄断贸易壁垒与中国市场上部分行业集中度上外企的高比重的对比分析，对照美国反垄
4、断监管的双重标准，客观定位国有企业在我国经济运行中的地位，细致剖析国有企业现存垄断行为在中国经济发展和争夺国际贸收稿日期：20170326基金项目：教育部人文社会科学重点研究基地重大项目(15JJD790012)；吉林省科技发展计划项目(20160418026FG)；中央高校基本科研业务费哲学社会科学研究项目(2015ZDPY20)作者简介：唐永军(1968一)，男，辽宁岫岩人，吉林大学经济学院理论经济学博士后科研流动站研究人员，主要从事法经济学研究。90万方数据基于加强国有经济视阈的我国政府反垄断监管改革研究易地位中的利弊，提出中国政府反垄断监管改革的思考，探讨我国应当如何通过有效行使政府的
5、垄断监管来保护国家经济安全，提高社会效益，促进经济增长。一、基于反垄断视角的中外政府监管理论的发展历程在自由放任的经济条件下，市场这只“看不见的手”在调控经济运行中起着重要作用。但是，其调节作用存在着自身的缺陷和局限性。政府在市场经济中只是充当所谓的“守夜人”的角色，一切经济活动都是以市场为轴心，以市场价格为导向展开。因此，市场经济的极度自由放大了资本活动的逐利动机，资本家采用一切手段，追求高额甚至超额利润。以美国为例，十九世纪后期，工业化和城市化进程在美国飞速展开，资本家为争取任何可能的自然资源以及行政、地域、知识技术等资源，肆意扩张，逐渐形成各大垄断组织把持铁路、石油等行业命脉的“镀金时代
6、”。托拉斯操纵价格，导致消费者的权益受到了损害，大部分中小型企业生存艰难、濒临破产，社会矛盾空前激化。更为严重的是，这种垄断组织的行为损害了美国人民信赖的公平、自由、竞争观念。现代监管制度应运而生，政府以保护公众利益为出发点解决问题。西方政府监管理论随着美国经济的波动而发展变化。国外学者关于反垄断监管的研究是随着制度经济学、产业经济学等相关理论发展而展开的，研究主要集中在关于垄断对生产效率与配置效率的影响，即市场失灵与政府失灵的研究。斯蒂格勒(George JStigler)通过统计受管制和不受管制的供电公司数据发现，管制对电力公司的平均收费水平、电费结构及投资者收益都没起作用。在他看来，无论
7、公共政策的目标多么公正，政策最终总是倾向于牺牲政治势力弱的群体的利益来帮助政治势力强的群体，因此应该放松管制。梯若尔(Jean)等将新规制经济学的基本思想和方法应用于诸如电信、电力、天然气、交通运输等垄断行业的规制问题，分析各种规制政策的激励效应，并建立了一个规范的评价体系。sBreyer，MLWedenbaum等学者认为，政府对企业的监管是对市场失灵的及时反应，以纠正市场失灵导致的资源配置低效和社会分配失衡，维持经济的正常运行。_l-2David Kasermana和John Mayo在Government and Business：The Economics of Antitrust an
8、d Regulation)-书中严格从产业组织的角度来着手处理政府和商业之间的相互关系。他们认为尽管反垄断和管制显然是经济问题，但足由于政府的行为，例如相关法规及条例、管理机构以及法院对这些条例在特殊情况下的正确应用的解释说明，都使反垄断和管制受到严重影响。Kaserman and Mayo研究的独特之处在于他们充分考虑法规形成的社会、经济和政治因素的影响，对管理执行政策以及通过法官的判例法演变发展出的作为说明的解释条例给出了应有的关注。可竞争市场与产业结构理论全面整合、扩展和应用了WilliamJBaumol，Elizabeth EBailey，John Cpanzar，Robert DWi
