公共财政建设情况及措施.docx

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1、公共财政建设情况及措施作者：罗红单位：中共安徽省委党校1准确领会公共财政的深刻内涵1. 1公共财政概念公共财政是在市场经济条件下，政府为了满足社会公共需要，通 过收支活动实现对一部分社会资源的配置。如何准确理解公共财政概 念？需要从以下两个方面把握：首先，弄清公共财政究竟为了谁。大 家知道，所谓财政就是政府的一种资金收支活动，而这种收支活动总 是为了实现政府职能或为政府行使职能服务的。那么在市场经济条件 下，政府的职能就是满足社会公共需要，因此，公共财政成为政府实 现满足公共需要职能的一种资金收支活动。在这里还需要进一步搞清 两个问题：什么是公共需要？为什么说满足公共需要成为市场经济条 件下政

2、府的职能？ 1）所谓公共需要，具体说很复杂，概括说就两大 类。第一类是纯公共需要：保证国民基本素质和生存安全的需要，如 国防、军事、外交、国家安全、义务教育、基础科研、公共卫生和环 境保护等；第二类是准公共需要：介于纯公共需要和私人需要之间, 从性质上不能截然划分清楚的一些需要，如医疗卫生、社会保障、保 障性住房，以及大型公共基础设施，甚至包括某些基础产业和支柱产 业，如水、电、气、煤、油、运等。两类公共需要的区别在于，对于 满足纯公共需要的产品进行消费通常都是免费的，而对于满足准公共可比性。三是地方政府大多没有比照中央跟进公开：已公布三公经费的地方只有北京、上海（预算）、陕西（决算）。#p#

3、分页标题#6#3推进我国公共财政建设的对策建议3. 1继续加大对民生领域资金投放的力度1）教育。百年大计教 育为先。为了保证教育的优先发展，必须进一步加大教育投入，确保 2012年实现国家财政性教育经费支出占国内生产总值4%的目标。在 加大财政教育投入的同时，要更加注重优化教育资金的支出结构，突 出保障重点，着力支持教育发展的关键领域和薄弱环节，重点向中西 部、农村、边远、民族地区和城市薄弱学校倾斜。以缓解当前我国教 育机会不均等、教育资源不公平的问题。2）医疗卫生。继续扩大基 本医疗保险覆盖范围，初步形成13亿城乡居民全民医保体系；进一 步提高医保的补助标准，将新农合和城镇居民基本医疗保险的

4、财政补 助标准提高到年人均240元（之前为200元），并适当提高报销水平。 3）社会保障。进一步加快推进社会保障体系建设，实现新型农村社 会养老保险和城镇居民社会养老保险制度全覆盖（之前的覆盖面为 60%）,而且还要进一步提高其他方面社会保障的水平。4）保障性住 房。做好目前在建项目的建设，基本建成500万套，同时还要新开工 700万套以上保障性住房，包括棚户区的改造，进一步缓解城镇低收 入群众、新就业的职工以及农民工住房困难的问题。5）文化。大力 促进文化发展繁荣，保证公共财政用于文化方面的支出增长幅度要高 于财政经常性收入增长的幅度，从而更好地促进文化发展繁荣，满足 人民群众精神文化的需求

5、。3. 2通过税收和公共支出双向发力，完善财政分配制度1）通过 减税适度降低税收增幅，这样既可以减轻纳税人负担，又符合国家 减税让利的政策选择。每次提及减税，很多人都会想到个人所得税。 因为它是直接税，给人的感觉很直观，容易被引起关注。其实个人所 得税在我国税收总额中占比并不高，2011年不足7%。关于个人所得 税的改革，应该是对中低收入阶层的税负要进一步下调，而对收入来 源多收入水平高的人，应使用先进的信息化征管手段,加大征收力度, 减少税款流失。所以通过个人所得税的改革，应该真正实现收入多的 人多交税、收入少的人少交税或不交税，从而有效发挥个人所得税调 节收入分配、缩小收入差距的作用。（关

