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1、电子政务信息孤岛的生态学分析中国的政务客户端长期以来一直采用以项目为线的局部支持模式。该模式的最大问题是缺 乏垂直和水平，而地方布局被人为分开。虽然电子政务建设过程中始终强调要业务协同， 防止信息孤岛，但实际建设却缓慢而困难。当前我国电子政务建设正开始形成以总体结构 规划为主线的全局推进模式1文献调查结果有关电子政务“信息孤岛”的探讨对研究者而言并不陌生，似乎甚至是耳熟能详。在CNKI 中以“信息孤岛”为篇名检索词进行精确检索，从1979年至2010年总计有229篇论文，其 中最早的产生于1996年;在此基础上加入“电子政务”为篇名检索词进行精确的在结果中 检索，得出22篇论文，以同样的方式用
2、“电子政务”同义词“电子政府”进行检索,返回结 果为0篇。因此基本可认为这22篇文章是较专门地研究电子政务“信息孤岛”问题的主 要成果。继续扩大检索范围，以“信息孤岛”为关键词检索词进行精确检索，从1979年至 2010年总计有1779篇论文，其中最早的产生于1995年;在此基础上加入“电子政务”为关 键词检索词进行精确的在结果中检索，得出300篇论文，以同样的方式用“电子政务”同义 词“电子政府”进行检索,返回结果为12篇,通过逐篇检索,这12篇论文有11篇在前300 篇论文中存在，故以“电子政务”和其同义词为关键词检索词的检索结果总计有301篇。 文献调查结果的对比图如图1所示。文献调查的
3、结果告诉我们，“信息孤岛”现象的存在非常普遍，涉及理工、农医、经管、信 息和教育诸多领域,也正因为如此,它成了一个广受关注的问题。但是相对于其关注度,专 门针对信息孤岛的研究的比例则不高，只有12.9%(229:1779),而且分散在相当广泛的领域。 专门以电子政务中的“信息孤岛”问题为研究对象的更显稀少，只占专门研究“信息孤岛” 问题的9.6%(22:229)。相对目前如火如荼的电子政务建设和研究状况而言，寥寥可数的电 子政务“信息孤岛”问题探索成果着实不多。在电子政务的发展历程中，一旦进入政府和 社会公众的双向交互阶段,政府进行网络事务处理,政府部门之间开始在线的交互协作，信 息共享就成为
4、必须依赖的物质基础，而信息共享的达成又必须建立在“信息孤岛”破除的 基础上，因此研究“信息孤岛”的破除，不只是一个有所为的问题，更是一个具有当务之急 的应有所为的问题。在众多研究电子政务“信息孤岛”的成果中，目前较少有与“信息生态”做关联研究的。 是否“信息孤岛”与“信息生态”之间本来就确无关系可言呢?要回答这个问题，我们有必 要先了解“信息生态”的涵义。信息生态理论的早期提出者Thomas H.Davenport (1997)指 出信息生态是“信息的整体管理”，有效的信息生态管理就包括“不同类型信息的集成” 这一要素2信息岛的生态学分析框架从生态学角度分析电子政务信息孤岛,可以从静态和动态两
5、个方面形成分析框架2. 1信息孤岛的静态结构分析信息孤岛是一种孤岛式信息生态系统,可以从信息人、信息流和信息环境三方面分析其静 态结构。其中信息人是信息孤岛中的主体,信息流是客体，信息环境是信息孤岛所依赖的内 外条件的总和。静态分析框架的视图如图2所示。2.2建设公共电子政务资源库电子政务信息孤岛的动态分析应该包括两个方面，第一方面是信息孤岛在信息环境作用下 的内部信息流运动过程分析，第二方面是信息孤岛在实现互联互通时信息流的运动及由原 有多个信息孤岛构成的新的信息生态系统同信息环境的互动过程分析。在互联互通状态下，原本只流动于孤岛内部的信息流可以向外流动,与其他的信息系统进行 数据交换。但从
