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1、司法体制改革浅见 司法体制改革浅见 近几年，为了确保司法公正，国家有关方面特殊是最高法院实行了一系列的方 法和措施，对司法不公的现象进行治理，但从现时的状况来看，治理的成效难以 令人满足。究其缘由，当然是多方面的，但只要我们深化视察，追根溯源，就不 难发觉，现实生活中发生的司法不公甚至腐败行为，多半是源于制度上的缺陷。 也就是说，造成司法不公屡禁不止的最关键和最具有确定性的因素就是在我们国 家目前尚未建立起能够保证明现司法公正的司法体制。 笔者拟就现代司法体制的 本质要求和我国现行司法体制的现状及其对司法公正的不良影响、司法体制的改 革方向谈几点粗浅的看法。 一、现代司法体制的本质要求和中国现
2、行司法体制的现状 国家司法体制作为一种组织制度，从本质上说是对国家司法权力和职能的 一种授予和配置，而司法权作为一种运用法律裁判案件的权力，则在于其必需具 有中立性、正值性和终极性。因此，确立司法体制，就必需满意司法权的这一特 质，只有确立了这样一种体制，才有可能保证司法权的良性运行和司法职能的正 常发挥。世界上法制比较健全的国家，基本都是根据司法权的这一特质来构建其 司法体制的，它们的司法实践也有力地证明白根据这一特质构建的司法体制是完 全适合司法工作的本质要求和内在规律的， 是行之有效的。而深化分析我国现行 司法体制的结构，其实不难发觉，它与其本应具有的中立性、正值性、终极性的 本质要求是
3、有相当差距的。首先，从外部来看，我国司法机关在领导体制上实行 的是“块块领导”，司法隶届于行政管辖区域，在人事管理和组织关系方面适用 的是地方主管、上级司法机关协管的传统十部管理制度，法官的资格、待遇、职 级、嘉奖、晋升等均适用国家行政十部的管理模式，法院十部的选拔、升降大权 事实上操纵在地方长官的手中；在经费管理体制上，法院和其他行政机关一样采 取地方经费包十，财政基本上依靠地方，法院的部门利益与地方的团体利益实际 上有一种相互依附的关系。其次，从法院内部的审判管理来看，也带有深厚的行 政管理色调，长期以来，实行“层层审批，层层把关”的审判管理机制，审与判 分别，主审法官不具有职业上的独立人
4、格， 审判程序的启动、运作和终结几乎都 听命于庭领导和院领导的行政吩咐， 判决书事实上成了 一个行政确定。同时在上 下级法院之间也存在着一种届于典型行政手段的案件请示汇报制度，下级听从上 级的行政规则在司法程序中被滥用。全部这些，必定使司法权产生扭曲、变形， 导致其偏离中立性、终极性的本质要求，从而丢失其应有的公正性和权威性。 二、中国现行司法体制对实现司法公正的制约 司法体制的缺陷，导致了司法权在运行过程中始终有一种不良状态与其相 伴始终，最终制约着司法公正的实现，主要表现在： 司法地方化，破坏法制统一。前已述及，目前我国地方各级人民法 院隶届于行政管辖区域，法院的人、财、物也由地方供应，这
5、就确定了国家设在 地方的法院在很大程度上变成了地方政府的司法工具，成了地方的法院。因此， 在国家整体利益和地方利益发生冲突的状况下，地方政府出于维护本地利益的考 虑，必定会利用手中的权力对法院施加影响，进行十预，甚至干脆下达吩咐。而 法院也不得不屈从于地方的权势，作出有利于地方的裁决。另一方面，法院为了 自身的部门利益或者法官为了个人职位的升迁， 在实际工作中往往也会出现主动 请缨，为地方党政机关或地方中心工作保驾护航，充当地方利益爱护神的状况， 从而完全背离了审判机关本应坚持的中立性原则。 凡此种种，必定造成司法权的 地方割据，从而衍生地方爱护主义，破坏司法权的全国统一，损害法制的形象， 影