9、llig，以及他们联合起来的可竞争性理论观点。Baumol、Panzar和Willig，尤其是在多产品情况下尽量精确地用“芝加哥学派”的产业组织方法为思路，有力地论证了潜在的进入垄断，并在同一时问给政策制定者提供了相对较抽象的报酬递增的数学著作来说更加直接有用的方案。William ABrock提出与Baumol等人不同的看法。他批驳了Baumol等人的论点，即分配矢量和价格向量的出现在他们的平衡理论可以作为政策制定者一个有用的基准。他认为这样的标杆，像二战后的一般均衡理论中的帕累托最优的标杆，必须小心地在实际应用中处理。这是因为监管机构或国家很难设计一个系统，具有既能处理信息的权力又有在自由
10、竞争过程中激励的兼容性能。这在非静态的现实世界中很重要，包含着巨大的不确定性和激励问题。1新中国成立之初的经济体制为计划经济主导一切，经济、军事、政治全由国家控制，不存在“监管”一说。直到十一届三中全会把党和国家的工作重心转移到经济建设上来，步人改革开放的时代，社会经济91万方数据当代红济啊究2017年第7期迅猛发展。与此同时，市场调节的局限性日益显现，经济发展受到制约，人民大众的利益受到侵害。“监管”走人人们的视野，我国借鉴西方经济学理论和实践经验，开始探索政府监管机制的研究，并在家电行业开展实践。中国学者在西方相关领域经典著作的基础上，积极探索中国化的监管模式，形成了一批较有影响的学术成果
11、。夏大慰，史东辉认为，必须改革与完善政府规制的基本结论，并主张中国规制改革采取较为温和的方式。H1夏大慰、范斌从电力产业的产业组织特征出发，对不同的电价模型和定价方式及其适用性进行了深入分析，并探讨了我国电价改革的基本思路。_5 o罗云辉、夏大慰对20世纪80年代以来的新自然垄断理论进行了部分修正，进一步压缩了自然垄断产业管制的范围。6 o李眺、夏大慰认为完全分配成本法可能会导致共同成本在热力与电力产品间的不合理分摊。1而激励问题的存在将加剧共同成本的不合理分摊状况，最终结果是用户的福利受到损失。同时，政府的规制行为受到特定利益集团问的竞争驱动，并且规制者自身有着特定的利益目标，最终规制政策的
12、出台实质上是利益集团问的博弈均衡。于立、姜春海提出了规模经济、范围经济和网络经济三位一体的“自然垄断新论”，为制定自然垄断产业的规制政策提供了更科学的理论依据。_8 o谢地、乔梁认为应当把为垄断正名与反垄断问题结合到构筑我国经济集约增长产业组织的框架里来认识。191李郁芳在研究中将我国存在的市场失灵细分为制度不完善和市场内在缺陷两种情况，认为政府监管要兼顾弥补市场缺陷和促进经济发展两个目标。叫王文静通过比对市场条件下和政府监管条件下解决市场缺陷的可能性和约束条件，认为政府在一定程度内的监管有价值。_11。随着研究的不断深入和国内外经济贸易形势的不断变化，主流思想承认市场失灵是政府监管产生的必要
13、条件，而非充要条件，但是政府参与企业监管调控仍是克服市场失灵的占优战略选择。关于反垄断监管的价值取向，在学界还未达成一个统一的共识，对于国有经济相对集中的能源、金融、电信、铁路等关系国家安全、经济命脉的产业，如何进行反垄断监管争论不休，也是困扰有关部门制订相关政策的一个重要难题。在全球经济一体化的大背景下，仅仅依据经济效率与配置效率的价值取向进行反垄断监管并不可行。二、外资企业垄断行为对中国经济安全的影响改革开放以来，随着中国市场国际化的不断推进以及外资的不断引入，在经济飞速发展的同时，外资企业垄断的问题逐渐暴露出来，对国计民生、国家经济安全、国内技术创新产生不可小觑的冲击。1外资垄断行为大面