6、于我国个人所得税的进一步 改革，美国做法有值得借鉴的地方）从当前来看，我国迫切需要进行 结构性减税。关于结构性减税，我国理论界早在几年前就已经提出, 但实际实施的力度不够大，税收增幅依然居高不下。直至今年的中央 政府工作报告，首次明确我国要进行结构性减税，重点减税领域应该 是流转税，主要税种是增值税和营业税。从今年以来实施的减税举措 看，一是对小微企业的增值税、营业税起征点进一步提高（由原来的 月收入5000元提高到20000元）；二是对重复征税严重的服务业由营 业税改征增值税。笔者认为，增值税作为我国流转税的重大税种，涉 及企业生产居民生活的方方面面，征税范围及其广泛，可以考虑进一 步降低涉

7、及民生的基本消费品的增值税税率。另外，为了进一步强化 消费者的纳税意识，提高税收透明度，建议消费环节在发票上注明税 款。总之，通过大力减少流转税，既可以减轻企业负担，降低税收增 幅，又有助于优化税制结构，扩大国内消费，实现税负公平公正。结 构性减税并非只是一味地减税，针对不利于转变经济发展方式，不符 合科学发展的情况，不但不能减税，反而还要增税。比如为了促进节 能减排构建两型社会，应进一步提高资源税、开征环境税，以倒逼企 业转变增长方式。还有对房产持有环节征收房产持有税，也是进行房 地产市场调控的有效手段。也就是说，在优化税制结构的过程中，结 构性增税不可避免。需要说明的是，结构性减税虽然不排

8、除结构性增 税，但执行的结果一定是减税的力度和幅度大于增税，最终使企业整 体税负有明显下降。总之通过税收有增有减的结构性调整，使税制结 构更加优化，从而构建起一个公平合理的税收制度。2）进一步调整 财政支出结构，切实压缩行政性经费。严格控制三公经费，大力精 减会议和文件，深化公务用车制度改革，进一步降低行政成本。3. 3进一步提高三公经费公开透明的效果1）公开的项目要全 面细化，数字要真实具体，并进行必要的文字说明，要让普通老百姓 都能看得懂。由于财政收支预算具有较强的专业性，因此要求编制的 部门尽可能做到项目细化、语言通俗，这样才能让公众看得清清楚楚、 明明白白。2）公开的口径和标准要统一，

9、进而使晒三公的内容具 有真实性和可比性。公开三公经费既然是中央部门的统一行为，就 应有统一的标准。只有标准统一，才具有可比性。为了防止部门自 说自话，有选择性地公开，甚至弄虚作假，建议制定统一的统计标 准，并由监察、审计等部门参与监督，统一对外公布。3）在中央机 关公开三公的榜样力推下，地方三公公开才是重点，百姓更希望 看到从中央到地方各级政府的完整三公数字。要求县级以上政府应 当建立健全机关运行经费支出公开制度，定期公布三公经费的预算、 决算、绩效考评情况。需要的产品进行消费则不是免费的，但是所产生的费用既不能由消费 者全部承担，也不能让政府全部埋单，而是由政府和消费者按一定的 比例分担。一

10、般来说，政府承担的越多，表明国民的公共福利越高。 2）为什么说满足公共需要成为市场经济条件下政府的职能？因为市 场经济条件下，作为市场主体的企业从事生产经营活动的目的，就是 追求经济效益最大化。如果让企业生产提供公共产品，一方面对那些 规模巨大，资金需要多的纯公共产品项目，任何一个实体都无能为力， 另一方面公共产品消费使用过程中的不收费和低收费，也使得企业即 便有能力也无动力，原因是与企业追求经济效益最大化的目标相违背。 所以，在满足公共需要方面，市场是无效的或是失灵的。但是，公共 需要在整个社会经济活动中必不可少的，尤其是在老百姓的日常生活 中不可缺少，为此需要政府出面。首先通过一定的手段（

11、如税收等）， 集中一部分社会资源，形成财政收入，然后再以财政支出的形式，向 公共领域投放公共产品，也可以通过购买公共服务的方式，从而满足 整个社会方方面面的公共需要。因此，满足公共需要成为市场经济条 件下政府义不容辞的职能和责任。而为了满足公共需要，政府通过组 织收入、安排支出或购买公共服务，形成的收支活动就是公共财政。 其次，公共财政是一种与市场经济相对应的财政模式。因为在市场经 济条件下，市场成为资源配置的基础和主要手段，凡是市场能做的政 府不要干预，凡是市场做不了或做不好的，政府必须介入。也就是说， 政府要有所不为有所为，而政府有所为的正是市场失灵的公共领域， 在公共领域范围内，为了满足

