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1、当前形势下三公经费信息公开和控制存在的问题及对策近年来，按照国家有关要求，政府、机关、事业单位压缩“三公”预算，控制“三公”支 出，开放“三公”信息，发挥一定作用。特别是2012年以来，国家治理“三公”经费全 面提速，各地“三公”经费的支出有了较大幅度降低。以中央本级为例，2013年“三公” 经费财政拨款预算较上年减少了 L26亿元。探讨“三公”经费的控制与监管问题，对于 进一步提升政府机关公信力，提高事业单位服务质量和社会满意度，切实转变工作作风， 规范使用和逐年降低“三公”消费，进一步遏制浪费和腐败具有重要作用。一、没有对“三公”经费进行管理和监督的客观需要，单次运行以单 一行为单“三公”
2、经费的实质，是国家机关及其工作人员使用财政资金为其行政性公务行为提供条 件和便利的消费行为，这种消费本身具有一定的必要性，因为具备适度的工作条件，如公 务用车、公务接待、出国考察等，其根本目的是为了提高公共管理的效率，也是一种必要 的花费。但由于我国缺乏对“三公”经费的基本控制和监督机制，所有“三公”经费的核 定、使用、管理和监督，都是由使用者自己内部掌握，时间一长，浪费以及其他各种违法 行为便逐渐滋生。所以，要管好“三公”经费，核心环节是抓好控制和监督。（一）公开的经费不能保证“三公”经费支出“三公”经费泛指财政预算资金范畴内的公务消费，关注“三公”经费的主要目的是掌握 财政支出的具体情况。
3、从目前情况来看，“三公”经费管理方面的制度还不健全，没有全 国统一可以遵循的制度和规范。一方面，各地自己制定的规章制度难以统一标准，支出数 额或高或低，与全国平均情况无法对比，不知道自己处于一个什么样的“层次”，既不想 当“出头鸟”，也不愿垫底做“最后一名”，因此很多单位没有足够的信心公开其“三公” 经费；另一方面，由于对“三公”经费的控制和监管必然触动一些人的利益，同时也会影 响一些工作的正常开展，因此单位领导层一般不够重视，没有制定专门的“三公”经费管 理制度，全凭领导层和办公室的安排进行开支。而一旦出现问题，就“推”给财务部门， 认为是财务部门控制和监督不力，财务部门俨然成了 “三公”经
4、费把关不严的“替罪羊”。 实际上，在没有统一规章制度约束的情况下，单位领导层和办公室安排的“三公”经费开 支是不受财务部门约束的。财务核算只是一种事后监督，对于已经形成事实且手续完备的“三公”消费支出，很难再做到真正意义上的控制和监督。（二）“三公”经费支出经济分类科目的设计2011年以前，“三公”经费在政府收支分类科目中没有明确的规定，只是在支出经济 分类科目中有“招待费”、“交通费”、“出国费”、“交通工具购置费”等一些“三公” 经费的雏形，但又不完全是“三公”经费的主要内容。在2011年政府收支分类科目中 相应明确了 “因公出国出境费”、“公务接待费”、“公务用车运行维护费”和“公务用
5、车购置费”等四个“三公”经费支出经济分类科目。而在实际工作中，因为没有具体实施 细则，“三公”经费到底涵盖哪些内容不是特别清楚，各部门的核算口径也不统一，只是 凭会计人员的经验和判断予以确认。以高校为例，离退休人员、学生学员、科研学术等非 行政活动所发生的用餐费是否包含其中；教学和科研部门用车、校区间往返交通用车、学 生活动用车等的购置和运行费用是否包含其中；学术交流、师资培养、学生交流等出国出 境费用是否包含其中。这些都没有严格的界定，实际工作中很难区分清楚，直接影响了“三公”经费账务处理和会计核算的准确性。（三）预算科目和具体预算的缺失预算科目和会计科目既有联系又有区别，预算科目是按照预算
6、管理的要求设置的，会计科 目是国家会计制度规定的会计核算依据。财政部自2011年起在政府收支分类科目中 专门明确了 “三公”经费分类科目及其主要核算内容，有助于正常开展“三公”经费的核 算工作。但是，在年初需要报人大审定的部门预算编制中却没有相应的“三公”经费预算 科目和具体预算要求，以致于从源头上就缺失了开支预算的标准和依据。由于预算科目设置中无“三公”经费项目，在统计时需要把分散在各项支出中的“三公” 数据分别予以加总，而这种“统计”就很难做到十分准确。目前国内公务接待费尚无明确 的预算标准，出国住宿费和外宾接待费标准也是10多年前制定的，与实际情况相比已经 出现了较大的差距，因此部门“三