14、积入侵我国经济外资垄断问题最早暴露在农业方面，以大豆外资垄断为例：我国从2000年之前的大豆出口国，变为世界上最大的进口国，进口依存度高达64，进口依存度极高，随之而来的就是产业主导权、定价权的旁落，对国计民生、本土企业发展产生极大的负面影响，在供给充足的情况下食用油价格的不断上涨就是有利的佐证。不仅在生产方面，在生产工具方面亦是如此。国内大型农机市场几乎完全被外资品牌垄断，这就导致了国内农业转型期间，大型农机市场面临需求增长的机遇期，但国产品牌却仍遭受外资品牌的排挤，难以掌握话语权。同时，发达国家利用国际市场的扩张将得到的利润投入新的产品创新之中，进一步加强垄断。工业中的外资垄断现象也不容乐
15、观。外资企业已用最快的速度占有60以上的中国汽车零部件市场份额；生活用品市场上，外资品牌的年销售额超过十亿美元，市场份额超过80。信息化时代背景下，IT行业的出口比例对我国经济增长有举足轻重的作用，但跨国外资企业对核心技术、市场份额的垄断恶化了我国IT产业生态环境、阻碍国内相关技术的发展。更值得关注的是，由于IT行业的特殊性，外资垄92万方数据基于加强国有经济视阈的我国政府反垄断监管改革研究断会严重影响到我国信息安全与经济安全。此外，在与民生息息相关的医疗领域，外资医疗器械也占据着国内市场的垄断地位，保守估计所占市场份额已逾70。2外资企业垄断对我国民族品牌的冲击中国不断拓宽贸易范围，借助丰富
16、的资源推动企业“走出去”，谋求国际市场份额。但中国企业大多不够成熟，面对实力雄厚的外资企业垄断丝毫没有优势。例如，钢铁行业铁矿石的供给一直由外国企业控制，形成行业垄断。而我国分散的小企业根本无法在国际铁矿石定价中占有一席之地，只能被动地接受国际巨头的垄断价格。国际上供给方形成垄断，而我国作为需求方的企业十分分散，面对垄断巨头给出的高报价时，不但不集中力量抗衡谈判，反而暗中展开价格竞争。铁矿石价格持续上升，导致钢铁行业及其下游相关行业生产成本飙升，对我国经济发展形成巨大阻力。外资企业在我国市场中形成垄断，不但损害消费者利益，更是对民族品牌造成毁灭性的冲击。以汽车电子和日化消费品行业为例，国外汽车
17、电器企业已掌控我国超过70以上的相应市场份额，中国的汽车市场格局被称作是“国际资本以40的资本占据50的市场份额攫取70的市场利润”。在激烈的竞争中，综合实力孱弱的中国汽车电器企业几乎丧失话语权和主导权。外资企业借助垄断优势通过价格歧视，在中国市场中攫取了大额利润。垄断企业对市场长期占有使其在得到稳定超额利润的同时排挤国内本土企业，进一步抢夺市场份额，使本土企业竞争力不断下降，无从与垄断企业相抗衡，导致本国行业集中度分散、产业技术水平低下。三、内资企业垄断行为对中国经济发展的影响随着我国市场经济的发展，市场上的垄断势力并非主要源自私人部门的限制竞争行为，更多的是自然垄断和来自于政府部门行政权力
18、形成的进入壁垒和市场分割。国内现存的行业垄断现象分为自然垄断和行政垄断，国有企业具有调控作用，在全球化的视角下，辩证分析国内企业的垄断行为对我国的经济发展、社会福利、市场运行产生的影响，尤为重要。1自然垄断对中国经济发展的影响在经济学上，一般用规模经济、范围经济、成本弱增性三个概念来定义自然垄断。自然垄断行业除了包括规模经济、范围经济在内的成本弱增性特征外，还具有资产沉淀性或专用性、网络外部性等特征。自然垄断企业一般通过价格歧视、拒绝服务、相互连通、强制交易、掠夺性定价等滥用市场支配地位的手段和固定价格、划分市场、通过行业协会限制竞争等联合限制竞争的方法获取垄断利润，扩大市场份额，巩固垄断地位