12、公共需要，政府进行收支活动，所形成 的财政模式只能是公共财政。我国传统的财政模式是生产建设财政。 它是一种与计划经济相对应的财政模式，因为在计划经济下，政府是 无限的、全能的，掌握着整个社会的全部资源。除了公共领域，政府 还把大量的财政资金投入到了生产建设领域，最多的时候我国生产建 设资金占到整个财政资金的70%左右，所以我国传统的财政模式被 称为生产建设财政。实行了市场经济，要求政府必须转变职能，由 无限的、全能的政府转为悠闲的、服务型政府，那么与政府职能相对 应、为政府行使职能服务的财政也必须转型，也就是必须由传统的生 产建设财政转为现代的公共财政。由于我国实行市场经济只有20年， 因此实

13、施公共财政的时间并不长。我国于1999年正式实施公共财政。1. 2公共财政基本特性作为一种现代财政模式，实行公共财政 必须具备三个方面的基本特性：公共性、公平性、公开性。1）公共 性：即公益性。财政资金的投放，必须以满足社会公共需要和追求社 会公益为宗旨，不能以赢利为目标。这是实行公共财政的最基本特性。 因为在市场经济中政府满足社会公共需要的职能，决定了政府进行财 政收支活动，只能局限在公共领域范围内。但我国实行公共财政的头 几年，由于对公共财政本质内涵缺少准确的理解和把握，加之受传统 财政模式思维的惯性影响，大量的财政资金依然被投向了生产竞争性 领域。这一方面扰乱了市场公平竞争的秩序，另方面

14、也导致了对公共 领域资金投放的不足。另外，改革开放尤其是实行市场经济以来，由 于对公共领域的一些部门（如教育、卫生等）进行了不恰当的市场化 改革，结果随着政府财政收入的增加，对公共领域的投入却没有增反 而减少，于是引发了老百姓上学难、看病难、生活难、住房难等一系 列社会问题。面对这些问题，我们开始反思：表面上看是学校、医院 出问题了，实质上是我们的体制有问题，是政府的职能出现了错位（即 政府失灵）。因此在党的16届3中全会上，党中央提出完善我国公共 财政体制的战略部署，其核心内容一是要求政府切实转变职能，让政 府的财政资金逐步直至全部退出生产竞争性领域；二是必须调整和优 化财政支出结构，加大向

15、公共领域尤其是与民生相关的公共领域资金 投入力度。特别是在2005年，党中央首次提出关注民生、以民为本 的执政理念，自此以来的这些年，政府不断地增加向民生领域的资 金投放。所以，我国的财政正在逐步回归公共性的本位。2）公平性： 公共财政政策要一视同仁。财政分配制度对不同的阶层、个人以及不 同的经济成分，必须公平公正。财政具体表现为一种资金的收支活动, 其属于分配范畴。政府将钱收上来再用出去，实际上就是在进行国民 财富的分配和再分配。这就要求政府在取得收入时，必须明确向谁收、 收多少；然后再支出使用时，明确用多少、怎么用。都要相应地制定 一个公平合理取得收入、安排支出的制度，即财政分配制度。所以

16、, 财政属于分配范畴。财政分配作为整个国民收入分配的组成部分，我 国政府这些年来在财政收入和支出方面，采取了一些措施，比如降低 个人所得税工资薪金所得的费用扣除标准、连续多年提高低收入群体 尤其是企业退休人员的养老保险金等等，目的是为了降低中低收入者 税负，提高低收入群体的收入水平，缩小收入差距。但毕竟整个国民 收入分配的结构存在先天的不足和缺陷，使得城乡之间、区域之间、 行业之间以及个人之间的收入差距依然比较大，贫富悬殊问题依然比 较严峻。还有国民财富蛋糕做大之后，如何在政府、企业、居民之间 合理分配，依然面临许多需要解决的问题。所以要求财政分配制度还 需进行进一步的改革和完善。3）公开性：

