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1、清代知县与知县的人事清代的地方政权分为四个层次：省、路、政、区（包括直隶州）。中央政令通过省、道、 府而达于州县,通过州县而达于民。因此,县级政权是直接对民的施政机关,它在各级政权 中具有特殊的地位。清朝统治者认为，“天下之治乱，视郡县而已”，而中央和省、道、府 的职能“皆以整饬州县之治为治”。中央和省、道、府等上级机关都拥有对县官的监督、 考查、节制之权。因此，如何管理好县政，是每一位州县官员都必须认真对待的问题。县政 管理既包括民事管理、财政管理、司法管理，又包括机关行政事务管理，诸如县衙财务管理、 人事管理、文书管理和办事规则之类。但无论何种管理，都突出一个对人的管理。尽管清 代官员对这
2、些管理的探索极不系统，但在行政管理方面仍有许多有益的探索,在中国行政管 理学的发展史上是不可忽视的。本文试图对清代县衙机关的人事管理做一初步考察。管理书吏、衙役的目清代县级政权机关是指知县衙门和知州衙门，我们以知县衙门为代表。知县是一县的最高 官员，是人事管理的主体。知县衙门人事管理对象有两种人:一是书吏,二是衙役等人。书吏是专门从事文书工作的文 职人员，他们不是国家品官,是一种职役,从识字的农民中佥充。国家有系统的书吏制度,充 当五年书吏而无过错者,有资格参加吏部举行的授职考试,考试合格者,授予八品至九品官 衔，在有关机构充当杂职官。县衙的书吏按吏、户、礼、兵、开IJ、工六房设置，按知县的指
3、 令工作。每房有一掌案书吏负责。书吏的特点:其一是熟练掌握国家有关的法令、文书，为 知县起草对问题的处理意见，因此,可以充分地利用法律条文的伸缩性和若干文件的抵触之 处做弊。其二是书吏多为土著，对当地的风俗、地理、人情、士绅、土豪乃至盗匪的情况 十分熟悉。而且书吏与书吏、书吏与衙役、书吏与士绅、土豪之间往往结成关系网。有的 书吏甚至盘踞衙门十年、数十年，长期把持衙门，知县亦无可奈何。正因为如此，如何管理 好书吏，是知县不容回避的问题。第二类人员是衙役。衙役包括民壮、皂隶和捕快。民壮 （亦称民班），是从县内民户中佥充的武装人员，用于维护地方治安;,皂隶（又称皂班），有站 堂的堂役、看门通报的门子
4、和受知县个人役使的长随等;捕快（又称快班），包括马快和步快, 司缉捕犯人、传呼与案件有关人员之职。书吏和衙役统称“三班六房”，是知县衙门的主 要办事人员。管理的目的,总的说来是为了防止弊端,具体地说有三个目的:其一是防止吏役作弊,缓和社 会矛盾。县官主持地方政务，有安辑地方之责，而“衙门自书吏而下，无一事不欲得钱，无一 人不欲作弊”出于这样的管理目的,管理原则也就十分清楚。综观有关记载,所有论者都认为,把吏役严 格置于知县的掌握之中，不许其擅自妄为是管理的重要原则。田文镜曾在钦颁州县须知 中立“防胥吏” 一目，突出“驾驭”二字。他指此本官严于稽查，善于驾驭，“则奸猾者亦 皆畏法而敛迹,否则，纵
5、恣无忌，虽勤慎者,且相率而效尤”表心示范，助知县规范自己生活以防弊为目的的人事管理,要求知县在管理书吏时, 首先要了解书吏的作弊途径和方法。书 吏分房办事，主要从事“查案办稿”和外出“勾摄公事”，其做弊亦在此间。所谓查案办稿,就是对知县交办之事,首先查阅文件，找出处理问题的依据,然后依据文件与 所办事项对号,写出处理意见的草案，供知县参考。在查案办稿的过程中，就可以利用国家 律令、则例，舞文弄法，作弊取利。他们每办一事都要向当事者索贿，“贿赂已盈，即呈出较 轻之案;索诈不遂，即呈出较重之案”幕僚是由知县私人雇幕,并且只对知县个人负责,用幕僚帮助知县佐理六房文案,可以防止 书吏任意妄为。幕僚的设