19、。由于缺乏竞争机制，造成技术创新缓慢、信息不对称、消费者利益受损严重、总体经济福利损失巨大等问题。自然垄断的特质在国内电信行业中尤为明显：首先，基础网络设施及相关固定投资只能用于提供特定的产品与服务，需要巨大的资金投入，而且投入的资金很难转入其他行业，造成了较高的市场进入和退出壁垒；其次，与庞大的投入对比，在网络容量没有达到极限时，增加一名用户所增加的成本微乎其微，因此，电信产业的利润建立在不断增加的客源上；再次，从需求的角度看，消费者一旦办理了某企业的业务，出于缺乏技术和避免麻烦的考虑，可以认为拥有了成为该企业长期客户的偏好，同质量服务下不会轻易更换；最后，综合考虑供求双方，在投资提供了垄断
20、的基础上，不断增加的客源带来可观的垄断利润，企业的资本积累和占有的市场份额不断增加，通过技术研发和市场定价进一步巩固自己的垄断地位，从而形成更高水平的垄断。对于应对垄断的策略大致包括以下方式：第一，引进新兴行业和竞争力；第二，限制垄断行业的工资93万方数据当代经济啊究2017年第7期总额和领导工资上限，同时加大垄断行业的税收；第三，发改委进行提名调查。在上述电信行业垄断案例中，国家发改委价格监督检查与反垄断局选择了第三种处理方式，既以反垄断调查的方式介入，带来电信行业的自我完善，但在某种程度上允许这种自然垄断的形式，并不降低门槛，不让更多的新兴企业或股份进驻现有电信行业。凶为涉及前期铺设的巨额
21、投入，还有信息安全问题。信息时代的背景F，电信行业对于保护公民隐私权、网络环境安全乃至国家信息安全都有至关重要的作用，在这种情况下，贸然引入外资不是明智之举，引导已具备一定经营规模和运行模式的成熟企业的良序运行在经济学上是成本一收益分析的应对策略。2行政垄断对中国经济发展的影响行政垄断是指国家的各级行政机关滥用行政职权干预市场竞争。有国家做后盾，使得市场的竞争性遭到破坏，使市场主体的合法经营权以及消费者的利益受到损害。如果垄断不受控制，将对国家权力机关的声誉形成消极影响，甚至扰乱国家的行政秩序。基于社会主义市场经济的本质，行政垄断产生于国家(政府)的行为而不是市场竞争。垄断性国有企业不仅是商品
22、与服务的提供者，也是国家(政府)干预市场的工具。因此，对我国行政垄断行为，尤其是国有垄断企业的分析要考虑到垄断的两面性。一方面，局限于国内市场，行政垄断在运作过程中可能造成对社会公共利益的损害。首先，垄断国企员工的高薪和高福利待遇，及其对资源的挥霍浪费会引起社会的不满；其次，垄断国有企业掌握大量社会资源，但其取得的利润多在企业内部循环，强大的实力进一步排挤民营企业，促使出现“国进民退”的形势；最后，行政垄断的存在意味着国家(政府)将予以国有垄断企业更大的支持，体现在市场份额和资金投入上的支持将限制竞争、降低企业危机意识和创新动力，对社会福利造成巨大损失。另一方面，将国家看成一个整体，站在国际市
23、场的角度来看，占有国际市场垄断地位的本国企业在某种程度上对本国经济增长、国际地位的提高、社会经济安全保障起到了积极的作用。在谋求国际竞争力、同时保障民族企业稳健发展这一大背景下，对国有垄断行业的定位和监管也应发生改变。以南北车合并为例，合并前，多家公司为争夺海外订单，不计成本压低价格展开恶意竞争，造成资金积累困难、国际竞争力下降“两败俱伤”的局面。合并后的中车公司降低了“走出去”的成本，实现强强联合，受益于更大的生产规模、更强的研发团队、更高的运营效率以及统一的全国战略，使其不仅成为全球高铁技术的最大供应商，更巩固了其作为全球最大轨道运输设备制造商的地位。这在相当程度上能够增强研发能力，摆脱技