7、公”经费的超支现象比较普遍。究其原因，就是由于各 地对“三公”消费的界定没有统一的标准，缺乏系统的计算方法和预算标准所致。所以， 每年政府财政部门得到的“三公”经费汇总数字只是为统计而统计，所公布的“三公”经 费数据很难反映实际情况，从部门预算和决算报表中很难看出“三公”经费的数额到底是 多少。（四）“三公”经费支出发生情况不设置，发生由于“三公”经费没有现成的会计科目与之相对应，单位会计核算只能根据政府收支分 类科目和上年部门决算报表中的明细科目要求来设置“三公”经费科目，与会计制度规 定的科目及其核算内容是不一致的。所以，目前“三公”经费的会计核算不完善，也并不 准确。由于没有具体的三公经
8、费会计核算规范，就容易出现一些问题。例如，用单位其他收入等 非财政拨款资金安排的“三公”经费支出，是否属于“三公”经费应当公开的范畴，记入“其他支出”中的“三公”经费是否合理。以某高校为例，如果将原有很多在“三公”经 费中核算的项目都调整计入商品服务支出的“其他”中列报，“其他”的支出数额就会过 大，在年终决算时是很难通过检查和验收的；如果仅是调整报表数据，又会造成“账表” 数据不一致，也难以得到审计的认可。同时，有些单位还存在随意使用会计科目的现象，擅自扩大“三公”经费的支出范围，尤其是将不属于“三公”经费范畴的“其他业务活动 费”也列入了 “三公”经费中，这种做法是不对的。（五）控制和监管
9、在“三公”经费中的“瓶颈”与“困境”问题实际上，一些单位在对待“三公”经费控制和监管的问题上，仍然抱着侥幸心理，认为都 是为了做好工作，在当下社会风气“不尽如人意”的大环境之下，没有一定的“活动经费” 支持是很难办成事情的。政府机关“门难进、脸难看、事难办、人难找”的现象极为普遍， 在很大程度上就是“人不熟、活动少、沟通差”的原因造成的。各单位每年都有大量的检 查、审计、考评等接待任务需要应对，其实单位也有很无奈的一面，控制和监管在某些必 须的“活动”面前就显得苍白无力。所以，单独依靠单位内部“降本压耗”来控制“三公” 经费只是一种“治标不治本”的短期行为，“三公”经费问题还是一个难以突破的“
10、瓶 颈”。也正因为如此，才会出现高档接待转入隐蔽化，酒楼转入公园、胡同，茅台酒换装 为矿泉水瓶等奇怪现象。因此，如果政府没有考虑建立规范的“三公”经费控制和监管的 长效机制，不能从政府、行政事业单位本身来解决问题，只是一段时间的作为，不管也不 顾随后可能出现的“三公”经费反弹现象，就不可能从根本上解决“三公”经费问题。二、解决“三公”问题的措施和建议（一）“三公”经费支出的管理办法应尽快出台以公车使用为例，如果实行“车改”，一个处级干部一年大约需要两万元的车贴;如果配 一辆公车，其运行费、修理费和驾驶员工资等至少需要十五万元，仅从节约的角度来说哪 个更划算，这是不言而喻的。可惜出于安全等多方面
11、的原因考虑，政府已经取消“车改”。 单位为了减少“三公”经费开支，只能想出各种各样的办法来隐藏实际支出数额，以表现 出廉洁奉公的外表形象。因此，只有呼吁顶层的制度设计来规范和控制“三公”经费的支 出。为控制行政管理经费，特别是“三公”经费支出，按照中央“八项规定”的要求，应 尽快由国家或省级人民政府出台“三公”经费支出的具体管理办法。地方财政和主管部门应根据国家相关规定及当地实际，研究制定“三公”经费支出管理实 施细则，明确各部门职责、经费支出范围、支出标准、审批权限及报销流程。财务部门应 建立“三公”经费支出台账记录和预警机制，单位负责人也要高度重视，树立宏观控制理 念，要求审批人严格把关，
12、从预算安排、使用、监督等环节加强对“三公”经费的控制和 监管。（二）出国（境）费严格界定“三公”经费包括哪些内容是非常重要的。建议提升部门预算科学化管理水平， 厘清“三公”经费的概念和内涵，明确预算标准以及会计核算口径等。根据2013年政府 收支分类科目，目前解释比较全面的“三公”经费所包含的内容主要是以下几个方面：1 .因公出国（境）费:单位工作人员公务出国（境）的住宿费、旅费、伙食补助费、杂费、 培训费等支出。2 .公务用车购置及运行费：单位公务用车购置费及租用费、燃料费、维修费、过路过桥费、 保险费、安全奖励费用等支出。公务用车是指履行公务的机动车辆，包括省部级干部专车 和一般公务用车。
13、3 .公务接待费:单位按规定开支的各类公务接待费用。4 .公务用车购置费:单位公务用车车辆购置支出。而对于上述以高校为例，所涉及的离退休人员、学生学员、科研学术、部门内部活动等发 生的用餐费，教学和科研部门用车、校区间往返交通用车、学生活动用车等的购置和运行 费用，学术交流、师资培养、学生交流等出国出境费用，笔者认为是不应该列入“三公” 经费核算的，应当区别不同经费来源情况进行处理:有专项经费来源的，应列入相应的专 项支出中；没有专项经费来源的，宜在“商品和服务支出”中单列明细科目“离退休活动 费、学生活动费、科研活动费、交通误餐费”等专门科目予以核算，从而与真正为行政管 理而发生的“三公”经