6、响司法公正。 阻碍法官公正意识的培育。司法公正在很大程度上要取决于法官对 正义的孜孜追求。因此，在法官中培育忠于法律、追求公正的理念，应当是司法 公正的必要条件。而法官这种公正理念的培育，仅靠法官自身加强学习和修养是 不够的，还必需在全社会形成一种有利于培育这种理念的社会大环境，合理的制 度设计有利于形成培育这种公正理念的社会环境，反之,则相反。勿庸讳言，我 国目前的这种司法体制对法官公正意识的培育起到的只能是一种制约的作用。最 明显的就是法官不具有独立的职业人格，无论是权利的行使还是责任的担当都难 以促进法官培育这种公正理念。首先，从权利方面来说，一方面，法官权利的行 使受到多方制约，其对正
7、义的追求和对法律的精深理解， 并不能保证他就能作出 公正的判决，在内、外权势的夹击下，坚持正义往往会成为法官的一种奢望。另 一方面，层层审批的行政化做法，必定滋长法官的依靠性，涣散其工作责任心， 因此从责任的担当来说，由于裁判的作出是多人的共同行为， 一旦出现错案，它 就成了人人有责任，但人人乂都无法担当责任的局面， 这就为法官上交冲突、推 卸责任供应了便利。长此以往，法官在内外权势压制和制度放松对公正执法责任 的约束致使公正失衡的环境中呆久了，他在面对各种的不当十预时也就会变得习 以为常，渐渐失去一个法官的灵魂，从而被司空见惯的东西麻木，进而顺理成意 地屈从于各种虚假有害的意识，把公正这种天
8、职的要求抛至九霄云外， 完全背弃 了法官个人对自己的社会主义的担当，甚至还同流合污，助纣为虐。试想，假如 一国的司法驾驭在缺乏公正理念的司法者手中，司法公正还能成为一种普遍的追 求吗？法治观念难以确立，动摇司法公正的社会基础。在法治秩序中，法 律不仅意味着公允正义，而且代表着一种希望，它成了人们信仰结构的组成部分， 它值得人们去信任，去依靠，去为之牺牲，因此，在民众中确立法治观念，才是 司法公正的真正源泉。而法治观念的确立，在很大程度上取决于司法权威的确立。 在我国碍于司法体制的支配，法律至上观念难以形成，法律无用的观念到处充满， 老白姓有了纠纷和冲突，首先想到的往往不是通过正值的司法途径寻求
9、解决，而 是寻求相关领导或某种关系的支持和帮助，恳求他们出面十预，即使案件到了法 院，也想方设法托人说情。这实际表明白老白姓对国家法律没有信念， 对司法机 关没有信念。“法律公信力的丢失，社会法治意识的淡薄，干脆导致公民、法人 对国家法律和人民法院裁判的漠视。生效裁判不能执行，审判权威也就不存在， 法律尊严也就无存，司法公正也就无本。” 1法官队伍无法吸引高素养 人才的加入，也成为制约实现司法公正的关键。法律的实施，在很大程度上，必 须依靠于司法主体。我国的司法实践表明，法律能否得到正确的实施、执法严与 不严、公与不公，在相当程度上取决于执法人员的人格状态， 取决于执法人员的 素养水平。2因此
10、，建立一支高素养的执法队伍，是确保司法公正至为关键的 因素。而要建立一支高素养的执法队伍，就必需建立一个能有效吸引高素养人才 的机制。明显，我国目前仍不具备这样的机制，无论是法官的社会地位、职业人 格、薪金待遇还是职业保障，都不足以对高素养的法律人才形成吸引力。首先， 从法官的社会地位来看，中国司法机关宪政地位的低下，必定造成中国法官社会 地位的赢弱。与其他社会阶层相比，中国法官不具有任何优越的制度条件， 无论 是作为整体还是作为个体，中国法官都不具有影响与制约社会主导政治力气的常 规渠道和基本条件，中国法官在中国社会治理过程中表现出明显的政治功能缺 失,这与法治国家法官作为社会政治结构中的主
