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1、我国国企职业经理人制度的改革发展还面临诸多具体问题，其 中最为重要的是：推动国企职业经理人制度的市场化改革和法 制化完善。需要从法制化的维度对国有企业职业经理人制度改 革进行深入研讨。国有经济是我国国民经济的主导力量，是社会主义公有制经济 的重要组成部分，而国有企业是实现国有经济高质量发展的 “领头雁”、“压舱石”。改革开放四十年来，国有企业改革 始终是我国经济社会发展的重要主题，党和国家为了推动国有 企业的深化发展，制定了一系列改革创新政策，其中一项至为 重要的就是要激发国有企业管理层的积极性，使其能够充分运 用发挥专业知识优势和实践经验智慧，高效开展经营管理活 动，提升国有企业的经营效率和
2、竞争活力。国企职业经理人制度的实践挑战问题在改革开放之初，我国尝试在原来的全民所有制企业和集体所 有制企业中推行“厂长（经理）负责制”改革，此后不断尝试 探索引入国有企业职业经理人制度。党的十八大以来，党中央 和国务院非常重视国有企业改革，并且把职业经理人作为建设 中国特色现代国有企业制度的重要内容，通过制定一系列的政 机关干部也是相通的，不少党政领导干部都是从国有企业中选 拔而来，也有不少国企领导干部是从党政机关调任过来。这样 一来，虽然名义上国企干部取消了类似党政干部的级别，但在 大家心里这个级别一直存在着，而且还在发挥着不应有的作 用。在现在市场经济和市场竞争的环境下，这种“政企不分”的
3、国 企领导人员管理机制往往会存在以下的弊端：一是市场竞争性 不足。二是业务专业性不够。三是长期规划性不够。职业经理人的企业家精神职业经理人制度发源于上世纪四十年代的美国。职业经理人作 为企业雇佣的专业管理者，他们主要是对企业经营绩效负责， 企业的绩效增长与业务扩张是职业经理人的职责所在。管理学 家德鲁克认为，职业经理人的主要任务是设定目标，任务的分 配，激励与沟通、绩效评估和培育包括自己在内的人才。目前，民营企业引入职业经理人已经成为常见的事情。北京大 学光华管理学院的企业案例库中，就介绍了华峰氨纶引入职业 经理人杨从登的案例。华峰工业集团是一家典型的浙江家族企业，随着发展壮大，也 面临着家族
4、企业的通病。原有老股东的思维已经跟不上企业的 发展，但又劳苦功高，有着各种盘根错节的势力网络，撼动不 得。“去家族化”的制度创新牵一发而动全身，稍有不慎就满 盘皆输。因此，华峰集团提出了非常个性的改革思路一一“从 母体突破，在体外新生，促整体提升”。1999年，华峰工业集团旗下组建了子公司浙江华峰氨纶股份有 限公司。2001年，华峰氨纶引入了江苏籍氨纶专家杨从登担任 总经理的职务。同时进行了董事会的改选，在9人董事会中引 入了 5名非家族成员，经理层的7位高管中，非家族成员占据 了 4个席位。在几位职业经理人的带动下，华峰氨纶迅速发展壮大。2006 年，华峰氨纶在中小板上市。2014年，华峰氨
5、纶的产能达到 13万吨，成为行业龙头。而杨从登作为职业经理人，也已经在 华峰氨纶工作了 16年，杨从登的持股数量也从150万股上升 到了 1366万股，职业经理人制度的最大劣势就是短视行为，根据国内外众多企 业的实践经验，由于职业经理人的利益回报与其在2-3年聘期 内达成的业绩目标高度关联，职业经理人必须把企业短期业绩 搞上去，把KPI做漂亮，这就导致其更关注企业的短期目标。 因此，在实施职业经理人制度时经常会附加上员工持股，从而 “扬长避短”，长期绑定，风险共担，利益共享，防止给企业长远发展造成隐患。而这个案例的特别之处，除了华峰集团在子公司实施改革实 践，成功后反哺母公司的创新思路外，更值