6、立与六房相对应。书吏分六房，幕僚分六席，按席面大小，“少者 二三人、最多不过数人”。有才能的幕僚，必须用丰厚的脩金聘用，尤其是刑名钱谷两席， 事重而繁,政务卓劣,关系到知县的考成和前途,必用重金才能聘得。对幕僚的选聘标准 是，“品行端洁,学问优长，既历练于事情,更精卓于见识者”对于外出“勾摄公事”的书吏更要严格控制。外差书吏往往依仗官府的势力在外招摇撞骗, 肆行敲诈勒索。防止的办法,首先是要避免差遣书更勾摄公事,这是许多官员在谈到限制书 吏时提出的主张。尤其避免书吏下乡征收田赋，他们往往以一科十，加重人民负担。因此， 许多知县都采用“自封投柜”的办法征收田赋。这种办法就是在事先将各户纳银数量公
7、布 于众,让纳税人把足色足数银两包好，写上姓名和银数，自行投入县衙门口锁好的柜中，傍晚, 由知县亲自带领可信之人开柜、开封、登记,不许书吏中介，以免其从中敲诈中饱。必不得 已派书吏出差,要实行严格的牌票制度,承差书吏以牌票为勾摄公事的依据。票内写明承差 书吏姓名，不许转借他人;写明找何人办何事,不许勾摄票外之人;注明牌票有效时限,用毕 收回，过期无效。同时还提倡百姓告发做弊的书吏。道咸年间在四川任职的刘衡曾张榜于 民,把书吏下乡的有关纪律公布于众,令百姓发现有违上项者,可径赴官府鸣锣告状,不须衙 役和书吏通报，以免其从中阻隔。知县听到锣声即升堂问事，并严惩违纪书吏无论对在衙书吏还是对承差外出书
8、吏的管理,首先要求知县自身廉洁,率己正下，否则，“一 有罅漏，群起而乘之”知县衙门的一切事务,无不经书吏之手,从某种意义上说,县政管理主要是管理书吏。清代 著名知县汪辉祖说过：“一县之众,从何处治起,先治书胥而已”加强衙役管理衙役主要是指三班六房中的皂隶、捕快、长随（包括门子和家人）。这类人在清代的法律中 属于贱民。所谓贱民，是与“良人”相对而言的，在法律上不与良人平等。如不得与良人通 婚,子孙世代为贱民,不许改业,不许到官学读书,不许参加科举考试,不许做官,尤其不许隐 瞒贱民身份。贱民的法律地位就决定了他们是社会的最底层。因此,他们在前途方面无所 追求，也不怕把他们的身份贬得再低,所以在敲诈
9、勒索方面是无所顾忌的。他们的社会地位 决定他们只能“求富”，而不能“求贵”。清代官员是这样描绘他们的：“不顾急公，只图 作弊,不可以理喻,不可以情动,不可以德化,不可以恩结,所畏者法而已”其一、加强牌票管理，严格限制衙役外出。规定衙役一律集中住宿，晚饭后一般不准出门。 有事出门，必须在门房登记:何时出去，去何处，做何事，何时回来,一一登记明白。出外勾摄 公事,必须有牌票为凭,无牌票者，即使身着公服,亦不得勾摄公事。凭票办理公事,要限期 缴票，以各班衙役奉票催办事件或拘提人犯,俱照路途远近，依限回销”其二、严格禁止衙役滥用私刑。清代刑罚分为笞、杖、徒、流、斩、绞等类，知县作为县 级法官只对笞刑和
10、杖刑有终审权,其它必须申报上级司法机构。衙役在县官的指令下对犯 人施笞杖之刑,无权擅自用刑。同时,在审理案件时,要传呼地保和有关证人，传呼时,对这 班人等不许锁链加身。但在执行公务时，衙役为了敲诈恫吓，往往滥用刑具，滥施刑罚。为 了约束衙役，知县置堂簿一本，“当堂如何分咐，及在堂所出签票、差役期限,并用刑起数以 及一切办理施行事件”皆要“登记明白”，如有违误，“查出定加重责”其三、严禁衙役书吏勾结。首先要防止门子向外透风。门子亦称家人，是为县官执鞭坠镣 的家奴，但往往预先得知知县意图，因此必须提防。“凡门子在署内伺候，每每为书办、衙 役探听本官之意，以便在外撞惑,故有事无庸问他，即与幕友商议事件,亦要避他,恐其传言 也”其四、是防止衙役等人与土豪勾结，左右官府。地方土豪往往是与衙门公差及地痞匪类勾 结一气的。据载，“土豪何其能自豪?有胥为窟，有豪役为朋，有豪宗为盟主,遂岸然争豪闾 左矣”清代的国家政权是封建地主阶级的政权，以私有制为基础的国家机关的管理不可避免地渗 透着利己主义的腐朽性。因此，在表面上强调严管的同时，又强调不必过严。对被控告的书 吏，主张“必应批提”，否则激化矛盾;而在处理时却“外似刻薄，实则保全”，因为他们 “禁不起风浪也”