24、术上的对外依赖，提高“中国创造”的水平，以应对残酷的国际竞争。综合分析已公开披露的资料显示，此次南北车重组不完全是公司的自发行为，而是政府从顶层设计着力推动。深层次看，中央政府推动这此合并，集高铁行业合力走向国际市场，成为中国装备制造业转型升级的核心力量。这次合并体现了国家意志，在其他领域形成示范效应，似乎也体现着此次国企改革的精神。在新国际形势下，中国只有摆脱价值链低端窘境成为装备制造业强国，才能成为真正的经济强国。四、我国政府反垄断监管改革的策略选择我国应建立符合具体国情与中国特色的反垄断法律体系与监管机制。但目前这一机制仍存在很多问题，完善这一机制仍有很长的路要走。只有通过不断总结历史教
25、训与可借鉴经验，才能更有效地实现我国反垄断法的威慑效果。1完善健全反垄断法律体系建立与完善健全的反垄断法律体系，完善相关领域的专门立法，为反垄断法提供辅助。欧美国家长94万方数据基于加强国有经济视阈的我国政府反垄断监管改革研究达一个多世纪的反垄断斗争在不同的社会阶段表现出不同的特点，其反垄断斗争的经验与教训都浓缩于一部部反垄断法典中。我国现有的反垄断法规大多只是原则性的模糊界定，虽具有一定的指导性意义，但缺乏实际的可操作性。导致执法过程中常常出现“无法可依”的现象，同时，社会经济在不断进步与发展，政策常常具有不稳定性，因此，完善相关法律对垄断的界定与规制刻不容缓。我国在制定反垄断法时可依据我国
26、社会经济现状对欧美反垄断法规进行参考借鉴与修改完善。在各个领域内制定诸如公司法、通讯法等专门的法律法规，对反垄断法进行补充与协调，形成一整套完备的反垄断法体系，提高反垄断法规的操作性，使反垄断监管有法可依。2提高反垄断监管主体的独立性反垄断进程中，执法机构如何科学合理地设置一直是反垄断法制建设的核心问题，若行政机构设置不合理，反垄断监管也只是一纸空文。美国经过近半个世纪才逐步建立起独立完整的反垄断法律体系，明显提高了反垄断法的实施效率和震慑效果，实现经济快速发展。意识到这个问题，美国开始增设反垄断专门执法机构。我国在处于反垄断初期更应吸取美国反垄断实践过程中的教训，在完善立法的同时科学地设立高
27、效权威的执法机构，明确反垄断监管机构的职权与其所承担的责任，对行政机构进行监督与管制，并随着社会经济的发展变化进行相应的调整。一方面，建立独立的监管机构，使竞争执法部门与行业主管部门相互配合，相互制衡；另一方面，由于我国疆土辽阔，只设立一个中央机构并不科学，因此可在时机成熟时增设地方专门反垄断机构，在反垄断法合理划分为全国性与地方性的反垄断管辖权后，将反垄断监管格局划分为中央和地方两级，垂直领导，保持地方执法的独立性，不受地方政府的干预。3加强针对性反垄断监管纵向来看，在我国经济发展的不同时问段，垄断组织的规模与垄断形式的发展都存在相应的变化。横向来看，相同时间段可能出现经济垄断、自然垄断与行
28、政垄断并存的现象。有效的政府监管，务必做到区分垄断的不同性质与不同发展阶段，做到反垄断政策“对症下药”。针对自然垄断，政府则应加强对电力、通信、航空航天等自然垄断行业的规范与监管，采取限制定价等措施严厉打击自然垄断企业凭借其垄断地位攫取超额利润的行为，保护国民经济与社会整体福利。针对行政垄断，政府廊采取向各中小企业提供援助或实施鼓励政策，降低市场准入门槛等措施带头引入竞争，打破特定行业的垄断现象。我国两种垄断形态并存，但长期来看，行政垄断对社会经济和公民利益危害最大。应有针对性地加大对行政垄断行业的监管，深化行政垄断改革，做到反垄断与反行政垄断并行，逐渐在原来由政府扶持的企业中引入竞争。加大对