11、要力气, 干脆参加并实际影响国 家政治民主制度的运作形成显明的对比。3其次，从职业人格来看，中国法官 并不具有超然的独立人格，履行职务时往往会受到内外因素的多方制肘， 法官并 不能义正词严、毫无顾忌地根据法律的要求进行裁判，自己即使有对公正的执着 追求，往往也不能变成详细的实际行动，法官完全是在扭曲人格的内外权势的夹 缝中进行工作，毫无兴奋和爱好可言。再次，从薪俸待遇来看，中国法官的薪金 待遇和福利待遇并不高于地方公务员，一些地方甚至连法官的差旅费、医疗费等 都无法保障，使法官根本无法安心供职。第四，从职业保障来看，中国法官普遍 缺乏职业平安感，任职终身制、弹劾程序法定化都远没有成为现实形态，
12、 法官因 秉公执法触犯地方利益、开罪地方政府而被撤职、调离或处分的事例大量存在。 因此，要让高素养的人才进入这样一个无社会地位、无职业平安保障、薪俸待遇 低，且正值行使职务还要看他人眼色的领域， 明显是不现实的。事实上这种体制， 不仅不能吸引高素养人才的加入，而且还会造成法院现有大量业务骨十的外流。 近几年，很多高素养的法官外流从事律师职业已是不争的事实。而司法裁判和法 官职业的特别重要性，乂确定了法官必需是法律精英和社会精英，这两者之间的 尖锐对立，确定了司法的命运绝不行能是人们所希望的志向状态。 三、现行司法体制改革的方向 通过以上分析，不难看出，公正司法的前提是司法独立，司法不能独立，
13、司法公正就难以保证，司法权威就无法树立，依法治国就难以落实。因此，切实 改革现行的司法体制，落实人民法院的宪法地位，真正保证人民法院依法独立行 使审判权，是我国走向司法公正的必由之路。 笔者认为，当前司法体制改革的方 向应是： 非地方化。目前法院的领导体制、人事管理体制和司法资源管理体 制都深深地打上了地方的烙印，人、财、物受制于地方已成为导致司法地方化倾 向的制度性障碍。因此，从体制上根除司法地方化对司法的不良影响，就成为司 法体制改革的必定选择。笔者认为，首先在领导体制上必需改目前的“块块领 导”为“条条领导”，即将地方党委对法院的领导改为由上级法院党委对下级法 院实行垂直领导。坚持党的领
14、导是我国的一大政治特色和政治优势，改革司法体 制也不能脱离党的领导，而必需坚持党的领导。但法院的功能是维护国家法律权 威和法制在全国的统一，审判权理应实行集中统一领导。法院干脆受地方党委的 领导，必定使法院的独立审判权受到限制， 导致诸如地方爱护主义、党委十涉具 体案件的审判等弊端。而将目前的地方党委对法院的领导改为法院垂直领导，将 能有效克服以上弊端，这样做既符合现行宪法的原则，乂坚持了党的领导，且在 客观上实践上也是行得通的。其次，在人事管理体制上，必需变更地方行政机关 管理法院人员编制的做法。要实行由最高法院统一负责，由最高法院依据各地法 院所实际担当的司法事务的多少，确定各地法院人员编
15、制的方法。由最高法院统 一驾驭法官以及法院其他职业的配置、调任、考评、晋升、嘉奖以及对违法违纪 人员的处分权，强化法官保障，同时统一管理法官的培训，从而有效解除地方行 政机关可能对司法造成的十涉，确立有效的抗十扰机制。再次，在司法资源管理 体制上，“实行法院的司法经费由中心统管，由中心财政全额保障法院正常的经 费来源，彻底实行收支两条线。法院所收取的诉讼费上缴中心财政，法院所 用专款源自中心财政。详细地说，每年由最高法院提出全国法院系统业务经费的 预算方案，交由全国人大审议后交中心财政执行。 最高法院再依据各地详细的情 况，逐级下拔给地方各级法院运用。 法官的待遇全国统一平衡，办案经费依据各