6、安全的角度考虑,跨系统的数据交换应该是通过信息供应职能实现，信息传 输职能只服务于本系统,不具有直接接受外部信息的职能。信息传输除完成对信息消费的 传送职能外,还应向相应的公共政务信息资源库存入信息。公共政务信息资源库根据各信 息系统的业务相关性存储数据,是一组反映信息流静态结构的数据库和数据仓库的集合，同 时它还接收信息分解过程中释放的信息,形成电子政务信息资源的历史数据，以供后续的查 阅和再利用。信息资源库的存在为不同的应用系统间的数据共享提供了另一种方式，当不 同应用系统不适合以直接的方式进行信息交换时，则可以通过访问公共政务信息资源库以 获得其他部门的信息。相对于信息孤岛，互联互通状态
7、下具有整合特征的各信息系统与信 息环境的互动关系更为密切。一方面，由于处于一个统一的信息环境中，单个信息系统会对 环境中自己处于弱势的条件非常敏感，因而会尽力投入资源以使自身水平与环境要求保持 一致。如在信息化资金、信息技术和人才培养方面，信息系统会加大投入以保证达到同层 次所要求的水平。另一方面,单个信息系统对信息环境的影响力较弱的局面会有所改变,为 提高信息共享的效能,各信息系统会形成要求信息政策与法规、行政管理体制和行政文化 等制度因素予以改变的意愿，这一意愿的影响力显然会大大高于信息孤岛状态下单个信息 系统所能产生的影响力。3消除信息孤岛的基本主张如何减少电子政务信息孤岛带来的危害,乃
8、至进一步消除信息孤岛，一直是学界深为关注的 课题。笔者拟从信息生态的角度对信息孤岛的消除提几点看法。4生物过程分析从信息生态的视角研究信息孤岛的消除，追求的是目的与手段的统一。通过对孤岛所对应 的信息生态系统的分析,寻求一个科学的信息人、信息流和信息环境相互适应并共同进化 的可持续发展模式。而信息生态所提出的整体性研究方法,宏观考察和分析信息生态系统 诸要素的构成、相互关系及动态发展,又为实现其目的提供了有力的手段。(1)信息传输和信息消费的系统构成说明信息人作为孤岛式信息生态系统中的主体，由个体的自然人、群体或组织构成，他们在系统 中可以分别承担信息供应、信息传输、信息消费和信息分解四项职能
9、，信息供应是对信息 的吸收和加工，信息传输负责对信息的存储和传播，信息消费是对信息的搜索和利用，信息 分解负责对信息的释放或删除(2)行政岗位的信息流信息流是孤岛式信息生态系统中的客体,是信息内容及其运动状态的统一体。信息流是信 息人的工作对象,其内容和形式能反映信息人的信息行为。信息孤岛中的信息流具有四个 特性。连接性。信息流一般具有双重身份，在充当一信息人的信息输出同时也成为另一 信息人所需的信息输入，因此它具有连接不同信息人的作用。在电子政务信息孤岛中，信息 工作的各项职能随行政岗位分配到不同的信息人身上,从信息管理角度而言,这些信息人之 间的联系纽带就是信息流。反馈性。信息流的内容和形
10、式是对信息人工作状态的一种反 映，信息人对工作状态的调整通过信息流的反馈这一控制机制实现。信息系统的控制机制 允许信息流在输送出去后又把作用结果返送回来,然后将调整后的信息流再次输出，以此起 到达到符合预期目的的控制作用。信息孤岛作为一个独立的信息系统，其信息流显然具有 这种反馈性的特征。时序性。信息孤岛中的信息流伴随着信息系统中的业务流程的执行 而运动，由于业务流程的执行必遵循一定的先后顺序，因此信息流在运动过程中表现出时序 性。对于孤岛式信息系统而言，由于信息共享程度很低,一个信息流被同时使用的情况较为 少见，因此信息孤岛中的信息流多表现为时序特征,而非开放式信息系统中更为复杂的时空 变动
11、特征。(4)封闭性。所有的信息流都存在使用边界,这是由信息流在内容上具有生命周 期的特点所决定的。一个开放式的信息系统中的信息流会得到更多的使用，具有更长的生 命周期,而信息孤岛中的信息流的生命周期则被缩短，因为它在完成了信息孤岛所赋予的职 能之后,无法或者难以被外部系统所使用，表现出明显的封闭性。(3)信息孤岛的形成电子政务信息孤岛作为一个特殊的信息生态系统,其存在和特定的信息环境是关联在一起 的。这个信息环境是多因子集合，包括信息政策与法规、政府行政管理体制、行政文化、 信息化资金投入、信息技术水平、信息人力资源状况、与本系统相关的政府信息的时空分 布状况等因素。电子政务信息孤岛所对应的行