29、行政性控股公司的改造，使其逐渐转型为行业协会或真正的集团控股，自负盈亏，打破地区问或地区内部的垄断行为，打击基层行政垄断。4推进反垄断监管的创新与国际化加强立法与执法手段创新，采取灵活的案件处理方式，提高行政效率。可以借鉴欧盟竞争法的经营者承诺制度等创新行政执法制度，既避免了反垄断法规过度僵化，增强行政手段的弹性，又能降低执法成本，提高反垄断监管的执法效率，取得更理想的监管效果，在企业与监督机构之间实现“双赢”。步人知识经济时代，我们应重视以微软垄断案为典例的新型技术垄断，加快我国技术进步与产业结构转型。中国企业核心技术大多依赖国外进口，技术发展战略短期化现象严重。因此，加大研发经费投入、大力
30、支持高校与企业培养高科技人才等措施的实施迫在眉睫。同时，政府应通过加强宣传教育以增强社会大众与企业的知识产权意识，加大对第三产业扶持与鼓励政策，增强我国新型高科技产业的国际竞争力。在经济全球化的今天，各国垄断势力与反垄断措施的范围El益向全球扩展，许多发展中国家也加入95万方数据当代鲣序啊究2017年第7期到全球化的经济体系中，但由于缺乏经验，经济发展尚处于起步阶段，其相关反垄断法律法规并不健全，凶此，国际竞争与反垄断措施的施行还需第三方力量的介入，可推进将国际竞争规则纳入世界贸易组织(WTO)的框架之中。同时，我们也应注重与国际反垄断组织的发展与合作，经济合作与发展组织(OECD)、国际竞争
31、网络(ICN)等国际反垄断组织也为这方面合作提供了良好的发展平台，保障国际间反垄断监管的实施与发展。参考文献1SBreyerDeregulation or Reregulation9 Regulatory Reform in Europe and the United StatesMLondon：Pinter Publishers1990：782MLWedenbaumBusiness and Government in the Global MarketplaceM5th edEnglewood Cliffs：PrenticeHall，1995：243William ABrockContest
32、able Markets and the Theory of Industry Structure：A Review Article，The Canadian Journal of EconomicsJ1982，15(4)：7747804夏大慰，史东辉市场经济条件下的政府规制：理论、经验与改革J上海：上海社会科学学院学术季刊，2001(04)：81905夏大慰，范斌电力定价：理论、经验与改革模式J济南：产业经济评论，2002(5)：911066罗云辉，夏大慰自然垄断产业进一步放松规制的理论依据基于对成本曲线的重新理解J北京：中国工业经济，2003(08)：50567李眺，夏大慰公用事业的多产品定价与政府规制：由上海观察J重庆：改革，2008(04)：81878于立，姜春海自然垄断产业的规制政策研究J武汉：管理学报，2006(05)：5115289谢地，乔梁为垄断正名与反垄断也谈我国反垄断立法的指向J北京：经济研究，1997(09)：576410李郁芳政府微观规制行为的国别差异与启示J上海：学术研究，2002(6)：101411王文静双边市场的特殊性及政府反垄断规制研究J南京：现代管理科学，2013(2)：575996责任编辑：张旭万方数据