16、级法院的办案数量统一安排，法院基本建设及装备建设由最高法院统一规划， 分 步实施。” 4非行政化。司法权是一种具有被动性、中立性、终局性的 权力，其中立性要求法官必需保持高度的独立性，同时担当严格的责任。因此， 凸显司法特性，赋于法官独立地位和享有全权审理和裁判案件的权力，重视和强 调法官的主动精神和创建意识，保障法官的自由裁量权，是当前司法改革的重要 方向和主要目标。目前审判实践中普遍实行的“层层审批， 层层把关”的“审判 分别”的行政管理模式必需通过修改相关法律的方式予以变更。首先，在权责的 配置上要正确处理好法官的权责统一问题，摆正主审法官与合议庭、庭长、院长 以及审委会的关系，明确划分
17、院长、庭长的行政管理职责和审判职责的范围， 强 化合议庭和主审法官的职责，保障合议庭和主审法官依法独立行使审判权并担当 责任。其次，在审判管理方式上，要将审判流程管理规范化，合理配置各个环节 的权力，使各个环节的权力详细化、固定化，防止随意性，从而为审判管理权的 正确运行打下基础。再次，在上下级法院的关系上也要进行规范， 要取消目前上 下级法院之间存在的个案请示汇报制度， 即明确一个案件在没有结案之前，本案 办案人员不能向上一级法院进行案件处理状况内容等方面的汇报，以免上级法院 法官产生预断，变相剥夺当事人的上诉权。上下级法院之间只能实行审级监督。 明确上级法院只能通过上诉、申诉制度的方式对下
18、一级法院的案件进行监督。 法官职业化。法官是行使国家审判权的审判人员，手握生杀予夺、 评判是非曲直的权力，负责适用法律定纷止争，实现社会公允与正义，其地位和 作用的特别性，确定了法官除必需具备法律专业学问和职业技能外， 还必需具备 现代司法理念和职业意识，统而言之即必需是一个高度职业化的群体。为了使法 官能尽快成为一个职业群体。首先要改革目前将法官作为一般公务员管理的体 制，要依据其特别的职能作用，形成职业司法管理体制，这主要应包括法官的统 一考试、选拔、任用、晋升等方面的制度。其次，要依据法官职业的特点，严把 进人关，要确定一个明确、详细、操作性强的硬性进人标准，防止那些没有经过 正规法律培
19、训的人进入法官队伍。通过司法职业的准入途径构筑司法职业共同的 学识背景和职业意识，为司法职业共同体的形成创建前提条件。 再次，要实行法 官逐级遴选制，上级法院的法官要从下级法院的优秀法官中选拔，新进法院的人 员安排到基层法院工作，依据其素养和政绩层层选拔，建立起良性循环的机制， 以确保整个法院系统的法官均具有职业阅历的背景。第四，要厚法官之待遇，隆 法官之地位。法官地位低下，薪俸菲薄，既不利于司法主体高尚人格的培育，也 不利于在社会环境方面形成充分敬重法官人格的价值层面。5要使法官成为高 素养的职业化群体，建立和完善法官的职位保障和物质保障制度是重要的条件。 因此，必需通过提高法官地位、优厚法官待遇等方式，增加法官的职业荣誉感和 权威性，使之成为一项来之不易的职业， 吸引优秀人才的加入，从而奠定法官精 英化、职业化的基础。 第12页 共12页第 12 页 共 12 页第 12 页 共 12 页第 12 页 共 12 页第 12 页 共 12 页第 12 页 共 12 页第 12 页 共 12 页第 12 页 共 12 页第 12 页 共 12 页第 12 页 共 12 页第 12 页 共 12 页