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1、黄河水资源现状 黄河水资源管理现状及存在的问题探讨（聂伟杰,高长进,朱朝明,刘涛） 摘要：随着流域内工农业的发展，黄河两岸年用水量由50年头的122亿m3猛增到90年头的300亿m3左右。从11012年起到11019年的28年间，黄河下游有22年断流，依据预料：正常来水年份状况下，2022年黄河流域缺水40亿m3，2030年缺水110亿m3，2050年缺水160亿m3左右，由此可见，用水需求已超出了黄河水资源的承载实力，黄河流域水危机的冲突将会越来越突出。为此建议：在法律上确认流域机构的法律地位和权限，理顺黄河水资源管理体制；坚持开源节流和爱护并重，把节约用水放在首位；建立和完善黄河水资源管理
2、法规，为管理黄河水资源供应法律依据。关键词：水资源 管理 现状 问题 探讨1 黄河水资源现状据统计，黄河多年平均河川径流量为580亿m3，仅相当于全国河川径流量的2%，却担当着向全国15%的耕地、12%的人口、50多座大中城市的供水任务，同时还担负着向流域外远距离调水。随着流域内工农业的发展，两岸年用水量由50年头的122亿m3猛增到90年头的300亿m3左右。其中农业用水是大头，约占92%，工业生活用水约占8%。从11012年起到11019年的28年间，黄河下游有22年断流，而11016、19101、19101年连续三年的断流时间均超过101天，19101年则长达144天。依据预料：正常来水
3、年份状况下，2022年黄河流域缺水40亿m3，2030年缺水110亿m3，2050年缺水160亿m3左右，枯水年份还要增多。由此可见，用水需求已超出了黄河水资源的承载实力，黄河流域水危机的冲突将会越来越突出。为了缓解黄河流域水资源供需冲突和黄河下游断流形势，国家计委、水利部颁布实施了黄河水量调度管理方法和黄河干流水量安排方案，并于11019年初，黄河水利委员会成立了水调局，从11019年3月17日起先，对黄河供水实行统一管理和有安排的调配，自此以后，黄河下游未出现断流现象。2 管理中存在的问题表现自实行水量统一调度以来，黄河下游断流现象虽然未再出现，但由于黄河属资源性缺水地区，加之流域统一管理
4、非常薄弱，黄河断流问题并没有从根本上解决，其详细表现主要是：2.1在管理体制上，流域机构的法律地位和权限尚未明确，缺乏广泛的水行政管理权依据流域机构“三定”方案，流域机构只是水利部的派出机构，而不是一级行政单位，它只能依据水利部的授权在本流域内行使水行政管理权。既然是授权，就不行能有完全的“权”，它因授权而具有的管理职能就确定不会跟法律确定的水行政主管部门的水行政管理职能一样，它的职能范围要比后者窄许多，因而就不行能对本流域的水资源进行有效的管理。较为突出的例子就是在每年用水高峰的46月份，为了争抢黄河水，即使是黄河系统管理的引黄涵闸，也时常受到地方行政干预而难以按安排调度运行，使原本并不困难
5、的引水变得困难而无奈，给黄河水资源管理工作平添了很多被动和难度。2.2 在用水机制上，不激励节水的机制，使得黄河水资源奢侈严峻我国现有的用水机制的一个突出特点就是：节水无奖、奢侈不罚、用多用少一个样。这样的用水机制让人感觉到用水多少与自己的经济利益关系不大，同时黄河水资源费尚未征收、水价又偏低，加上节水“投入成本较大”，运用水单位感觉到节水收益甚少，甚至不但不收益还要“赔本”，在现实中，搞节水与多用水的费用比起来，在许多状况下，多用水比搞节水措施费用要低许多，在市场经济下，谁情愿去多化那份钱。所以，人们都明白黄河水资源的供需冲突，已严峻影响了沿黄两岸人民群众的生活、工农业的生产及发展，可是在节
6、水上，谁也不愿做“第一个吃螃蟹”的人。于是，农业浇灌中仍是大水漫灌；各类引黄灌区工程不配套，渠道及建筑物老化、失修，渠道衬砌状况差，也任由它跑、冒、滴、漏；工业用水中单位耗水量偏高，也不去提高水的重复利用率。可以说黄河水资源的大量奢侈与我国现行的用水机制有很大关系。2.3 在水资源管理方式上，仍是简洁粗放、低水平的管理其主要表现有三：第一，黄河部门对黄河水资源缺乏强有力的约束机制和管理手段，难以限制和协调用水户的取水，以至在取水过程中存在着用水户的计量设施施测误差很大，有些用水户在取用黄河水时甚至根本没有安装计量设施，用水户们瞒报、虚报或不报实际取水量的现象时常发生；其次，基层管理人员责任心不
7、强，在引水过程中不去实测引水流量，有的只是目测或者干脆坐在办公室里“估计”，另外还有一部分基层管理人员对计量设施的计量方法、技术原理和操作规程等学问驾驭的很少；第三、黄河部门只管放水，而很少真正驾驭引水的用途、水的利用效率、水量的超指标引水以及用水户的节水措施等。这样的管理方式难以对黄河水资源的开发、利用及爱护实施有效的科学管理，也难以运用水户在水资源管理和爱护方面真正信任和听从黄河水资源管理部门，从而使黄河部门的职责和权威无法真正到位。2.4 在黄河水资源管理体系上，黄河系统内仍存在着“多龙管水”，管理体制尚未理顺专家们早就呼吁，应对水资源实行统一的权属管理。这一理论当然是针对水资源的区域管