12、政组织往往只是庞大的行政体系中的一个微 小子集,而信息环境的构成因素则基本源于这一组织的外部，因此主要的是信息孤岛在信息 环境的影响下形成自己的信息化发展模式。信息环境对信息孤岛的影响体现在正反两个方 面。就其正面影响而言，行政组织的信息化水平在环境因素的推动下取得进步,如常见的信 息化发展中的部门领先和地区领先的情况,就能在其所处的信息环境中发现有利因素。就 其负面影响而言，当信息环境中的诸因素对信息生态系统的影响力出现不均衡的时候，信息 孤岛的孤立化程度会加剧。信息环境诸因素对信息生态系统的影响力是不一样的，以上述 因素为例，变化较大的因素如资金、技术、人力等对于拉大行政组织间的信息化差距
13、作用较大而且迅速，而政策法规、管理体制和文化这些因素的作用则表现不那么明显而且缓慢。 当政府在信息化过程中重视资金、技术等硬条件的投入而忽视制度安排上的软因素时，信 息孤岛的问题实际变得更严重。(1)政府信息孤岛的内部构成要素如静态分析所述，作为孤立信息生态系统存在的信息孤岛是信息人、信息流和信息环境互 动的产物。信息人的角色通过其承担的信息职能而具体化,不同的信息职能之间以信息流 为纽带共同实现行政组织的信息管理,这种信息管理在信息环境诸要素的作用下构成一个 封闭的系统,其框架视图如图3所示。该框架中，需重点明确的是信息系统与信息环境的关 系。一般认为,信息孤岛的形成有其内外两方面的原因。就
14、其内部原因而言，是因为信息系 统所对应的政府业务的独立性,这和政府行政职能的分割密切相关。其外部原因，则是信息 环境中的诸多制约因素并不支持政务系统间的信息互联，再加上各种资源性条件方面的差 异，导致了政府部门间信息化发展的不均衡,从而出现信息孤岛。从信息生态的视角看，信 息孤岛中信息系统对信息环境的反作用力要明显弱于环境对其的影响，单个信息系统无法 改变信息环境中的制度性因素，如政策法规、管理体制和组织文化,相反只能被动接受这些 制度安排并形成相应的信息管理模式。如果制度性因素并不鼓励不同的信息系统间的互联 互通,则随着组织的信息化水平提高,信息孤岛的程度还会进一步加深。(2)之间的互联电子
15、政务的互联互通一般是指不同的电子政务网络之间的互联,针对信息孤岛，则是指具有 业务相关性的不同的信息系统和数据库之间可以进行信息的共享与交换，形成基于共享的 新的应用系统(1)信息生态系统的构建。我国政府，信息生态系统的“独立”是指政府部门本身的业务不需要(或极少需要)与其他政府部门业 务有所交互,所处的信息环境有较大的独特性，由此导致信息生态系统存在于一个封闭而稳 定的状态。独立的信息生态系统不是信息孤岛，在我国政府的纵向业务领域和一些特殊的 政府部门，就存在大量的独立系统,从业务范围和信息安全等角度考虑,维持其独立性是更 可取的选择。“孤立”的信息生态系统就是信息孤岛，这些系统的最大特点就
16、是一方面它 无法与外部业务进行信息共享和交换,另一方面它在业务上却需要同外部业务保持协同,进 行不同程度的信息共享，因此对于这些信息生态系统则应消除彼此间的“孤立”状态,实现 互联互通。(2)信息生态系统的构建信息生态所提出的整体管理信息和对不同类型信息的集成为信息孤岛的消除提供了指导策 略。信息生态认为所有参与或影响组织信息管理活动的因素均从属于信息生态的构成集合, 并且这些因素之间存在直接或间接的联系与相互作用，共同形成反映组织信息管理模式的信息生态系统。电子政务信息孤岛从存在向互联互通转变,实质是一个信息生态系统组成 因素的角色范围扩大、联系渠道增加和相互影响加深的过程,该过程的实现必须要用整体 观点看待孤岛消除中信息人、信息流和信息环境的存在、交互及变化，(3)根据信息生态发展的愿景，可持续发展将导致孤岛的可持续发展信息孤岛的消除是在对信息人、信息流和信息环境整体认知的基础上所开展的系统性工程, 但是由于“信息环境总是处于不断变化之中”