17、政府的财政收支预算要公 开透明，对财政收入的方式、数量和财政支出的去向、规模等公众要 有知情权。这是公共财政与传统财政模式相比所具有的最典型特性。 在公共财政框架下，政府是在为民理财。既然如此，那么政府的钱从 哪里来，又用到了哪里去，以及怎么用的，作为公众都有权知情。由 于受计划经济理财观念的影响，我们长期以来都把政府的财政信息当 做国家机密不可告人。所以实行公共财政很多年来，我国在财政预 算民主化建设方面工作滞后。其实公开政府财政信息，不仅是公共财 政的基本要求，也是对政府权力进行监督和约束、从根源上防止腐败 的突破口。2008年国务院颁布了政府政务信息公开条例，作为政 府政务信息的一个重要

18、组成部分，财政信息向社会公开政府责无旁贷。 最近这几年，我国加快了财政信息公开方面的进程，但效果还不尽如 人意。为此，要继续加大财政信息公开的力度，让老百姓对政府公开 的账本不仅看得到，还要看得懂。更重要是通过公开财政信息，遏 制政府大手大脚花钱的习惯，使纳税人的钱用在该用的地方。#p#分 页标题#e#2我国公共财政建设的现状分析2. 1财政资金公共性的现状分析从当前来看，分析我国财政资金公共性，关键就是考察对民生领域的资金投放情况。理由有二:是民生领域构成我国公共领域的核心和重点部分；二是政府对民生领 域资金投放的历史欠账太大。1）对民生概念的基本界定。纯民生 与民众生活直接相关的教育、医疗

19、卫生、社会保障和就 业、保障性住房、文化等五个方面；泛民生在纯民生基础上加计农林水、环保、交通以及中央对地方税收返还和转移支付等 与民生息息相关的支出。2）民生资金的投放现状（本文基于对纯民 生的分析）：增幅很大但占比仍低。从增幅看，2005年以来的这些 年,政府不断增加对民生领域的资金投放,用于民生方面的支出增幅， 明显超过同期全国财政支出的增长幅度。2011年全国财政用在与人 民群众生活直接相关的教育、医疗卫生、社会保障和就业、保障性住 房、文化方面的民生支出累计达到38108亿元，比上年增长30. 3%。（全国财政支出比上年增长21. 2%）。所以，这些年的民生支出增 幅很大。从占比看，

20、2011年全国财政用于纯民生支出占全国财政 支出的比重为35%,与2010年的32. 6%相比，提高了 2个多百分 点。由于我国政府对民生领域的历史欠账太多，所以民生资金的基数 依然比较少，绝对数依然比较小，与多数市场经济国家相比，占财政 总支出的比重还比较低，另外与老百姓日益增加的民生诉求相比，也 还有不小的差距。这就要求政府仍需继续加大对民生资金的投放力度。3. 2财政分配的公平性现状分析财政是政府参与国民收入分配 的一个重要手段，主要从收入与支出两个方面，对收入分配格局发挥 重大调节作用。合理的财政分配制度是社会公平正义的重要体现。当 前，我国财政分配制度存在的突出问题：1）财政增收太快

21、。财政收 入持续快速增长，使得政府收入占GDP的比重不断提高，当国民财富 (GDP) 一定的情况下，政府收入占比过高，必然会在一定程度上挤 占本应属于居民的财富。特别是在当前劳动者工资普遍较低，国民幸 福指数普遍不高的背景下，财政收入的过快增长，容易引发国富民 穷的忧患。我国财政收入是由税收和非税收入构成，其中90%左右 来自税收，所以财政收入的快速增长，主要源自税收的快速增长。21 世纪的十多年来，我国的税收收入实现了持续快速增长，基本形成了 这样两个规律：五年翻一番，十年翻两番；年均增速超过20%。具 体分析税收快速增长的原因，主要有以下三个方面：一是经济的快速 发展。因为经济决定税收，税