8、理与流域管理而言的，但是，我认为它也应当包括水资源的“归口”管理，而在我们黄河系统内，“管”水的口还真不少，比如黄河取水许可、水量调度、水质管理权分别隶属于不同部门。就拿山东局各局属单位来说吧，水政（水资源）科、防办（有的局是工管科、有的局是涵闸科）都从不同角度对黄河水资源进行管理，水政（水资源）科一般负责年度取水安排、取水许可、安排用水节约用水状况统计、水费征收，每月要填报逐日取水量用报表，年终对全年取水进行汇总、总结；防办（有的局是工管科、有的局是涵闸科）一般负责水量调度、水量安排、涵闸修理管理等，每月有涵闸（虹吸）逐日放水量月报表，年底还有涵闸资料整编。虽然各口管理的侧重点有所不同，但归
9、根究竟都是对水资源的管理，各口在管理中工作中难免有所重复，不但增加了工作量，不利于减员增效，也简单在实际工作中造成推诿，甚至扯皮，更主要的是多部门管理，影响了水资源管理效能的发挥。2.5 在黄河水资源管理的法律保障上，立法滞后，配套法规不健全由于黄河实行流域管理，黄河水利委员会只是水利部的派出机构，在制订有关法规、政策时，既无政府牢靠，又无人大可依，所以在有关法规、政策的制订和出台上往往要相对滞后并且难度很大，使黄河水资源的开发、利用、管理和爱护缺乏强有力的法律依据，最典型的例子就是征收黄河水资源费的法律依据问题，新水法规定：“实施取水许可制度和征收管理水资源费的详细方法，由国务院规定”，新水
10、法已颁布实施近七年了，也未见关于黄河水资源费征收的有关规定。3.几点建议或看法3.1在法律上确认流域机构的法律地位和权限，理顺黄河水资源管理体制由于流域机构在法律上没有明确的法律地位和权限，缺乏完全意义上的水行政管理权，因而非常不利于黄河水资源的管理，给黄河水量调配、水质爱护以及开发利用工作造成很大的被动。当时国家设立流域机构，本意是想更好地管理流域水资源，现在因为流域机构缺乏法律上的“名份”而影响和束缚了流域水资源的管理，因而应当通过法律程序给流域机构一个“名份”。专家们针对黄河断流、水资源供需冲突日益突出等问题，早就呼吁：建立以流域为单元的水资源爱护统一管理体制；对水资源实行统一的权属管理
11、，以实现防洪、供水、用水、储水、节水、排水、水资源爱护、污水处理与回用、地下水回灌一体化管理。在建立这种管理体制的同时，应加强管理力度，完善制约机制，对内要全面提高水资源管理人员素养，对外要加强用水监督和检查，建立一套需水供水取水用水调查（报告）的程序，只有这样，才能使我国有限的水资源得到有效、合理的利用，缓解水危机的冲突。鉴于黄河系统内部多口管水的状况，建议有关部门尽快予以理顺，该合并的口就合并，该集中的权就集中，真正建立起一个上下理顺、对口管理、职责分明、权限清楚的黄河水资源管理体系。3.2、坚持开源节流和爱护并重，把节约用水放在首位黄河多年平均河川径流量已确定，黄河水资源冲突也越来越突出
12、，要想增加黄河水资源的可供利用量，利用多种水源，建设南水北调工程等措施未尝不行，但俗话说“远水解不了近渴”，那终归是权宜之计、无奈之举，作为中国其次大河的黄河，其水资源的开发利用必需从长远计，从许久计。前面已经提到，黄河水资源奢侈严峻，农业用水占全部用水量的92%，节水潜力比较大。因而应当把节水放在首位，完善用水机制，对各类用水实行定额管理，对超定额用水实行累进加价，对奢侈水资源行为实行惩处性水价，同时对节水突出者进行表彰和嘉奖，提高水资源的利用率，尤其是农业用水的运用率，主动兴建喷灌、微灌、滴灌设施，主动推行节水设施及技术，同时对新建、改建项目加大督查力度，督促其运用国家定点节水产品，使节水
13、行动进入每个行业、每个领域，实行有力、有效的措施使黄河水质不受污染，从坚持可持续发展战略的角度去管理水资源。3.3、建立和完善黄河水资源管理法规，为管理黄河水资源供应法律依据目前有关黄河水资源管理和爱护的法律法规很少，也很不配套，很难实现真正意义上的“依法治河”、“依法管水”，另外由于地方爱护主义思想的存在，也使一些有关黄河水资源管理的法规、规定很难出台。黄河是我们中华民族的黄河，我们在依靠行政、经济手段对其实施管理的同时更应当依靠法律来对其进行管理。因此应当尽快出台流域法、黄河法、水资源管理条例、黄河水资源费征收方法、黄河下地水资源管理方法、黄河节约用水管理方法、黄河水量统一调度方法等，为黄河的水资源管理供应法律依据，使黄河恒久造福中华民族。作者：聂伟杰 ，男 ，助理工程师；高进步，男，工程师；朱朝明，男，工程师；刘涛，男，技术员。工作单位：齐河黄河河务局 第10页 共10页第 10 页 共 10 页第 10 页 共 10 页第 10 页 共 10 页第 10 页 共 10 页第 10 页 共 10 页第 10 页 共 10 页第 10 页 共 10 页第 10 页 共 10 页第 10 页 共 10 页第 10 页 共 10 页