6、得体味的，是总经 理杨从登在加入华峰氨纶之前，是在国家大型二类企业连云港 钟山氨纶有限公司任职，也就是现在连云港工投集团旗下的连 云港杜钟氨纶有限公司。我们的国有企业并不缺乏人才，缺乏的，可能只是从国企领导 干部走向职业经理人的一块跳板，只是点燃企业家精神的一枚 火种。国有企业职业经理人推行的阻碍2020年，国务院国有企业改革领导小组制定了“双百企业” 推行职业经理人制度操作指引。但是在实际操作中，职业经 理人的推行还是比较缓慢。从我们的经验来看，主要的问题还 在于以下几点：第一，市场化选聘难落实。由于职业经理人市场不成熟，流动 性较为有限，国有企业还要考虑外聘职业经理人的政治背景以 及适应性
7、问题，往往在落实环节遇到各种各样的掣肘问题。很 多企业干脆就选择让原有经理层直接“脱身份”，但这又带来 了新的问题，人还是那群人，事还是那些事，只不过换了个身 份，就要拿市场化薪酬，一下子工资比体制内高很多，集团内 部往往又没法平衡。因此在项目过会时遇到层层阻力。第二，体制机制不健全。职业经理人要落实的前提条件，就是 “三会一层”的权责要清晰，企业所有权和经营权有效分离， 董事会权责落实到位，但现在大多数国有企业的法人治理结 构，离权责对等、运作协调、有效制衡的要求还有一段距离。 而权责利不能落实到位，势必影响职业经理人的作用发挥。第三，中长期激励被忽视。职业经理人的最大弊端就是短视行 为，而
8、我们国有企业原有的领导干部本身也普遍存在短视行 为。但现在我们反复强调，要增强国有经济竞争力、创新力、 控制力、影响力、抗风险能力，做强做优做大国有资本，这些 都必须要求领导干部有长远的规划，尤其涉及到科技革命和产 业变革部分，要有五年十年甚至更长期的规划，才能实现由要 素、投资驱动向创新驱动的根本性转变，才能在国际竞争中赢 得优势。而这个转变，必须通过中长期激励政策来强化，一定 要让领导干部塌下心来，与企业同呼吸共命运，才能真正实现 职业经理人的目的。第四，约束机制不到位。国企领导干部普遍存在的就是“能进 不能出，能上不能下，能增不能减”，虽然操作指引中提出了 “市场化退出”，要“从市场中来
9、，到市场中去”，但是在实 际操作中，也是较难落实的问题之一。如何出，怎么下，企业亏损了要不要减，这些约束机制也往往被忽略。但只有激励没有约束的职业经理人制度，在操作中往往会留下更大的隐患。因此，实施职业经理人的制度不能抱有一蹴而就的想法，必须 不断建立完善与国有企业职业经理人制度相配套机制和环境， 最终将国企职业经理人与市场完全打通，让企业真正可以通过 竞争机制从市场上选拔到优秀的职业经理人，否则“换汤不换 药”，改革就会失效。落实国企职业经理人的三大原则落实国企改革中的职业经理人制度，我们认为，最重要的，就 是要打造职业经理人的企业家精神。我们要职业经理人，更要 具备企业家精神的职业经理人。
10、而打造职业经理人的企业家精 神，必须把握三大原则。首先,有企业普通化。国有企业只是一家普通企业，而不是国家机关。尽管国有企业和国家机关都归国家所有，具有一定 的社会属性，承担相应的社会责任。但是，他们的不同点却是 显而易见的：国有企业是普通企业，国家机关是行政机关；国 有企业需自负盈亏，国家机关是财政供养；国有企业以盈利为 主要目的，国家机关则行使公共职权。根据国有企业公司章程制定管理办法第四条规定，国有企 业公司章程的制定管理应当坚持党的全面领导、坚持依法治 企、坚持权责对等原则，切实规范公司治理，落实企业法人财 产权与经营自主权，完善国有企业监管，确保国有资产保值增 值。这和有关政府（国家
11、机关）组织法中赋予国家机关的职能 是存在明显区别。此前遇到一个国企干部在抱怨，他不但参加市政府的会议，第 二天还得参加国资委的同样主题的会议，第三天还要主持本公 司的这个主题的会议。我们总是在提倡减负，但文山会海仍然 是占据他们很多工作时间，一定程度上降低了企业的经营效 率。因此，作为政府或者代表政府行使国有资产管理和监督职能的 相关机构，比如国资委，在管理国有企业的时候，应当按照管 理企业的逻辑来管理企业。比如国家针对国企的各项政策的落 实，就应当召集国企干部参与；涉及国家机关事项的会议或者 学习，则由政府工作人员参加。这样既增加了效率，也压实了 责任。其次,企干部经理化。国企干部只是公司经