14、费区别开来。（三）加快制定、修订“三公”经费预算编制要控制“三公”经费，提高预算管理水平已经成为当务之急。对“三公”经费控制监督的 关键在于进一步细化预算科目，要将“三公”经费直接纳入部门预算编制，在预算额度内 安排使用，不允许超支。例如，公费出国考察的，应当引入绩效考核方式，充分衡量每次 公费出国的合理性和必要性。应当注重研究“三公”经费预算编制的制度设计和编制技术, 加快“三公”经费预算定额标准的制定或修订工作，为控制和监督“三公”经费提供明确 的依据和审计的标准。鉴于目前没有统一的“三公”经费支出标准，建议单位“三公”经 费支出的数额可控制在年度经费总收入的千分之十以内。各级人大应对“三
15、公”经费预算 审查提出质询，存在问题或超过标准的不予批准执行。单位要高度重视年初部门预算编制工作，从全局上把握“三公”经费的总量和规模，公平 合理地分配和使用“三公”经费，确保年度“三公”经费的数额控制在计划之内。在预算 中要对“三公”经费单独列示，并说明各种费用的计算依据、标准和额度，包括接待内容、 餐次、人数；出国内容、批次、人数;公务车购置数量、运行费用等。缩减“三公”经费最 有效的办法就是对预算科目进行细化，按照民主与公开的原则进行监督。要从源头抓起， 严格执行“三公”经费支出控制，保证年度“三公”经费执行总量不超过预算额度，杜绝 实际支出超标、超额现象，对“三公”经费超支的单位要给予
16、相应的惩罚。（四）强化单位信息公开力度，准确反映与“三公”经“三公”经费的使用，是不是花钱越少越好?评价“三公”经费支出的关键不在于数额的 高低，而在于其支出是否合理。我们应该更多地关注资金的使用是否合法合理，而不仅仅 是数量的多少。例如，公务接待费很少并不表示这个单位公款吃喝和公款消费不多，而很 可能是“隐身”计入了其他费用中，这并不是什么好事。“三公”经费过低可能会影响到 单位服务质量和政府职能的正常履行，甚至可能出现“不作为”和“懒作为”的现象。因 此，应当考虑单位的规模和核算的口径问题，在控制和监管过程中予以区别对待。“三公”经费信息公开对单位财务管理工作提出了更高的要求，各单位需要建
17、立一套完整 的内控制度，实现部门预算、财务决算和会计核算三者之间的有效区分和合理对接，确保 单位信息公开准确无误，并做到有据可依、有据可查。同时，必须从严从紧控制专项经费 中列支的“三公”经费，对于“隐身”于“其他支出”中的“三公”经费也应予以关注， 发现挤占专项资金开支“三公”经费的应予以严惩。“三公”经费应遵循合理比例原则， 注重科学合理地使用和核算。在全面理解“三公”经费内涵的基础上，梳理能够真实、准 确反映与“三公”经费相关的支出，不属于定义范畴的支出不可列入“三公”经费。因此, 完善会计科目的设置，以行政事业单位会计制度改革为契机，建议专门增加“三公”经费 会计核算科目，明确规定其核
18、算的主要内容，以便于准确反映“三公”经费的实际支出， 以做到在需要之时就能直接从会计核算结果中获得“三公”经费有关数据，而不应当再次 进行重新统计。（五）建立“三公”经费监督和监督机制“三公”经费的监督，不能全部依靠财务部门，而主要应当是监察审计部门。严格控制 “三公”消费和一般性开支，减少各种检查评比，改变领导干部公务活动接待方式，切实 做到轻车从简，减少陪同，简省接待等。“三公”经费的公开只是手段而不是目的，要真 正降低“三公”消费，必须建立控制和监督的长效机制。一是深化财政预算制度改革，建 立健全相应的监督制度和问责制度;二是加强监管力度，积极推进“三公”经费内部定期 公开制度;三是加强
19、对“三公”经费的审批、监督和检查，在一定范围内定期全面公开单 位“三公”经费明细账簿，做好相关解释说明工作，全面接受群众监督；四是严格禁止超 预算安排“三公”经费支出；五是强化问责追究制度，取消预算外职务消费，对违规者予 以必要的惩治。三、压缩“三公”经费支出严格控制和监管“三公”经费是建设廉洁高效政府的有力推手，各单位应当充分认识到监 控“三公”经费的重要意义，认真执行国家相关规定，努力压缩“三公”经费支出。同时, 要制定并逐步完善“三公”经费管理办法，“将权力关进制度的笼子”，真正约束公权力, 规范国家公职人员的“三公”消费行为，这对于更大程度地取信于民，获得社会的理解和 支持，提升政府社会形象和单位竞争实力具有非常重要的现实意义。