22、收来源于经济。经济发展了，企业效益 提高了，必然带来税源的增加。二是税务部门加强征收管理。由于通 过先进的信息化征管手段，使税务部门征管水平不断提高，在很大程 度上减少了税款流失，确保了税款应收尽收。三是从当前来看，通胀 也会导致税收增长。因为通胀的主要表现是物价上涨，那么以商品价 格作为计税依据的流转税款，必然会随商品价格提高、税基扩大而增 加，所以在其他因素不变的情况下，通胀会带来流转税增加。流转税 又称间接税，主要有增值税、营业税、消费税等，它们的共同特性是 隐含在商品或劳务的价格里。企业只要发生销售行为并取得收入，无 论盈亏一律依据销售收入纳税，然后企业把税款打入成本、计入价格, 随着

23、商品的流通转让通过价格将税款转嫁给消费者，消费者不论承受 能力大小，只要有消费，在接受价格的同时也就接受了含在价格里的 税款。所以间接税具有很强的诡秘性，它隐藏在我们日常生活衣食住 行的方方面面，每个消费者只要有消费就在贡献税收。如果说企业是 流转税的法定纳税人，那么通过价格转嫁税负，消费者就成为流转税 的最终负税人或者实际纳税人。四是我国现行的税制结构恰恰是以流 转税为主，占比高达70%左右。以流转税为主的税制结构，在通胀 时期一定表现为税收增加，而且是流转税的增加o流转税太多，首先， 不利于提高企业生产积极性。因为流转税越多成本越高，尽管可以通 过价格进行转嫁，但毕竟增加了成本，尤其是在通

24、胀的环境下，会使 得企业因成本的上涨，大幅度压缩利润空间。所以过多的流转税会影 响企业生产积极性。其次,对普通消费者来说,承受着过多的流转税， 增加了消费成本、削弱了消费能力，不利于扩大国内消费需求。其实 国外也有间接税，但与我国税制不同的是，大多数国家的间接税占税 收总额的比重大致30%35%,远远低于我国的间接税占比，间接 税占比越低，转嫁给消费者的税收就越少，消费者负担也就越轻，这 才能真正体现税收公平的原则。而且消费者每发生一项销售行为，获 取的发票上都会注明税款，因此国外的税制既公平又透明。通过上述 分析，对我国当前的财政收入格局做以下结论：财政收入中90%是 税收，税收收入中70%

25、是流转税，而在通胀时期由于物价上涨，使 得流转税增加，既影响了企业的生产积极性，又加重了消费者的负担。 因此，我国现行税制面临着优化结构、减税让利的改革。2）支出结 构还需要进一步优化。2010年中央财政收入用于行政经费的支出 18%,相当于日本的6倍,法国的3倍。这表明当前我国财政支出中， 政府行政经费过多，主要原因一是我国政府的行政体制过于庞杂，机 构臃肿，吃财政饭的人太多；二是政府的运行成本太高，尤其是在公 务出国、公务用车、公务接待（即三公消费）方面浪费严重，这说 明政府花在自己身上的钱太多。如何让纳税人的钱更多地为纳税人服 务，就要求政府继续优化支出结构、压缩行政经费。2. 3财政信

26、息公开透明的现状分析1）财政信息公开进程比较快。 2008年5月1日颁布政府信息公开条例；2009年提出中央部门预 算公开的时间表：20102012年所有中央部门的预算向社会公开； 2010年75家中央部门（共计98个部门）向社会公开了部门预算收 支信息，2011年增加到95个中央部门；2011年3月和5月的两次国 务院常务会议要求在公布总预决算的基础上，进一步公开三公经费 的预决算，但对中央和地方公开的要求有所区别，其中中央部门的 三公经费必须公开，地方政府的三公经费可比照中央公开。公开 三公经费，表明我国财政信息的公开工作又往前迈出了实质性的一 大步。2） 三公经费公开的效果不理想。按我国预算编制的规定， 三公经费并非独立科目，而是分别反映在相关经费里，比如公务出 国，若是进行项目考察就反映在项目经费中，若是参加培训就反映在 培训经费中。为了向社会公布三公经费，必须将分散在相关经费里 的费用进行归纳综合。2011年是中央各部门公开三公经费的第一 年，由于各方面的准备工作不充分，因此三公经费公开的效果不理 想。一是三公数据项目不够细化:大多粗线条，只公布三个数据， 而没有更细化的项目和必要的解释说明。二是三公数据标准不统一: 已公布的数据统计口径不一致，也无具体科学的要求，缺乏真实性、