12、理，而不是公职人员。国家机关工作人员通过其行为的实施，实现其社会公共 职能；国企干部通过其行为，提高企业的经营效益，二者行为 的目的和方式存在明显的差异。作为管理者，无论政府还是代 表政府的职能部门，对于国企干部的要求，应该也必须围绕着 企业的经营目标和效益来进行。试想，如果两个民营股东出资设立企业，然后聘请职业经理人。 身为股东，首先是给职业经理人以激励，绑定人才，同时对接 资源促进企业发展，实现企业利益最大化，也同样会以这个结 果来考核职业经理人。当然，也会考虑对于职业经理人的约束 和监督。实践中我们遇到一个案例。一个省属国有企业上报国资委的审 批方案中，涉及核定所属企业管理层差旅费的这个
13、事项，国资 委限定经理层的差旅费总额，其中总经理的当年差旅费不能超 过两万元。这样是思路明显是管理国家机关工作人员的思路， 即防止公职人员的无谓浪费，防止借机游山玩水的道德风险， 故应当限制其差旅费支出。但对企业而言，管理层的差旅费发 生是企业经营的需要，比如对接外部资源，营销企业产品等等。 限制差旅费支出，就是限制企业的经营活动。我们可以加强对 差旅费使用的监督，但不能一刀切的限定数额。再深入一点， 差旅费这种事情的决策，是完全应该授权给企业的董事会或者 经理层的，而不应该由国资委来下指令。最后，三项制度落地化。要把二项制度改革当做一件事情来落 地，而不是只交作业。新一轮的国企改革和国企改革
14、三年行动 方案，“三项制度”改革是一项重要内容。通过三项制度改革, 达成“干部能上能下”、“工资能增能减”和“员工能级能出“ 的“三能”目标，进一步加快市场化程度，调动经营者的积极 性和增强企业的活力。特别是在职业经理人的中长期激励方 面，朝着培养企业家精神的方向迈进。职业经理人制度在很多国企都展开了试点，相对于比任期制和 契约化，职业经理人制度的改革更加深入，至少形式上比任期 制个契约化多签了 “一书”一一劳动合同书。但现实中的 这项改革，很多企业没有把好关，然后就无从谈起市场化薪酬 和市场化考核，更难实现市场化退出。最后看起来形式上签了“三书”，却毫无实质性进展。所以，从调动职业经理人积极
15、性出发，从压实职业经理人责任 出发，也从培养职业经理人的企业家精神出发，我们要把这项 改革进行到底，真抓实干，而不是交作业，流于形式，真正让 国企的领导愿意改革创新，将领导者的企业家精神充分激发出 来。策文件，为发展职业经理人制度确立了政策基础，不断推动职业经理人制度的具体实施落地并取得了一定的积极效果。但就近年来的实践情况来看，国企职业经理人制度在体系构造 和实施操作层面依然有许多不尽如人意的地方。比如，职责权 限定位不清，对职业经理人的经营管理权限缺乏明确的界定， 未能在公司法一般规定之上结合国有企业特性就职业经理 人的权限作出更为准确的规定，尤其是未能妥善处理与党的领 导、国有企业出资人
16、、国有企业董事会和监事会之间的关系， 职业经理人到岗之后有时难以独立自主地开展经营管理工作； 选聘委任存在问题，缺乏科学民主的选聘程序，选聘过程不公 开、不透明，暗箱操作、内部控制的现象时有发生；考核激励 不够完善，职业经理人经营业绩考核的标准、程序不够明确， 激励的“合理性标准”和“正当性程序”缺乏，激励政策不够 市场化，对优秀人才的吸引力度有限，导致很多优秀职业经理 人不愿进入国企工作；法律责任追究机制有待完善，对职业经 理人的法律责任追究尚缺乏明确的法律规定，法律责任承担的 标准和形式等问题并没有得以明确规定，实践中存在“经营亏 损就追责”、“投资失败就追责”的不当倾向；监督管理需要 强
17、化，目前尚未根据国企职业经理人的特殊情况建立有针对性 的监督管理机制，这也在一定程度上影响了国有企业职业经理 人制度的贯彻落实。实践中推行职业经理人制度的国有企业依然面临很多现实挑 战问题需要处理，比如在企业内部推选的职业经理人和外部聘 用的职业经理人之间的关系如何处理、职权如何分配？职业经 理人市场化的薪酬体系、激励政策同国有企业原来行政化的薪 酬体系、激励政策如何平衡？职业经理人的“市场化身份”与 国有企业工作人员的“行政化身份”如何协调，国有企业工作 人员的政治责任追究和监督管理机制是否可以适用于国企职 业经理人？这些问题依然构成当下国企职业经理人制度推行 的体制性障碍和深层次挑战，只有
18、妥当处理了这些问题才能推 动职业经理人制度在我国的生根落地，才能有效发挥其制度效 能。我国国企职业经理人制度的改革发展确实面临诸多挑战和许 多问题，必须对之加以完善，而讨论完善路径可以从多个维度 加以展开，其中最为重要的是：推动国企职业经理人制度的市 场化改革和法制化完善。国企职业经理人制度的市场化改革“市场化改革”强调充分尊重职业经理人制度的市场经济逻 辑，强化职业经理人的市场化选聘、契约化管理、专业化竞争 和权、责、利的统一协调，充分强调国有企业体制下职业经理 人的相对独立性且赋予其较为宽泛的经营管理权限，使得他们 能够在权限范围之内独立自主地开展经营管理活动而不受到 其他主体任意干预。国
19、有企业职业经理人的选聘委任必须公开透明，强调在同等条 件基础之上申请人之间的平等竞争，通过合理的竞聘机制择优 选择优秀人才担任职业经理人，而相应的薪酬激励必须符合市 场化政策，给予职业经理人足够的激励去为国有企业整体利益 积极主动开展经营管理工作。同时，强化职业经理人的法律责任约束和市场声誉评价，当其 违反法定权限或约定权限从事了损害国有企业利益的行为时， 必须就相应行为所造成的损害承担法律责任，并承受相应的市 场声誉评估。当然，如果国有企业职业经理人在职权范围之内 勤勉尽责地从事经营管理行为，即便是给企业造成亏损或导致 企业投资失败，不必然要对上述亏损或失败承担相应的责任， 其市场声誉也不会
20、因此受到影响。市场经济的基本精神是要求 职业经理人在其权限范围之内大胆进行决策，而不必为合理 的、谨慎的投资决策承担法律责任。强化职业经理人制度的市场化改革方向，是为了尊重社会主义 市场经济的基本逻辑，也是深化国有企业改革、增强国有经济 活力的内在要求。企职业经理人制度的法制化完善国有企业职业经理人制度的法制化完善，对于全面解决处理当 下国企职业经理人改革面临的深层次难题和根本性挑战具有 至关重要的意义。当然，“法制化”首先强调国企职业经理人制度改革必须“于 法有据”、“有法可依”，也就是说必须将国有企业职业经理 人制度所涉及的各个方面问题加以规范化、规则化，通过成文 立法为国企职业经理人制度
21、的实施提供具体而明确的法律规 则。这不仅能为各级国有企业监管机构制定相应的实施办法提 供合法性依据，同时也能给各类国有企业具体实施职业经理人 制度提供规范指引。同时，也要意识到立法机关制定的法律规则往往是抽象的、静 态的，如果欲使法律规范能够充分地发挥其规范功能，必须要 将其具体化、动态化，尤其是通过监管机构的监管执法和人民 法院的司法裁判将相关的法律规则加以实质化，使得国企职业 经理人的法律规则在国有企业改革语境下变成“活法”，进而 能够有效地处理实践中发生的疑难问题和面临的理论争议。国企职业经理人制度的法制化是当下最为关键的问题。从目前 国有企业改革的实践情况来看，国企职业经理人的改革措施
22、主 要规定于党中央、国务院制定的重要政策文件以及国资委和各 地国资监管机构所制定的政策文件当中，尚没有明确的立法对 国企职业经理人制度做出具体规定。对于职业经理人未做出明 确规定，对于职业经理人如何进入市场、融入企业，如何对职 业经理人进行规范管理，均没有明确的规定，使得职业经理人 制度作为行为指导缺乏法律依据，职业经理人成为了缺乏约束 和监督的群体。基本法律规则的缺失不仅使国企职业经理人制 度在实践中经常面临“合法性难题”，更使理论界和实务界不 能就国企职业经理人的体系构造和制度规范形成一致性理解， 这就导致各地制定的政策性文件和各类国企的创新实践不够 一致，常会出现矛盾的改革举措，影响国企
23、职业经理人制度的 实践效果。推动国企职业经理人制度的法制化，从根本上确认国企职业经 理人制度的合法性并就国企职业经理人的地位、权限、选聘、 考核、监督、法律责任等基本问题作出一般性规定，进而有效 地引导各地监管机构制定国企职业经理人的具体实施办法以 及各类国企合法有效地实施职业经理人制度，应当成为未来我 国国有企业改革法制化进程的重要方面。国企职业经理人制度法制化的研究路径基于以上考量，需要从法制化的维度对国有企业职业经理人制 度改革进行深入研讨。从法制化角度开展研究，首先离不开对国有企业职业经理人本 身所涉及的基本法律问题进行探讨，尤其是对经理人的法律地 位和经理权的法律属性加以分析并阐释在
24、国有企业的背景下 所呈现的特殊性。此时需要基于公司法的一般原理和国有企业 的一般属性对国企职业经理人涉及的基本法理问题进行探讨。 其次，国企职业经理人制度的改革完善，不能脱离我国国有企 业整体改革历程。改革开放四十年来国有企业改革的整体历程 是探讨职业经理人制度“走不出的背景”，必须在这种历史语 境下分析国企职业经理人改革所涉及的基本法律问题以及既 往的改革尝试，分析它们成功或失败的原因，并从法律角度探 寻相应的问题解决之道和制度完善方向。这一问题此前并没有 得到充分的重视，但这是讨论当下国企职业经理人制度改革尤 其是法制化完善的一个重要方面。再次，在上述讨论基础上需 要对当下国企职业经理人的
25、既有法律规则进行体系性的检讨， 分析所存在的基本问题，并就未来国企职业经理人专门立法进 行探讨，分析专门立法可以发挥的功能、应当坚持的原则以及 如何进行具体规范设计。最后，在探讨国企职业经理人专门立 法的时候，还需要从理论角度检讨国企职业经理人的体系构造 和制度优化，例如对国企职业经理人的地位、权限、选聘、激 励、监督、法律责任等问题进行更为详尽的实践探讨。在抽象 的、静态的立法规范之外，这一层面的探讨可以为监管机构和 司法机关处理相应的争议问题提供更为具体的、动态的评价标 准，并将各个问题背后所应优先保护的法律价值和法律利益， 应当实现的监管目的，具体可行的法律解释方案以及可能造成 的社会效
26、果影响都进行系统的分析，进而为各个实践问题的处 理提供相对较为完善的法律解释适用方案，为国企职业经理人 制度的法制化建构提供理论上的支持。“火车跑得快，全靠车头带”，任何一个企业要想获得成功，都必 须有能带领企业“打仗”的领导人才。对国有企业来说，要想更好地适应市场经济和市场竞争的环 境，建立一套适合的国企领导人员管理机制是非常关键的。国 企改革三年行动实施方案中提出，国有企业要建立完善区别于 党政领导干部、符合市场经济规律和企业家成长规律的国有企 业领导人员管理机制。国有企业需要职业经理人，更需要具有 企业家精神的职业经理人。目前国企领导人管理机制的弊端改革开放以前，国有企业领导干部的管理模
27、式延续了革命战争 年代形成并长期坚持、不断完善而且行之有效的一套领导干部 管理制度。国企领导干部与党政机关领导干部区别不大，都是 按照统一的模式进行管理。改革开放后，随着国企改革的不断深入，大多数国有企业已经 转变为自主经营、自负盈亏的市场竞争主体，因而对优秀企业 家和企业家精神产生了更大、更紧迫的需求。2017年9月，中 共中央国务院发布了关于营造企业家健康成长环境弘扬优秀 企业家精神更好发挥企业家作用的指导意见，首次以专门文 件提出了国有企业家概念，明确了国有企业家精神的内涵，从 新时期国家战略出发，对激发保护弘扬优秀企业家精神、营造 国有企业家和民营企业家健康成长环境、更好发挥其作用等都 提出了具体举措。但实际上，我们目前大多数国有企业在选拔领导干部时，依然 无法脱离原有“政企一体”的模式。国企一级企业的领导干部 很多都是由政府组织部门来管理的，而国企干部实质上和党政